導(dǎo)語：地方財政分權(quán)下的中央專項轉(zhuǎn)移支付研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：在中央政府的轉(zhuǎn)移支付制度安排中，體現(xiàn)中央政策意圖的專項轉(zhuǎn)移支付比重過高，而最具均等化效應(yīng)的一般性轉(zhuǎn)移支付的比重過低，這要?dú)w因于財政分權(quán)所導(dǎo)致的中央政府和地方政府激勵結(jié)構(gòu)的差異?，F(xiàn)有體制無法消除這種激勵結(jié)構(gòu)的差異，中央政府對專項轉(zhuǎn)移支付中出現(xiàn)的種種問題所采取的還是等級制的辦法，這無法從根本上解決問題。提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比重是消除地區(qū)間財力不平衡的發(fā)展方向，這有賴于一系列的制度建設(shè)。

關(guān)鍵詞：財政分權(quán)；激勵結(jié)構(gòu)；專項轉(zhuǎn)移支付；中央政府；地方政府

一、問題的提出

1994年的分稅制改革是我國財政管理體制的一次重大變革，它極大地改變了中央和地方政府之間的財政關(guān)系。中央政府通過劃分稅種和分設(shè)兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)的措施，成功地扭轉(zhuǎn)了財政包干制下的兩個比重，即中央財政收入占全國財政收入的比重和財政收入占GDP的比重不斷下降的局面。經(jīng)過分稅制改革，中央財政收入占全國總收入的比重一直維持在50％以上，財政收入占GDP的比重已經(jīng)從分稅制開始時的1994年的10.8％提高到2008年的20.4％。然而，分稅制改革帶來了兩個問題：一是中央政府在獲取了大部分的財政收入之后，卻沒有相應(yīng)調(diào)整政府間的支出責(zé)任，這造成了地方政府的事權(quán)和財權(quán)的不對稱。中央政府的收入大概占到整個財政收入的50％～55％，但是其支出只占30％左右，而地方的預(yù)算內(nèi)支出卻占到70％左右。二是分稅制改革后，地區(qū)財力不均衡現(xiàn)象進(jìn)一步加重?！霸谑〖夘A(yù)算單位之間，最高人均預(yù)算支出和最低人均預(yù)算支出的比率已經(jīng)從1990年的6.1上升到1999年的19.1。差異系數(shù)已經(jīng)從0.55上升到0.86(表明各省之間的差距不斷擴(kuò)大)。即使不考慮上海、北京和天津三個直轄市，同期的最高人均預(yù)算支出和最低人均預(yù)算支出比率也從3.9上升到6.0”。

在這種情況下，轉(zhuǎn)移支付的制度安排對于緩解地方政府財權(quán)與事權(quán)不對稱所造成的財政壓力，降低地區(qū)財力不均衡程度至關(guān)重要。在我國的轉(zhuǎn)移支付體系中，轉(zhuǎn)移支付由兩部分組成：一是財力性轉(zhuǎn)移支付。包括一般性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付和縣鄉(xiāng)財政獎補(bǔ)資金等。另一類是專項轉(zhuǎn)移支付。它是按照政府間支出責(zé)任的劃分，由上級政府對承辦委托事務(wù)、共同事務(wù)以及符合上級政府政策導(dǎo)向事務(wù)的地方政府所給予的補(bǔ)助。該類補(bǔ)助?？顚Ｓ茫?，又稱有條件補(bǔ)助(conditionaltransfem)或?qū)ｍ棑芸?specific-purposetransfers)。有專家認(rèn)為，在轉(zhuǎn)移支付中，一般補(bǔ)助具有補(bǔ)充基層政府基礎(chǔ)財力的功能，處于基礎(chǔ)地位，其比重通常超過50％。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，OECD國家凡財政收入以中央統(tǒng)收為主的，中央財政的一般補(bǔ)助大多達(dá)到或超過50％。然而，我國的轉(zhuǎn)移支付體系卻是以專項為主的，1995年專項轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付總額(不包含稅收返還)的56％，最高峰的1998年達(dá)到74％。后雖有下降，但還維持在50％左右，2008年這一比重達(dá)到了53％。而最具均等化效應(yīng)的一般性轉(zhuǎn)移支付，1995年到2003年均未超過10％，2004年以后才超過10％，但均未超過20％。見圖1。

那么，為什么1994年分稅制改革以來我國中央政府將越來越多的可支配資金納入專項轉(zhuǎn)移支付，而非用于均等化效果更為直接的一般性轉(zhuǎn)移支付形式?這是本文要研究的核心問題。本文將從財政分權(quán)所造成的地方政府和中央政府的激勵結(jié)構(gòu)的差異出發(fā)，解釋我國以專項為主的財政轉(zhuǎn)移支付的成因，并探討目前我國轉(zhuǎn)移支付制度選擇中所存在的兩難困境，以及提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比重所需要的制度建設(shè)。

