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關鍵字：職能探討財政國有企業重組中的

一、財政干預國企重組：一項不可缺少的職能財政積極干預國有企業重組，既有理論意義，也有現實的需要。理論意義主要有兩個方面：第一，目前財政對國有企業重組進行干預正是公共財政和我國市場經濟發展的客觀要求，并不妨礙社會主義市場經濟的公共財政框架的建立。從西方市場經濟國家公共財政職能的演變來看，財政的職能要依據社會和經濟發展的客觀要求來定位，在保證市場充分發揮資源配置的基礎性作用的同時，又能使用其強制性的行政權力這樣一種非市場力量，去辦市場辦不到的事情。我國國有企業重組如果按提高競爭力的要求進行重組，必然有大量閑置資產和富余人員的剝離。這事關成百萬上千萬職工的生活穩定，事關國家經濟能否正常運轉，因此，國家財政對國有企業重組進行適當干預并不違背建立公共財政框架體系的原則。第二，財政對國有企業重組的積極干預是其全面履行職能的一個保證。在我國社會主義市場經濟體制下，國有經濟占主體地位，而且其中很大部分是盈利企業，財政以國有資產所有者身份參與盈利分配。因此，財政不僅需要發揮其資源配置、收入分配、經濟調控職能，而且還需要發揮它的監督管理職能，即積極利用其政權行使者和國有資產所有者的雙重身份對國有資產的運營狀況進行反映和管理，實現保值和增值。然而，在國有企業重組過程中，由于監督不力和資本市場不完善等原因，有的主管部門或者企業領導通過多種途徑，侵蝕國有資產，使國有資產大量流失，企業競爭力不但沒有提高，反而有所下降。因此，要強化財政對國有資產的管理與監督功能，對企業會計制度、財務準則、產權界定、資產清查、產權轉讓等環節嚴格把關；對收購兼并、債務重組、擴股融資、售股變現、破產重組等各種資本運營形式從嚴管理；在此基礎上，積極推進資本市場的發展與完善。現實的必要性主要體現在三個方面：第一，國有企業的大量債務是地方政府干預國有企業重組，偏離重組基本要求的直接原因，而這些債務的重組需要財政干預。在計劃經濟時代，不管是中央直屬，還是地方所屬，國有企業的資金供應和利潤實行統收統支。從1981年起，變“統收統支”為“撥改貸”，國家基本上停止對國有企業資本金的供給，國有企業也只有依靠銀行借貸經營，因此，出現一批無資本金或很少資本金的國有企業。這些企業的負債越滾越大，直至形成現在的過度負債局面。然而，這些國有企業同時又承擔大量非經營性社會職能的義務，如職工養老、職工子弟學校、職工醫院等，嚴重地束縛了其自身積累和自我發展能力。國有企業受地方政府的控制和管轄，直接影響一個地方的經濟利益和社會利益，政府部門進行干預，把高負債和虧損企業的包袱甩給好企業進行組合，是一件“順理成章”的事情。國有企業的負債重組需要中央財政、地方財政、銀行和企業等多方的共同努力，但是，債務重組本身就是以銀行和企業之間的資產關系為對象，決定了財政必然是其中的核心和落腳點。第二，不完善的社會保障體系是我國國有企業為提高競爭力而進行重組的一個直接障礙。企業要為提高競爭力而重組，就需要企業從社會職能中解脫出來，就需要有較完善的社會保障體系。社會保障實質上是社會公共產品，受益者具有廣泛性，成本具有不可分性等特征，是財政的一項不可推卸的職能。企業為提高競爭力按市場行為進行兼并重組，要求合理配置企業的勞動力資源，必然產生大量“冗員”。這些“冗員”應該下崗。政府有責任為他們提供社會保障和養老保障機制，否則社會將出現動蕩，國有企業重組也就失去了意義。所以說，財政提供社會保障這一公共產品的職能是國有企業為提高競爭力進行重組的一個先決條件。第三，國有企業的技術改造不力，技術設備落后，資源組合效果不理想，競爭力沒法得到提高，往往使重組效益不能體現出來，挫傷重組的積極性。改變這種現狀需要財政的大力支持。一般來說，企業的投資資金與技術改造資金主要來源于內部積累，或向銀行借貸、發行企業債券、發行股票等。