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內容摘要：從1990年代中期以來，我國農村社會經濟發展滯后、農戶收入增長緩慢、農民負擔加重，農民收入增長緩慢且幅度過小、農業產業結構調整困難、農村剩余勞動力轉而難出的問題日益凸現。特別是中西部地區的農村地方財政困難超重，在農民家庭收入增幅趨緩、非農生產性負擔持續快速增加、生產性投入持續增大以及地方公共設施和基本建設投入不足的四重壓力下，農村社會經濟發展滯后已經對社會的穩定和經濟發展產生消極的影響。對此，中央明確提出要把提高農民收入作為下一步農村工作的重點。本文力圖從制度分析的角度對解決農村問題提出一些看法，并提出相應的政策選擇。

一

“三農”問題的歸結點是農民問題，集中體現為農民收入問題。20世紀90年代中期以來，農民收入增長趨緩，增幅減小，城鄉居民收入差距拉大，而與此同時，農民生產性負擔和非生產性負擔日益增長。

首先，從農戶收入增長情況看。有關部門統計，1996年農民收入增長幅度為9%，1997年增長減至不足5%，大體在4.6%左右，1999年增長3.8%，2000年增長21%，2001年增長幅度為4.2%.據國務院發展研究中心有關研究人員根據統計數據分析，由于農產品價格的持續低迷和農業比較收益的降低，農民家庭收入結構中來自農業收入比例在持續下降，1998年農民純收入中來自農業部分的收入比1997年減少了30多元，1999年繼續減少50多元，2000年又減少40多元，3年累計較1997年減少131元。2001年來自農業的收入有所反彈，人均增加了30元，但四年時間累計仍減少了101元。根據第一次農業普查資料，全國有59%的農戶仍屬于純農戶，這些純農戶家庭90%的收入來自純農業收入，而非農業收入不到家庭總收入的10%，因此，純農收入的減少意味著相當比例的農戶收入降低，而且意味著這些農戶收入將出現持續走低的趨勢。

從城鄉居民收入差距來看，1978年為2.56：1，1982年為1.82：1，1994年為2.86：1，1999年2.56：1，可以說城鄉居民收入差距是在波動中呈現擴大趨勢；生活消費方面來看，1978年城鎮居民人均生活消費支出相當于農村居民的2.93倍，1999年上升到3.37倍；從儲蓄情況看，到1998年底占人口30%的城鎮居民儲蓄占總儲蓄的80%，人均儲蓄達到11324元，而同期農村居民人均儲蓄僅為1202元，城市居民儲蓄是農村人口的9.4倍，這一數字在1985年為6倍。尤其是，改革開放以來，中央財政和地方財政向城市傾斜，城市基本設施投資大幅度增長，城市居民相關的基本生活設施投資也有大幅度增長，而縣以下的農村基本建設投資的比例卻增長緩慢，縣級以及縣以下的地方財政直接用于農村基本建設投資中生活和生產性基礎設施投資更多集中在中心城鎮，直接關系到周邊農村居民基本生活如教育、醫療、養老等方面的投資則增長緩慢，大多依靠農村自身的積累和集資。這一情況在中西部欠發達地區更為突出。

在農戶收入減少的同時，農戶預期和現實支出增長趨勢卻有強化趨勢。一是農戶的生產性支出呈增長趨勢。我國農村農戶是消費單位和生產單位合一的社會組織，可以說我國農村農戶的生產性功能是消費功能的前提和基礎。因此，生產性支出是農戶支出的大頭。土地承包以來的多年積累，農戶耐用大型農機具的投資已經相對穩定，農田基礎工程投入相對來說也趨于穩定，但是常規性生產投入如化肥、種子、農藥、農用柴油、電力的投入并沒有減少，而且隨著與農業生產相關的生產資料價格上漲而呈現增長趨勢。據農業部有關部門對2003年主要農業生產資料價格變動情況160個農區物價信息網點縣的調查分析，目前幾種主要化肥價格上升幅度在1·5%到2·5%左右。由于種植業普通品種市場價格長期低迷，迫使農民適應市場供求情況調整種植結構，逐漸向優質經濟作物調整，隨著種植業向優質品種、綠色食品和無公害化種植調整，其中化肥、農藥、農膜以及種子、技術、勞務投入也將出現結構性調整，農民生產性投入將進一步加大，某些投入—產出之間時滯和持續時間比較長，在短時間內只有投入沒有產出，或產出難以彌補投入的支出，所以在農業種植業結構調整過程中農戶在短時間內將會加重負擔。