二、財政分權(quán)與地方政府的激勵結(jié)構(gòu)

1978年以前的計劃經(jīng)濟(jì)時代，我國實行的是高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支的財政管理體制。在這一體制下，地方政府并不是獨(dú)立的行為主體，享有的自主性空間非常狹窄，所受激勵也非常有限。改革開放之后，我國實行的是“分灶吃飯”的財政包干體制，地方政府成為了獨(dú)立的利益主體。這一體制改變了地方政府的激勵結(jié)構(gòu)。錢穎一和溫加斯特認(rèn)為，中國的財政分權(quán)實際上造成了“維護(hù)市場的聯(lián)邦主義”，財政分權(quán)硬化了地方政府的預(yù)算，引發(fā)了政府間競爭，地方政府的激勵被成功地引導(dǎo)到發(fā)展經(jīng)濟(jì)上來，從而有利于發(fā)揮地方政府的信息優(yōu)勢，抑制了地方的掠奪之手，最終推動了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

與財政分權(quán)相反的是，在干部的升遷和管理上，中央政府實行的是集權(quán)政策。地方政府領(lǐng)導(dǎo)人的晉升存在所謂的錦標(biāo)賽體制，下級政府的領(lǐng)導(dǎo)人必須投入到這場只有一個贏家的競賽之中。中央政府通過政府的績效考核省級領(lǐng)導(dǎo)人，省級政府以下則存在著所謂的壓力型體制，即通過設(shè)計一系列的指標(biāo)來對下一級政府的績效進(jìn)行考核。雖然這些績效指標(biāo)也包括一些軟性的社會發(fā)展指標(biāo)，但是，由于這些軟性指標(biāo)的測量性不好，實際起決定作用的還是可以精確度量的GDP和財稅指標(biāo)等。在分稅制導(dǎo)致地方財力非常緊張的情況下，地方政府在預(yù)算安排上偏好于將資金投入到可以帶來GDP快速增長的領(lǐng)域。而一些與民生密切相關(guān)的支出，如教育、農(nóng)業(yè)等，由于短期內(nèi)其并不能為地方政府帶來直接的GDP和財稅的增長，因此，地方政府的態(tài)度可能只是維持，并不會將其列為支出的重點。正是因為這些支出對國家長遠(yuǎn)發(fā)展的重要性，相關(guān)的法律將這些支出規(guī)定為法定支出，即其支出必須要超出財政經(jīng)常性收入的增長速度。然而，正如馬駿和於莉的實證研究所發(fā)現(xiàn)的，為了對付法定支出對地方政府支出偏好的影響，地方政府采用了“縮水式”的收入估算，即在年初少估算收入增收的百分比，從而使經(jīng)常性財政收入的超收部分避免了法定的剛性支出的影響。

要實現(xiàn)轄區(qū)GDP的增長，地方政府領(lǐng)導(dǎo)人必須獲得轄區(qū)內(nèi)下屬官員的支持和配合。這要求地方政府領(lǐng)導(dǎo)對下屬官員提供合適的激勵。Shirk在分析20世紀(jì)80年代中國經(jīng)濟(jì)改革的策略時，她注意到改革使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展起來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的收益的一部分被花在了擴(kuò)張政府規(guī)模上面，以換取下屬官員對地方政府領(lǐng)導(dǎo)人的政治支持。Ang基于實地調(diào)研的證據(jù)進(jìn)一步指出，中國地方政府的部分官員之間存在著庇護(hù)主義政治，通過給予其下屬職能部門的官員在機(jī)構(gòu)人員增長和在職消費(fèi)上的便利，換取下屬官員機(jī)構(gòu)對其政策實施的支持。這一交換是地方政府的吃飯財政問題產(chǎn)生的重要原因，也與我國的編制管理制度和財政供給制度相關(guān)。