對于我國龐大的國有經濟體系來說，這三條途徑都受到限制。首先是有的國有企業本身已經有過高負債率，目前我國商業銀行的經營體制已經基本形成，銀行因企業效益滑坡等原因而出現“過度惜貸”的現象。其次，股票市場的發育只有十幾年的歷史，無論是交易主體、交易工具，還是交易制度、交易場所，非市場化現象還很嚴重，大大地束縛了資本市場資源配置功能的發揮。資本市場制度在不斷完善的過程中，大幅度擴容是不可能的，除非付出股票市場大幅波動的代價。再次，我國國有企業的公信評估體系還沒建立起來，資本市場的各項制度也有待完善，國有企業從債券市場大量融資還需要一個漫長的過程。最后，國有企業一直是長期負債，利息負擔沉重，而且承擔著大量的社會職能，積累甚少，對技術改造投資也力不從心。所以說，國有企業，特別是重點大型國有企業的技術設備改造，財政的支持不可缺少。二、財政該做什么：用雙元財政支持國企重組財政在國有企業重組

與提高競爭力過程中需要理清四個問題：第一，確定財政干預國有企業重組的有效范圍，強化財政基礎。這個問題的實質是如何處理我國社會主義市場經濟下公共財政與國有資產財政的雙元財政關系。社會主義市場經濟一方面要求財政提供非盈利性的公共產品服務，它是為整個市場而不是僅為某種經濟提供服務的分配關系；另一方面，在國有經濟占主導地位的經濟體制下，要求財政以國有資產所有者的身份參與分配活動，其范圍只限于國有經濟內部。公共財政與國有資產財政之間有明確的資源分配界限，而且，后者也有自己的經營與分配范圍。一般來說，范圍界定要堅持兩點：一是直接影響國家經濟命脈的重要行業，國有資產財政通過不同途徑控制或管理；二是除此之外，凡是市場能夠按照盈利規律進行資源配置的，交由市場配置。從我國目前財政活動來看，公共財政與國有資產財政的資源分配對象是同一的，界定不明確。具有市場競爭性的國有資產財政經營收入（或虧損）沒有明確地界定出來，兩者在收入與支出方面具有“混同性”或“同源性”。國有資產財政、特別是地方國有資產財政的分配活動范圍也界定不清，遍及經濟各行業的方方面面，涉入范圍明顯過寬。很多行業及其企業本來完全可以由市場機制決定其起落興衰，由市場發揮其調節的作用，財政不應涉足。但恰恰相反，地方政府為了短期政績或出于地方就業與財政收入的考慮，往往通過財政對這些項目提供不同程度的資本金，或對這些項目的生產經營提供多種形式的稅收優惠政策加以扶持。這種小規模的生產經營活動，缺乏規模經濟，生產效率低下，成本高居不下，企業虧損局面不能得到有效扭轉，嚴重地弱化了國有資產財政的基礎。由于國有資產財政與公共財政具有“混同性”，因此，國有資產財政就有可能擠占公共財政。這樣，公共財政基礎被弱化是必然的。要明白一個事實，無論是從稅收角度分析，還是從國債發行角度分析，各級政府財政收入要有大幅度增長是比較艱難的，財力要受到限制。所以，如果國有資產財政，特別是地方國有資產財政的活動范圍不能有效收縮，解決國有企業重組面臨的現實問題就會失去財政基礎。第二，財政支持國有企業重組，要把公共財政與國有資產財政結合起來。公共財政要做的只在于市場失效領域，即市場不能解決的問題。目前國有企業重組面臨的問題中，市場不能解決或提供的公共產品主要是面向全社會、面向各階層、面向多種所有制形式的社會保障，它是公共財政職能的范疇。然而，如前所述，國有企業的過度債務和技術設備落后是國有企業重組無法提高競爭力的兩個重要原因。過度負債實際上是計劃經濟時代應該由國家撥付給企業而未實現的屬于國有企業的資本金部分。這些企業實際上是履行了計劃經濟時代政府的部分社會職能，以致于自身積累很少，難以自行解決歷史遺留的債務。國有企業的技術設備落后，又恰恰是國有資產財政在資源分配時范圍過廣，對企業技術設備更新投入不足所造成的。自身積累的有限性決定了國有企業難以通過自我力量來解決這兩個問題，這就必然需要通過調整國有資產財政的相關職能來加以完成。