二是農村教育、養老和醫療費用的不斷上漲，非農業生產性支出增長，已經成為農戶的主要負擔。我國是一個社會保障和社會福利低保國家，同時教育、社會保障和醫療保障資源主要集中于城鎮居民，國家財政也主要傾斜于城鎮居民。農村居民的醫療、教育、養老主要依靠家庭負擔，實行家保家養；盡管我國對教育實行義務教育，但農村地區教育投資不足問題是一個長期難以解決的問題，其中教育的財政投入主要用于人頭費，既教學和管理人員的工資和微薄的福利，為了彌補財政投入不足，農村基礎和義務教育后的高中教育的投入相當部分還是依靠學校的自主收費。據調查，中西部地區農戶對孩子的高中教育投資一年大體在2500元左右，包括孩子的食宿費用和學費、教材課本費用等，因此供養一個高中生三年時間需要7500元，如果加上為考大學增加的一年的復讀時間，一個農村孩子高中階段的教育費用在10000元左右。據有關專家調查，我國目前培養一名大學生需要投入人民幣8萬元左右。就目前農民人均年收入2000元左右，全家4口人，每年收入在8000元左右，扣除每人每年生活費1000元左右，實際可用資金只有4000元，其中生產性支出儲蓄要占到可用資金的50%.所以，如果把這些剩余資金全用在培養子女上學讀書上，培養一名大學生需要一戶農民20年的積累。

非農業生產性支出中的另一個大頭是醫療費用的支出。與我國城市社會保障和醫療保障體制不同，農戶承擔著個人和家庭養老和醫療保障的全部職能，目前農村基本上實行的是以戶為單位的土地保障和家庭養老，國家醫療保障和養老保險制度在短時間內還難以覆蓋農村地區，隨著農村家庭人口的減少和老齡化趨勢，加之，由于醫療藥品市場管理混亂，醫療費用呈幾何基數增長，農戶預期支出將進一步增長，這將迫使農戶預留一定的積蓄作為養老保障和醫療保障。據有關調查，醫療費、治療費、醫藥費價格上漲幅度近幾年已經成為突出問題，一些婦科疾病的治療費用如生孩子、子宮肌瘤切除以及普通外科手術費用已經由過去的幾百元上漲為3000到5000元，除此之外，還有各種住院費用負擔。現在農村養老是一個突出問題，現在大多農戶為兩個孩子，隨著農村人口老年化家庭養老負擔將呈現增長趨勢，為了應付養老和疾病，農戶相當一部分收入要作為養老和醫療保障強迫儲蓄。尤其值得注意的是，我國農村醫療、義務教育之后的高中教育、高考教育日益向中心城鎮集中，這也造成農村醫療和教育收費標準趨向城鎮居民收入標準定位。

三是農村公共品供應的弱化將使農戶隱性負擔逐步增長。在改革開放前，農村公共產品提供主要是由組織成生產隊、生產大隊和農村和縣三級供應，由于行政控制和政治強制動員保證了農村公共產品的供給。改革開放以來，在農戶家庭承包經營的基礎上，以原生產大隊為基礎建立了統分結合的雙層經營機制，以生產大隊組織機制為基礎保證對農戶家庭承包難以完成和組織的公共服務提供。從實踐中看，在經濟基礎比較好的地區，生產大隊的公共服務職能在改革以來逐步得到強化，尤其是原先村鎮企業發展比較好的生產大隊，對農戶提供直接生產性服務的公共職能得到進一步強化和擴展，如組織農戶與加工企業之間的對接、組織農戶集體運輸公司，結合農村種植業的調整，組織采購———生產———批發中心等，以降低單個農戶進入市場的成本，提高農戶在市場上的要價能力。在經濟職能強化和擴展的同時，這些村鎮組織的社會公共產品服務職能也得到擴展，如組織農村教育、

