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一、財政轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)涵

我國現(xiàn)行的政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度是在1994年實行的分稅制財政體制基礎(chǔ)上建立起來的，它由四種轉(zhuǎn)移支付的形式構(gòu)成：一是過渡期財政轉(zhuǎn)移支付，其核心是地區(qū)收支均衡模式，該辦法通過測算各地標(biāo)準(zhǔn)收入和標(biāo)準(zhǔn)支出，決定財政資金分配。二是稅收返還，返還額以1993年的稅收收入為基數(shù)逐年遞增，具體測算方法是，以1993年為基期年，對按照分稅制規(guī)定中央從地方凈上劃的收入總額（消費(fèi)稅+75%的增值稅-中央下劃收入），如數(shù)返還地方；1994年以后，稅收返還在1993年基數(shù)上逐年遞增，遞增率按當(dāng)年增值稅和消費(fèi)稅平均增長率的30%確定。三是專項補(bǔ)助，主要用于特大自然災(zāi)害救濟(jì)費(fèi)以及不發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展資金等。四是原體制補(bǔ)助和上解，中央政府財政部對部分省、自治區(qū)實行定額補(bǔ)助，與此同時部分省市向中央按照一定的比例上解。

轉(zhuǎn)移支付的實質(zhì)是一種補(bǔ)助，具有矯正均衡功能。在分稅制財政體制下，轉(zhuǎn)移支付在平衡各級政府財政能力、彌補(bǔ)地方政府缺口、提供均等化公共產(chǎn)品、優(yōu)化各地區(qū)資源配置等方面發(fā)揮著重要作用。特別是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，要完全擔(dān)負(fù)起鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給的任務(wù)，上級財政的轉(zhuǎn)移支付便如“雪中送炭”。要達(dá)到轉(zhuǎn)移支付制度促進(jìn)地區(qū)間基本公共產(chǎn)品和基本設(shè)施建設(shè)均等化的基本目標(biāo)，就要求對各地區(qū)的財政能力和財政需要之間的差距進(jìn)行調(diào)整。

二、我國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付的弊端

我國現(xiàn)行的財政轉(zhuǎn)移支付制度，仍是一種過渡性的制度，帶有較深的舊體制的烙印。在當(dāng)前的轉(zhuǎn)移支付體系中，稅收返還占據(jù)最大的份額，但我國稅收返還計算方法不盡合理，稅收返還額的確定明顯是以承認(rèn)各地區(qū)政府既得利益為特征的，采用的是基數(shù)法，這種基數(shù)法有利于調(diào)動高財政收入地區(qū)的積極性，但是卻固化了財政包干制下所形成的財力不均問題，容易導(dǎo)致“富者越富、窮者越窮”的馬太效應(yīng)。按照這個返還標(biāo)準(zhǔn)，東部發(fā)達(dá)地區(qū)得到了較多的稅收返還，中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)則返還較少，從而造成了地區(qū)間財力分配差距的擴(kuò)大，轉(zhuǎn)移支付的平衡功能被削弱了，不發(fā)達(dá)地區(qū)從省級一定程度上將財政困難向下層層轉(zhuǎn)嫁，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級則無法再轉(zhuǎn)嫁，只好成為改革后果的最終承受者。此外，現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付主要只體現(xiàn)在中央對省級政府的資金劃撥，省以下地方政府的相關(guān)制度幾乎沒有建立起來，這也使轉(zhuǎn)移支付制度在縮小政府間財力差距上的作用受到限制。從這兩個角度看，轉(zhuǎn)移支付制度的不完善，也是造成我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的重要原因。