第一，我國編制管理上的行政編和事業(yè)編分割，為地方政府領(lǐng)導(dǎo)人和下屬官員的上述交換提供了平臺。我國行政編的管理是中央高度集權(quán)的，實行中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方分級管理的制度，中央編委辦通過一些具體的標(biāo)準(zhǔn)核定各省所需的行政編制總額，各省的編委辦在行政編制總額內(nèi)分配各級政府的行政編制。在事業(yè)編制的管理上，地方具有較大的自主權(quán)。省級地方的事業(yè)編制管理中也存在著總額控制的做法，但歷次的機(jī)構(gòu)改革在壓縮了大量的行政編制人員之后，總會伴隨著事業(yè)編制人員的大幅上升，從而形成了“精簡－膨脹－再精簡－再膨脹”的怪圈。以財政狀況比較糟糕的甘肅省為例，從1992年到2005年，隨著年份的增加，負(fù)擔(dān)1名“吃財政飯”的人數(shù)越來越少，供養(yǎng)系數(shù)從43人變?yōu)?5.6人。具體以甘肅的一個縣為例，甘肅省靜寧縣2003年改革后，行政編制減少了472名，而事業(yè)編制增加了705名；2005年行政編制進(jìn)一步減少了38名，而事業(yè)編制增加了356名?？梢姡胤秸聵I(yè)編制的總額控制并不嚴(yán)格，其在事業(yè)編制管理中具有很大的自主權(quán)。地方政府領(lǐng)導(dǎo)人可以運(yùn)用這種控制權(quán)換取下屬官員的政治支持，這是政府規(guī)模膨脹的重要原因。當(dāng)然，政府規(guī)模膨脹的原因也包含有政府職能轉(zhuǎn)變的原因，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會事務(wù)特別是社會規(guī)制事務(wù)的增多，在行政編制受到嚴(yán)控的情況下，地方增加事業(yè)編制不可避免。然而，在政府規(guī)模膨脹過程中這兩種原因經(jīng)常被混淆，這進(jìn)一步拓寬了地方政府領(lǐng)導(dǎo)人和轄區(qū)官員之間政治交換的空間。

第二，我國財政供給的內(nèi)外分割為這一交換提供了平臺。預(yù)算內(nèi)財政負(fù)責(zé)編制部門核定的人員經(jīng)費(fèi)及相應(yīng)的辦公經(jīng)費(fèi)，這部分財政供給受到相對嚴(yán)格的制度約束。然而，實際中預(yù)算內(nèi)財政供給的人員經(jīng)費(fèi)和辦公經(jīng)費(fèi)一般滿足不了機(jī)構(gòu)的實際需要，這種情況下預(yù)算外收入必不可少。在預(yù)算內(nèi)財政供給不足的情況下，地方政府允許各類機(jī)構(gòu)用預(yù)算外收入補(bǔ)足征收機(jī)構(gòu)的辦公經(jīng)費(fèi)和人員經(jīng)費(fèi)等。于是，理論上具有預(yù)算控制權(quán)的人大也不清楚公共部門需要多少經(jīng)費(fèi)。在現(xiàn)實的政府機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)中，財政部門還是可以通過綜合財政預(yù)算控制各種機(jī)構(gòu)的所需經(jīng)費(fèi)，因而部門的預(yù)算外資金的自主權(quán)最終還是受到地方政府的限制。既然如此，地方政府也可以通過這種控制權(quán)實現(xiàn)與部門官員的利益交換，這表現(xiàn)在地方政府領(lǐng)導(dǎo)人并不會嚴(yán)格控制部門的預(yù)算外資金使用，部門就可以相對自主地“收費(fèi)養(yǎng)人”，擴(kuò)大在職消費(fèi)；作為回報，職能部門則會大力支持地方政府領(lǐng)導(dǎo)人的施政。這樣，“雙贏”局面就形成了。

因此，可以看到一個矛盾的現(xiàn)象：一方面是地方政府財權(quán)與事權(quán)不對稱情況下“吃飯財政”的窘境，另一方面又是政府機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位的不斷膨脹。于是，人員經(jīng)費(fèi)和行政事業(yè)性支出占據(jù)非常大的的份額的現(xiàn)象不可避免。福建省財政廳統(tǒng)評處的一份報告所提供的數(shù)據(jù)可以反映這種現(xiàn)象。2000年福建省人員經(jīng)費(fèi)支出160.7億元，占財政預(yù)算內(nèi)外支出的比重為38.77％，比同期全國平均水平36.83％高1.94個百分點，比華東六省(上海除外)平均水平35.41％高3.36個百分點。行政事業(yè)支出占預(yù)算內(nèi)外財政總支出的比重為84.39％，居全國第11位，比同期全國平均水平83.06％高1.33個百分點，比華東六省平均水平82.17％高出2.22個百分點。

基于以上分析，可以得出結(jié)論：財政分權(quán)解決了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的激勵不足問題，卻并沒有導(dǎo)致地方政府支出效率的改善。布倫南和布坎南曾經(jīng)提出一個“利維坦假說”，即財政分權(quán)能夠?qū)е碌胤秸g的非合作的財政競爭，從而自動遏制政府規(guī)模的膨脹。然而，胡書東對1986～1997年中國29個省市的面板數(shù)據(jù)分析，孫琳等對1998～2006年對省級政府的面板數(shù)據(jù)分析都否定了“利維坦假說”。因此，在這種激勵結(jié)構(gòu)下，如果大大提高地方具有完全自主權(quán)的一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，那么GDP導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)建設(shè)型財政以及“吃飯財政”很可能吞噬這部分轉(zhuǎn)移支付。