農村養老保障、農村醫療保障以及農村安全等。但在一些欠發達地區，改革前農村集體經濟基礎薄弱，改革以來村鎮企業發展比較欠缺，以大隊為單位的集體經濟幾乎沒有積累，某些地區村一級組織缺乏集體經濟支撐而造成組織能力低下，集體公共產品幾乎完全靠農戶集資或攤派，甚至農村大隊管理人員人頭費也要靠攤派和提留，不僅無力組織農村公共產品的服務，甚至連維持大隊的基本管理職能都難以為繼。在這種情況下，農村公共產品的服務主要由農戶自籌，如公路、水利設施、電力設施、電視通訊廣播設施以及教育設施，都需要農戶自籌來組織，有些實行分級分攤。有些則因為經費短缺不得不實行分包給農戶經營，把本來屬于集體提供的公共品轉變成收費服務項目和經營性項目。目前，隨著改革前農田水利設施進入后期維護使用期，國家專項經費難以到位，這些投入還是主要依靠農戶籌集。這種隱性負擔也有增長趨勢，不過這些隱性負擔大多表現為直接的勞務投入或可以以工抵資，由于農村勞動力價格較低，對農戶相對來講負擔還不是太明顯。隨著農戶種植業的調整，經濟作物和面向市場的作物比例增大，農戶對市場供求依靠度加大，但是，在一些欠發達地區，種植業調整后的生產還難以形成規模化的生產—批發中心，農戶進入市場的渠道缺乏，而且單個農戶進入市場的成本比較高，甚至受到某些中間環節的盤剝，在集體無力組織，也缺乏組織進入市場的人員的情況下，農戶之間不得不自發組織起來，通過互助合作方式進入市場，這勢必要加大農戶的負擔。隨著農村城鎮化發展，在國家財政轉移支付不能保證農村公共產品投入的情況下，而且農戶由純農業向多種種植業、養殖業以及加工業兼營趨勢的增強，農戶的這一部分隱性支出將呈現增長趨勢。在農民隱性支出中，還有一個值得注意的現象，既農戶收入結構中以實物為主，有些地區農產品收購部門對農戶交售實物實行延期付款方式拖欠，或以實物抵償，而支出則以現期貨幣為主，甚至有些村提留和統籌也采取貨幣支付。從中西部地區和純農生產區來看，農戶支出的貨幣化和現期支付，主要來源是靠出售農副產品，其中以谷類等大宗糧食為主，這使得農戶不得不在非常不利的情況下，出售農副產品以變現，這也是造成農民增產不增收，甚至虧本的問題，造成谷賤傷農的問題，同時，糧食生產成本持續上升，而糧食市場價格則持續下降，工農業產品之間存在比較大的剪刀差價格比，這也是農戶隱性負擔不可忽視的重要因素之一。

二

農民收入增長緩慢、增幅減小而支出持續增長的問題，是一個長期的結構性問題，也是一個體制性的問題，更深層次的問題還是宏觀體制和長期實行的城鄉隔離的二元發展模式的結構性問題，可以說是一個既苦于城市化的不發展，有苦于城市化發展這樣一個發展結構問題。

改革開放以來，農村獲得了較大的發展，整體上有了相當大的提高，特別是改革開放的前期，隨著農村管理體制的改變，農民在獲得經營自主權以后對種植業的高投入，特別是勞動力和管理的高投入，以及種植業結構調整經濟作物種植面積的增加和產量的提高，以及國家實行提高農副產品收購價格的政策，提高上繳提留后農民自主銷售的收購價格等政策，雙重效應使農民收入獲得大幅度增長。同時，農民在獲得對農業經營自主權以后，也獲得了某種程度的外出務工和組織鄉鎮加工業以及運輸服務業等非農產業的有限自由權利，又為農村拓展了新的收入來源，農村收入大幅度增長，特別在一些鄉鎮企業比較發達的地區，在較短的時間內，鄉鎮企業的非農收入占到農村集體總收入的半壁江山。在收入增長的推動下，在一些集體經濟比較發達和鄉鎮企業經營狀況比較好的地區，農村的各項事業有了較大的發展，農民的生活水平有了較大幅度的提高，農戶生活質量和生存條件、特別是住房條件有了一定的改善第二產業和第三產業有了。