與分稅制改革前相比，均衡性轉(zhuǎn)移支付從無到有，比重不斷提高，顯示中央財政的均衡性調(diào)控能力不斷增強(qiáng)。但是，與公共產(chǎn)品均等化的基本目標(biāo)相比，均衡性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范性程度和比重仍然偏低，從省以下地方基層財政來看，大多數(shù)還缺乏規(guī)范、透明的轉(zhuǎn)移支付辦法，相當(dāng)一部分轉(zhuǎn)移支付是通過縱向單一的專項補(bǔ)助形式進(jìn)行的，專項轉(zhuǎn)移支付比重較大。2000年全國縣級財政獲得的上級財政轉(zhuǎn)移支付1181億元中，專項轉(zhuǎn)移支付達(dá)566億元，占48%.雖然根據(jù)國際經(jīng)驗，專項轉(zhuǎn)移支付對于實施中央政府特定政策目標(biāo)、發(fā)揮中央財政宏觀調(diào)控作用、引導(dǎo)地方合理配置資源、推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面，具有使用方向明確、見效快、便于監(jiān)督等特點。但是，在中央和地方政府事權(quán)劃分尚不明晰的情況下，影響了專項轉(zhuǎn)移支付應(yīng)有功能的充分發(fā)揮。而補(bǔ)助量的多少沒有明確嚴(yán)格的事權(quán)界限和合理規(guī)范的測算標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，撥款的隨意性隨時都在發(fā)生，最終導(dǎo)致一些縣鄉(xiāng)政府將過多的精力用于跑關(guān)系要錢方面，依賴補(bǔ)助過日子。而另一些地方縣鄉(xiāng)政府則由于轉(zhuǎn)移支付不公平，挖潛增收勤儉理財?shù)姆e極性受到挫傷，從而使得縣鄉(xiāng)財政困難狀況不斷加劇。

而且，有限的轉(zhuǎn)移支付資金還存在不到位和使用浪費(fèi)現(xiàn)象。我國有五級政府，從政府職能上看中央和省級政府具有收入再分配職能，而中央與省級政府的收入再分配又無法直接針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政進(jìn)行，財力分配權(quán)與轉(zhuǎn)移支付權(quán)都高高在上，這就使得基層財政既無法從財政體制本身的財力分配上獲取足夠多的收入，也無法通過轉(zhuǎn)移支付制度獲取足夠多的收入。在多級政府的情況下，即使中央或省級政府有足夠多的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，在各級政府“財政自利”的影響下，也會造成更多的收入“滲漏”，資金往往在下?lián)苓^程中受到肢解。一筆專項資金撥下來之后，省、市、縣各級政府都要成立專門的機(jī)構(gòu)來主持資金的運(yùn)作，還要配備專門人員、辦公地點、交通工具和辦公設(shè)備，結(jié)果最終到達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的資金所剩無幾的地步。一些財政困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，為了保證公務(wù)員的開支和政府的其他支出需要，挪用專項資金的現(xiàn)象比較多，從而使資金的性質(zhì)和用途發(fā)生變化。據(jù)調(diào)查，1997-1999年上半年，中央和地方各級政府向全國592個貧困縣投入的總共488億扶貧資金中，竟有4343億元的資金被不法擠占挪用。[6]

縱觀世界市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，對轉(zhuǎn)移支付資金的管理都有一套比較完善的法律、法規(guī)，例如，美國對轉(zhuǎn)移支付中的政府支出責(zé)任、收入劃分、轉(zhuǎn)移支付規(guī)模、結(jié)算辦法、甚至計算轉(zhuǎn)移支付的一些技術(shù)性比例等等都用法律形式明確規(guī)定。而我國對幾千億轉(zhuǎn)移支付資金的管理，卻只有一個由財政部制定的行政色彩非常濃厚的部門規(guī)章性質(zhì)的《過渡期財政轉(zhuǎn)移支付辦法》，缺乏科學(xué)確定轉(zhuǎn)移支付的規(guī)定，支付的自由性和隨意性非常大。

三、完善我國財政轉(zhuǎn)移支付制度的建議

在轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)選擇上，要因支付對象的不同和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段的不同選擇不同的政策目標(biāo)。從現(xiàn)實情況看，當(dāng)前時期，我國建立規(guī)范科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)，應(yīng)以縱向平衡為主并與均等化相結(jié)合。中央對地方特別是對縣鄉(xiāng)的財政轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)主要用于彌補(bǔ)主體稅收收入不足以提供基本公共產(chǎn)品時的財政收支缺口，而且要保證不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平縣鄉(xiāng)和不同收入階層在享受基本公共產(chǎn)品方面達(dá)到均等。在稅制結(jié)構(gòu)沒有大的變動的情況下，僅靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身，并不能完全改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境的局面，中央財政有必要通過轉(zhuǎn)移支付，給予地方政府適當(dāng)?shù)呢斄χС郑虼丝v向平衡是首當(dāng)其沖的目標(biāo)。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們對公共產(chǎn)品的需求越來越旺盛，而由于我國國土面積廣大、地理環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度落差大，均等化目標(biāo)也應(yīng)該是政府的必然選擇。