第三，強化中央財政職能，健全地方財政職能，有效緩解地方政府對國有企業重組的過度干預。從1994年分稅制財政體制改革以來，中央財政的地位有所提高但還需繼續提高。亞洲金融危機的爆發，致使我國宏觀經濟疲軟，中央財政又必須承擔增發國債、拉動社會總需求這一重任。然而，中央財政收入在現實中受到了多方面的制約，使其對解決重點企業債務、社會保障體系等重大問題力不從心。如果將這樣一種本應屬于中央財政的“事權”交給了地方政府，那么為了地方利益，地方各級政府就必然會對財政資源互相挖擠，使得政府預算的正常市場約束日益弱化。而且，中央財政與地方財政職能不清，將會直接導致公共財政與國有資產財政的界限趨于消失，即“財權”與“事權”劃分不清。“事權”劃分不清容易產生推諉，該做的事互相推托，使公共財政失效：“財權”劃分不清就會導致互相爭奪財源，不應該搞的項目又出現重復建設。國有資產財政也就越位了。所以說，大力加強中央財政在國企重組中的職能，進一步理順中央和地方的財政分配關系，通過健全地方財政職能來解決地方對國企重組的過度干預問題，是分清公共財政與國有資產財政二者之間的界限，從而有效發揮國有資產財政在解決國企重組中若干重大問題的必然選擇。第四，財政在國有企業重組中發揮職能的重要途徑在于：既要重視公共財政的建設，又要重視國有資產財政的調整。1.調整現行中央與地方的財稅分配體制以及具有歧視性的稅收政策，強化中央財政的公共財政職能。首先，要提高中央級財政收入。無論是中央級國有企業還是地方國有企業，大部分稅種應設置為中央與地方共享稅，并適當提高中央的比例，提高中央財政收入，這部分中央級增量收入納入公共財政范疇，充用社會保障基金。提高中央財政收入的作用還在于淡化地方政府對地方利益的過分追求傾向，在一定程度上可以消除國有企業重

組面臨的行政障礙。其次，調整歧視性稅收政策。現行的財稅政策重視新產品產銷的優惠，而忽視研發投入的優惠；重視高新技術產業化的優惠，忽視傳統產業向高新技術產業轉變的優惠；同一政策在部門之間、地區之間有較大差別，運用起來極不規范，不利于國有企業重組公平性，這種歧視性稅收政策需要糾正。再次，由國家統一開征社會保障稅，填補社會保障基金的缺口，應該是當前一個急需出臺的政策。2.發揮國有資產財政的作用，加速國有企業的“債轉股”進程。國家財政可以先發行專門用于“債轉股”的國債，籌集財政資金，收購銀行債權（只限于國有企業資本金部分），然后通過資本市場轉讓這些國有股權。這種方法能夠起到三重作用：一是解決了固有企業歷史遺留下來的債務問題，從而消除了國有企業重組過程中的債務障礙；二是國有股權的轉讓，使國有經濟從生產性領域中逐步退出，調整并收縮國有資產財政履行職能的范圍。同時還可以利用獲得的一部分國有股權轉讓收入，集中用于重點企業的技術改造，促進國企技術設備的升級換代；三是國有股權的轉讓必然有利于解決國有股東“一股獨大”的種種弊端，從而有利于國企法人治理結構的改革和完善。3.加強國有資產財政調整對產業結構的引導功能。通過財政政策的作用，讓嚴重依賴銀行貸款來維持生產，產品積壓嚴重的國有企業逐步停產，把這一部分國有資產進行拍賣或租賃。拍賣取得的收入既可以用來償還銀行債務，也可以用于企業的技術設備改造。租賃所取得的收入可以用于建立專門的國有企業技術改造基金，中央和地方再各自補充一部分，這樣就在資金上滿足國有企業的技術改造要求，從而促進國企重組改革的順利進行。4.改革國有資產財政管理體制。目前國有資產財政對國有資產的管理主要實行分級管理，但是沒有體現資源流動性原則和受益原則，不符合企業重組對資產流動性的要求。根據這兩個原則可以考慮，凡是資源能夠在全國流動的就應該由中央財政統一管理，否則就歸地方財政管理。這樣一來，國有企業重組所帶來的存量資源跨地區和跨行業流動成為可能，重組的地域限制也就被打破了，從而可以有力地促進國有企業競爭力的提高。