在改革前期，在發展小城鎮、發展鄉鎮企業的政策主導下和對農民實行“離土不離鄉”的戶口遷徙的管理制度約束下，農村中心城鎮發展迅速，一些縣級中心城鎮成為農村城市化的主要支撐點和增長點，在一些發達地區鄉鎮中心村鎮成為了農村城鎮化的主要支撐點和增長點，盡管這種政策主導和制度約束限制了生產要素的自由流動，阻隔了鄉鎮企業向中心城鎮的集中、向中心城市的集中，某種程度降低了生產要素的使用效益，但在當時的情況下這對帶動農村社會事業的發展起到了良好的推動作用。從現在的情況看，這一政策主導和制度約束，截留了一定資源，為農村中心城鎮的發展創造了一定條件，而且通過鄉鎮企業的發展為中心城鎮集聚了人口，提高了中心城鎮的城市功能，為一部分農民進城務工經商創造了條件，也使得鄉鎮企業的利潤中有相當部分返歸農業，在國家財政投入不足的情況下支撐了農村的進步和農業的發展。毫無疑問，這也是改革初期農民收入大幅度增長，農村社會進步顯著的一個必要的條件。

但是，進入90年代中期以后，隨著鄉鎮企業的發展和國家逐步開放中心城市戶口、務工限制，鄉鎮企業的成長已經超出了區域限制，城市國有企業的改革，為農村生產要素向中心城市流動創造了條件，也為農村人口向中心城市集聚提供了條件，欠發達的中西部地區，農村生產要素也逐漸向縣級中心城鎮集聚，企業務工和經商人口也逐漸向中心城鎮集中定居，在這種情況下，鄉鎮企業和農村個體經濟業主的收入中相當部分開始投向和擴大再生產和城市生活設施。特別是隨著鄉鎮企業逐漸向中心城鎮和城市的集聚，生產要素向城市的集中，對農村生產要素反而形成了抽取效應。進入90年代中期以后，農村縣和鄉中心村鎮的大規模建設已經成為各地各地政府追求政績的主要目標，為了建設所謂的花園城鎮和提高中心城鎮的物質文明程度，各地各級地方政府竟相攀比搞所謂達標活動，在國家財政轉移支付有限、專項項目資金限制比較緊的約束下，國家又三令五申禁止集資和向農民攤派，所以更多依靠向一些鄉鎮企業和地方國營企業攤派籌措資金，這也在客觀上造成鄉鎮企業資源資金向中心城鎮集聚。不過，隨著國家放開進入城市的制度限制，生產要素和人力資源向中心城市和中心城鎮的集聚是一個客觀過程，因為中心城市便利的基礎設施、相對集中的信息資源和人力資源以及吸引人才的便利條件等軟的和硬的投資環境，可以大大節約企業生產成本，特別是前期基礎設施的投資成本、運輸成本和以及區位優勢形成的間接人力資源成本。而且，隨著鄉鎮企業進入中心城鎮和中心城市，它也必然逐漸失去鄉鎮企業的原來特征和功能，逐漸成為一個獨立的經營實體和市場競爭的主體，它也必須以擴大再生產、提高自身技術水平和競爭能力為基本目標，不可能再以傳統扶持農業和農村發展的加工企業進行運作。

與此同時，隨著鄉鎮企業向中心城鎮和城市的集聚，進城務工經商的農民逐漸定居中心城鎮或城市變為城鎮居民，其務工經商的收入更多用于家庭生活水平的提高、子女的教育等，對農業和農村的返哺比例逐漸降低。而且隨著農村生產要素向中心城鎮和城市的集中，農村中比較善于經營的農民也開始脫離農業進入城市務工或經商，農村經營人才流失嚴重，留在農村的勞動力大多為老弱病殘人口和經營能力比較差的勞動力，這種隨著生產要素向城市積聚而形成的人力資源向城鎮的集聚，也在一定程度上形成了對農村智力資源和資金資源的抽取效應。

實際上，我國農村鄉鎮企業在改革開放初期主要分散在農村地區、而且主要以農業加工業和與日常生活相關的輕工業為主，并主要吸收農村勞動力，進入鄉鎮企業的農村勞動力形成離土不離鄉的選擇模式，更多是我國傳統的行政控制管理體制