（一）規(guī)范縱向轉(zhuǎn)移支付

1.建立規(guī)模適度、穩(wěn)定可靠的轉(zhuǎn)移支付基金

為轉(zhuǎn)移支付建立穩(wěn)定的資金來源，有利于改變目前轉(zhuǎn)移支付資金結(jié)構(gòu)，改變非均等化資金占主體的狀況，形成穩(wěn)定的轉(zhuǎn)移支付制度。許多國家規(guī)定某些稅種收入用作中央對地方的轉(zhuǎn)移支付，使其具有“專稅專用”的性質(zhì)。我國應(yīng)該借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，為轉(zhuǎn)移支付建立穩(wěn)定的資金來源。首先，各級政府要建立本級轉(zhuǎn)移支付基金，此基金原則上由本級財政在年初預(yù)算中足額安排，專款專用。中央可以考慮將取消增值稅和消費(fèi)稅增量返還后的資金作為對下轉(zhuǎn)移支付的資金來源，省級政府除接受來自中央的轉(zhuǎn)移支付資金外，還可以選擇將其營業(yè)稅、個人所得稅的一定比例，作為對下轉(zhuǎn)移支付的資金來源。其次，為了提高資金使用效益，除少數(shù)確需下達(dá)指定地區(qū)或項目的專項資金外，其余絕大多數(shù)應(yīng)該在使用范圍原則上與上級財政所指示的方向一致的基礎(chǔ)上，歸集建立上級撥付轉(zhuǎn)移支付基金，并與本級轉(zhuǎn)移支付基金合并一起使用。

2.縮減專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，增加一般轉(zhuǎn)移支付

與專項轉(zhuǎn)移支付相比，一般轉(zhuǎn)移支付沒有給地方政府規(guī)定資金的具體使用方向，只是政府財力的補(bǔ)充，下級政府對之擁有較大的使用自主權(quán)，主要目的是用來平衡地方預(yù)算，滿足地區(qū)基本開支的需要，因而更能體現(xiàn)公平原則，計算方法也更科學(xué)，可以降低人為因素的干擾，避免了專項轉(zhuǎn)移支付的隨意性。縱觀世界發(fā)達(dá)分稅制國家，一般都是一般轉(zhuǎn)移支付為主，專項轉(zhuǎn)移支付限定在具有明顯外溢性、需要兩級或多級政府共同分?jǐn)偝杀镜哪承┗A(chǔ)項目和公益事業(yè)上。而我國目前專項轉(zhuǎn)移支付范圍過寬，許多專項資金的支配使用缺乏事權(quán)依據(jù)，費(fèi)用分?jǐn)倶?biāo)準(zhǔn)和專項資金在各地之間分配也缺乏嚴(yán)格的制度約束。因此，應(yīng)該壓縮專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，大幅度增加一般轉(zhuǎn)移支付，建立以一般轉(zhuǎn)移支付為重點、專項轉(zhuǎn)移支付為補(bǔ)充的復(fù)合體系。一般性轉(zhuǎn)移支付，一方面平衡財政收入，一方面均等各縣鄉(xiāng)的公共產(chǎn)品供給；至于專項轉(zhuǎn)移支付，則作為中央和省調(diào)控縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、解決特殊情況的工具。

3.對一般轉(zhuǎn)移支付，舍棄“基數(shù)法”，改用“因素法”

基數(shù)法弱化了轉(zhuǎn)移支付的均等化功能，導(dǎo)致“富者越富，窮者越窮”。因此，應(yīng)當(dāng)舍棄“基數(shù)法”，改用“因素法”，可以采用國際通行的測算核定公式：

對地方的一般轉(zhuǎn)移支付（1）=（該地方政府的標(biāo)準(zhǔn)支出（2）-該地方政府的標(biāo)準(zhǔn)收入（3）-該地方政府得到的其他轉(zhuǎn)移支付（4））×調(diào)整系數(shù)（5）

其中，（1）對地方的一般轉(zhuǎn)移支付，計算結(jié)果為正數(shù)，就是該地區(qū)應(yīng)該得到的一般轉(zhuǎn)移支付數(shù)額；計算結(jié)果為負(fù)數(shù)，就是該地區(qū)財政實力較強(qiáng)，不需要轉(zhuǎn)移支付撥款。（2）該地方政府的標(biāo)準(zhǔn)支出，是根據(jù)該地方政府的各類支出的標(biāo)準(zhǔn)單位成本和受益者數(shù)量以及調(diào)整系數(shù)加總得出。（3）該地方政府的標(biāo)準(zhǔn)收入，是根據(jù)該地區(qū)的GDP、居民總收入、商品零售額、地方稅稅基和平均稅率等因素計算得出。（4）該地方政府得到的其他轉(zhuǎn)移支付，是該地方政府得到的包括專項轉(zhuǎn)移支付等在內(nèi)的其他非一般轉(zhuǎn)移支付之和。（5）調(diào)整系數(shù)，是根據(jù)該地區(qū)自然地理條件、人口密度、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城市化程度、人均GDP和人均可支配收入等等確定，該地區(qū)條件越差，系數(shù)相應(yīng)越高，以達(dá)到均等化目標(biāo)。

（二）建立橫向轉(zhuǎn)移支付

社會公平是公共財政的主要目的，也是轉(zhuǎn)移支付的最終目標(biāo)。社會公平，不僅是指個人收入分配方面的公平，而且包括在享受政府提供的義務(wù)教育、社會保障等公共產(chǎn)品方面的平等權(quán)利。而僅靠本地財力和縱向轉(zhuǎn)移支付，不發(fā)達(dá)地區(qū)仍然很難達(dá)到公共產(chǎn)品提供均等化的目標(biāo)，這就要以橫向轉(zhuǎn)移支付為補(bǔ)充。通過橫向轉(zhuǎn)移支付，可以實現(xiàn)地區(qū)間相互支持，協(xié)調(diào)發(fā)展，共同富裕，從而在全國范圍內(nèi)盤活均衡機(jī)制，使不同地區(qū)間公共產(chǎn)品提供大致均等，從而最終實現(xiàn)社會公平的戰(zhàn)略目標(biāo)。

縱觀世界各國，經(jīng)濟(jì)狀況、國體形式、政權(quán)組織形式以及集權(quán)和分權(quán)的程度各有不同，各國的轉(zhuǎn)移支付模式也隨之有所不同，但大體都能夠體現(xiàn)均等化的意圖，實現(xiàn)社會公平的目標(biāo)。根據(jù)我國國情，目前比較具有現(xiàn)實可操作性的是，在縱向轉(zhuǎn)移支付間接實現(xiàn)橫向財力轉(zhuǎn)移的基礎(chǔ)上，借鑒縱向轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)，在省、市級實現(xiàn)其管轄范圍內(nèi)的各地區(qū)間的橫向轉(zhuǎn)移支付，幫助不發(fā)達(dá)地區(qū)實現(xiàn)公共產(chǎn)品均等化的目標(biāo)。

（三）強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付資金管理

全國人大或國務(wù)院制定專門的《政府轉(zhuǎn)移支付法（條例）》，對轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)、原則、形式、資金的用途等等以法律法規(guī)的形式予以規(guī)定；要使轉(zhuǎn)移支付和各級政府的預(yù)算同步，從而把轉(zhuǎn)移支付納入各級預(yù)算，實行預(yù)算管理，其項目要詳細(xì)列出，并對社會公開，接受社會監(jiān)督；改變中央轉(zhuǎn)移支付多頭管理的情況，將分散在各部門的轉(zhuǎn)移支付管理職能歸并，交給一個專門的中央轉(zhuǎn)移支付管理機(jī)構(gòu)行使管理職能；各級財政對下級政府的轉(zhuǎn)移支付引入懲罰激勵機(jī)制和有償使用機(jī)制，充分調(diào)動下級政府開源節(jié)流的積極性，消除下級政府對財政補(bǔ)貼的依賴性，增強(qiáng)其財政自求平衡的能力。

參考文獻(xiàn)

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