和城鄉二元隔離的制度約束的結果。因為在改革開放初期，農村承包制的推行和公社政社合一管理體制的解體，不僅給予了農民一定的農業經營的自主權，更為重要的是給予了農民一定的遷移自由和選擇經營的自主權，但與此同時城市戶口制度的限制和國有企業管理體制改革還沒有推行，以及相關的物資管理體制改革的滯后，使得農村生產要素難以與城市生產要素、技術設備、人力資本相結合，種種限制也使農民難以進城發展。而工農產品之間的巨大剪刀差的經濟效應和農村尖銳的人地矛盾，使得農民不得不在城鄉結合部或農村地區開辦鄉鎮企業，分散的農民也只能進城選擇投資成本小、城市人不愿經營的服務業或與農副產品相關的長途運輸業、零售批發業。當然其中也有地方政府的積極鼓勵和參與支持，畢竟鄉鎮企業的發展可以增加地方政府特別是鄉鎮一級地方財政和地方資源，可以減少地方干部在興辦地方公共事業時對農民的依賴，減緩由此引發的與農民之間的矛盾，而且，鄉鎮企業可以吸引人才和資金，便于出政績等各方面的便利條件。但是隨著城市管理體制改革的推行，生產要素可以在城鄉之間自由流動，為鄉鎮企業進城和農民進程創造了條件。隨著鄉鎮企業進城發展和農民進城務工經商制度約束的取消，對農村資源形成大規模抽取在一定時期，是城市化發展的必然結果，這也是許多國家在工業化和城市化過程中都曾經經歷過的一個必然的客觀過程。

進入20世紀90年代中期以后，國家對農業的保護性政策的力度盡管比以前要強，但更多是一種政策性優惠，即使對農產品實行價格保護，但其提高價格的空間已經不象20世紀80年代那樣有較大的空間，而且價格保護政策也不象改革初期具有比較大的激勵作用，即使有一定的激勵作用，但也因農田單位面積產出的限制，很難在短時間內見效。進入90年代以后，農民在農業種植業方面的收入增長，更多依靠種植業的結構調整和技術、物資、勞力的高投入。

造成農村發展滯后、農民收入增長緩慢的另一個結構性問題是我國日益尖銳的人地矛盾。我國是一個人多地少的國家，近年來，隨著人口的增長和城市化發展對可耕地的占用，人均可耕地面積進一步減少。據溫鐵軍先生研究，到20世紀90年代中期，我國人均耕地面積不足1.2畝，僅是1952年的42%.勞均耕地面積為0.29公頃，這一面積僅為法國的1.7%，耕地資源極其匱乏的日本勞均耕地面積也是中國的3—4倍。據有關專家研究，我國已有1/3的省人均耕地面積小于1畝，有1/3的縣人均耕地面積小于0.8畝，已經低于聯合國測算的最低生存保障水平。90年代末期農戶平均耕地規模約為6—7畝，而且隨著人口增長，這一規模還在不斷減少。據國家土地局調查匯總，在1990—1994年間，平均每年減少耕地面積940萬畝，其中人為減少約為400萬畝，我國可開發利用的后備耕地資源約為10.6億畝，其中可開發成耕地的僅為1.94億畝，據聯合國人口基金的研究表明，中國人口到2030年達到高峰時為18億，國內有關專家認為，最樂觀的估計是到2050年人口達到15—16億時才能停止增長。如果按照現有的城市化速度，即使城市化水平達到50%，也仍會有8—9億人口生活在農村。有學者認為，在每年新增人口達到1200萬的情況下，即使保持8%的增長速度，每年從農村轉移出約800萬人進城就業生活，未來40年中國農村勞動力的基數仍將始終保持在4億以上，而實際上只需要1.2億勞動力。技術進步對勞動力的替代并不一定降低成本、增加土地的產出。在土地與人口、勞動力比例如此尖銳情況下，土地的蛋糕只能越做越小。人地矛盾的尖銳程度還難以徹底扭轉。因此，即使把農村現有人口轉移出去一半，人均和勞均土地面積還難以形成家庭農場式的規模化經營。而且，據有關專家學者調查分析，目前種地500畝的家庭農場與種地5畝的農戶單位面積產出要低15%.目前在我國土地高度細分化的家庭經營模式基礎上，農戶勞動力價格非常低，而且好多投入是以家庭勞動的方式投入的，幾乎可以忽略不計，因此，勞動力投入成本占產出品成本的比例非常低。農村農戶土地面積有限的情況下，大規模的技術、資金和物資投入很難形成規模效應，即使形成規模效應的也難以形成更高的增長點。

三

為解決農民的增收問題，學者和政策制定有關部門已經提出了許多方案。其中有些學者主張對土地私有化以確立農民對土地使用的穩定條件，同時以便通過農民之間的土地交易實現土地的相對集中，形成規模化的家庭農場。同時開放城市戶口，使農民能夠進入城市、融入城市社區，真正使離鄉的農民離開土地，變成為城市市民。總的來看，在目前情況下，把土地集中到具有土地經營能力的農戶手中，形成產業化、農場化的規模經營，存在制度上和經濟上的限制，因為農村土地對農民來說，并不僅僅是生產資料，還有更為重要的承擔著社會保障的功能和社會穩定的功能，還是保證農村基本溫飽和收入基本均衡的制度安排。

通過城市化把農民向城市轉移，也存在經濟上的合理性和城市能否容納的問題。從目前來看，按照農戶土地經營能力和農業設施投入水平，農村剩余勞動力要達到3億多人，按照現在城市化發展速度和產業結構調整情況，大體到2010年才能轉移出一半的人，也就是1.5億左右的勞動力，按照目前生育率來看，每年新增人口約1200萬人。我國的同期城市化發展速度年增長率在2.6%左右，在10年內要把1.5億勞動力轉移到城市非農產業，而這1億多的勞動力還要帶動近3億的人口進入城市。所以，從短時間來看，要把如此大的農村剩余勞動力轉移到非農產業，進入城市是一個相當困難的事情。

目前從農村縣鄉兩級財政情況來看，我國縣鄉兩級財政收入只占全國財政總收入的21%，而縣鄉財政供養人口卻占全國財政供養人口的71%.在這樣一個財政水平和財政支出結構中，基本上是一個維持吃飯的財政收支結構。

因此，在縣鄉兩級政府財政面臨普遍緊預算壓力的情況下，如何推動農村的發展，提高農民的收入必須從兩頭考慮，一個是從精簡縣鄉財政支出，減輕農民負擔著手，一是從國家財政轉移支付、加大國家財政對農村公共建設和公共支出的轉移支出解決問題。從目前來看，從改革開放以來，我國多次精簡縣鄉兩級機構，每精簡一次就膨脹一次，在政府行政管理體制沒有改革前，特別是政府職能沒有得到徹底轉變以前，試圖精簡縣鄉兩級行政機構，只能造成管理空檔，而在中西部欠發達地區，如何安置從行政事業單位轉移出來的干部人員是一個相當大的難題。而且隨著我國城市化速度的加快，各個地方為了推動城市化進程，也是為了提高所謂的城市化指標，極力推動縣級和鄉級的升格，據民政部最新公布的民政事業統計公布，10多年來建制鎮的數量增加，截止2001年底，我國鄉鎮總數為39715個，其中建制鎮20374個，鄉19341個，鄉鎮數量之比首次出現建制數超過鄉數。這種情況下，要把人員精簡下來是有相當困難的。

現在可供選擇的措施有以下幾個方面：一是取消農業稅和農業特產稅，2001年我國農牧業稅約為286億，耕地占用稅、農業特產稅和契約稅大體為196億，農業各稅合計為482億元，農業稅占當年中央財政收入的6%，2002年中央政府對地方轉移支付的總額為7332億元。有專家學者認為，如果中央政府不征收這一部分的稅收，改由中央政府以專項轉移支付來補貼地方政府因而減少的稅收，則中央政府要增加的轉移支付才6—7%，如果只免除耕地占用稅、農業特產稅和契約稅，中央政府要增加的轉移支付也只有2—3%之間，在中央財政上是可以承受得起的。有專家認為，為征收農業特產稅地方稅務管理部門增加了許多人員，而且征收農業特產稅也不利于勞動力密集型農產品及其相關加工業的發展

，不利于我國加入世界貿易組織以后我國農村經濟產業結構調整。

二是可以考慮由中央財政統一負擔農村中、小學教師工資。這幾年由于國家一再強調對農村中小學教師工資實行專項撥付、專項支出，對教師納入干部編制管理，從我們調查中發現，大體每個縣中小學教師人數加起來三四千名，基本上占到地方干部總人數的70%左右，在中西部欠發達地區地方財政收入比較少的地方，僅支付中、小學基本工資一項就占到整個財政供養人員工資總額的70%以上，甚至達到80%的比例，盡管這幾年中央一再要求地方財政保證中小學教師的基本工資按月支付，但是許多地方還存在拖欠和不足額發放的問題。從國家對教育的投入來看，2000年我國預算內教育經費為2086億元，占GDP比重僅為2.3%，改革開放20多年累計平均為2%，相當于1991年的水平，國際120個國家的教育經費占GDP比例平均為5%.美國人均公共支出的教育經費為1430美元，而我國僅為20美元不到，只相當于美國的1.4%，教育經費的嚴重短缺不僅影響到教育事業的發展和教育質量的提高，還導致了學校亂收費，地方政府和學校行政主管部門的行政性攤派，這給農村中低收入家庭帶來了相當大的壓力，在中西部欠發達地區一般農戶都有兩個孩子，使得中西部地區特別是農村地區農戶不得不把一部分可支配收入變成了子女教育預期支出的強迫儲蓄，使得中低收入家庭負擔加重。據有關統計數據，我國目前小學教師人數總共有579.8人，按照我國有2/3人口在農村的比重來估算，大體有380萬農村小學教師，按照每人每月500元工資計算，年工資總額為232億元；初中教師為334.8萬人，按照農村人口2/3比重計算，農村中學教師總共有223萬人，按照每人每月工資800元計算，年工資總額214億元，兩項合計446億元。如果由中央財政支付，占2001年中央財政收入的5.2%.由于中西部國家級貧困縣已經有相當部分中小學教師工資已經由國家財政專項經費撥付，所以實際執行可能要少于這一數字。在中央財政負擔中小學工資以后，可以考慮對地方教育公共設施的投入實行地方與中央比例負擔的政策措施，以促進地方加大對地方教育設施的投入。

三是加大農村產業結構調整的技術投入，為農民向非農產業和商品化程度高的密集型農業轉移提供技術和財政支持。我國農村目前面臨著產業結構、產品結構和種植業內部結構的三重調整，一方面是由單一的農業種植業向種、養、加工業一體化的結構調整，另一方面則是種植業、養殖業內部的產品結構的調整，再則是種植業內部由糧食種植為主的結構向糧食-經濟作物并重以及糧食—飼料—經濟作物三元結構調整，這一調整過程都需要技術的支持，以及與技術支持相聯系的人力、財力的支持。從我們目前掌握的情況來看，1988—2000年，全國農業綜合開發總投資1237.66億元，其中，中央財政資金和地方財政配套資金占54%，集體和農民自籌占26%，銀行貸款和其他資金占20%.從執行情況看，農業綜合開發投資更多用于農業基礎設施的投入，如水利設施、土地改造以及機耕道路建設等的投入，而農業技術推廣、新產品培育、人力技術培養等“軟”性方面的投入相對較低。從目前來看，農業綜合開發要形成“國家引導、配套投入、民辦公助、滾動開發”的投資機制，其中國家引導作用要與加大投資力度結合起來，才能發揮國家的引導作用，同時要加強對地方政府配套投入的督促，防止形成把國家引導和投入作為“釣魚項目”，不斷向中央財政要資金，而不能有效發揮中央投入的引導作用。從加入WTO以后，中國農業面臨國際的競爭壓力增大，而且我國農業政策也要逐漸從價格補貼和政策優惠轉向加大技術投入的綠箱政策上來，這也是提高農民收入的可行措施。從一些發達省份來看，農民收入比較穩定、農業產業結構調整比較順利，農民增收比較明顯都是靠歷年不斷增大的技術投入作支撐。從目前來看，要改變中央政府農業開發投資機制，最好形成中央投資與農業科研機構科研項目結合起來，促使專門研究部門的科研項目與農村開發結合，同時，促使地方政府配套資金投向農業技術開發上來，這樣防止地方政府擠占農業開發項目資金，防止地方政府配套資金不到位。人力資源培養和開發要作為下一步農業開發的重點投入方向。