三、中央政府的激勵結(jié)構(gòu)及專項轉(zhuǎn)移支付的制度選擇

不可否認(rèn)，地方GDP絕對數(shù)額的增長也為中央政府所偏好，雖然GDP絕對數(shù)額的增長質(zhì)量不高可能會不利于國家的長遠(yuǎn)發(fā)展，如地方過度依賴房地產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)可能是國家可持續(xù)發(fā)展的陷阱。但是，轉(zhuǎn)型社會的財政支出需求、社會就業(yè)壓力等都迫使國家的GDP必須保持足夠的增長速度。然而，徒GDP不足以自行。對于要為政權(quán)的長久穩(wěn)固負(fù)責(zé)的中央政府而言，必須要在經(jīng)濟(jì)增長和社會穩(wěn)定、短期效益與長遠(yuǎn)發(fā)展、政府權(quán)力和民眾權(quán)利之間取得平衡。20世紀(jì)80年代以來的“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”、“效率優(yōu)先，兼顧公平”的意識形態(tài)有其特定的時代背景。一方面是擺脫計劃經(jīng)濟(jì)時代的“以階級斗爭為綱”的意識形態(tài)的束縛，另一方面也是從計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的國家建構(gòu)的必然要求。隨著改革的推進(jìn)，原先的帕累托式的改革已不復(fù)存在，一些改革已經(jīng)損害到某些弱勢群體的利益。

改革開放以來，我國的國家建構(gòu)模式過分依賴經(jīng)濟(jì)增長。在現(xiàn)今中國經(jīng)濟(jì)高度嵌入全球經(jīng)濟(jì)體系的情況下，這種過于依賴經(jīng)濟(jì)增長的國家建構(gòu)模式無疑有些脆弱，因而也必須改變。在新世紀(jì)初期，我國開始了國家建設(shè)的轉(zhuǎn)型，和諧社會和科學(xué)發(fā)展觀已經(jīng)成為了執(zhí)政黨的主流意識形態(tài)。伴隨著意識形態(tài)的轉(zhuǎn)型，中央政府借助于1994年分稅制改革以來積累的財力優(yōu)勢，加大了對教育、醫(yī)療和社會保障等民生方面的投入，力圖實現(xiàn)公共財政轉(zhuǎn)型，使廣大弱勢群體能更為直接地分享到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，這體現(xiàn)了國家再分配過程中的公正和公平。這對于國家構(gòu)建的轉(zhuǎn)型大有裨益。除了加大民生方面的支出，國家也加大了一些其所偏好的政策領(lǐng)域中的支出，如環(huán)境保護(hù)、節(jié)能減排和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。這些政策的特點是其效果一般，都需要較長時間才能顯現(xiàn)，不能為地方GDP的快速增長帶來直接效果，因而往往也不是地方財政所偏好的領(lǐng)域。我們可以比較一下2002年和2006年中央專項轉(zhuǎn)移支付的構(gòu)成，就可以明顯地看到專項轉(zhuǎn)移支付的投向已經(jīng)轉(zhuǎn)向民生和長期效應(yīng)政策領(lǐng)域，見表1。

基于地方政府的研究也印證了這種民生為主的專項轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。周美多和顏學(xué)勇在中部某縣的實地研究表明，專項轉(zhuǎn)移支付主要集中在教育、醫(yī)療、社保、環(huán)保等關(guān)系民生的公共服務(wù)性領(lǐng)域。具體涉及以下這些領(lǐng)域：退耕還林、農(nóng)村義務(wù)教育免雜費(fèi)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、企業(yè)養(yǎng)老保險、五保戶供養(yǎng)、軍轉(zhuǎn)干部、緩解縣鄉(xiāng)財政困難、國有農(nóng)場稅費(fèi)改革、企業(yè)養(yǎng)老保險個人賬戶、革命老區(qū)轉(zhuǎn)移支付等。專項追加中雖然有一部分是涉及經(jīng)濟(jì)建設(shè)的，但也包括了大量的公共服務(wù)性支出，如安全飲水工程、鄉(xiāng)村道路暢通工程、農(nóng)田整改、良種補(bǔ)貼、校舍維修改造等。

在地方政府和中央政府的激勵結(jié)構(gòu)存在巨大差異的情況下，中央政府理性地選擇了專項轉(zhuǎn)移支付形式分配其所掌握的資金。專項轉(zhuǎn)移支付具有?？顚Ｓ玫男再|(zhì)，它不像一般性預(yù)算資金那樣受各種機(jī)構(gòu)的競爭，這一性質(zhì)有著深刻的理論蘊(yùn)涵。Frant從交易費(fèi)用政治學(xué)的角度分析了專項資金的存在價值，他借用了威廉姆森有關(guān)私人部門的激勵方式差異的論述，認(rèn)為私人部門的高能激勵來自于市場交易的獲利，是基于金錢的激勵，低能激勵則是等級一體化組織所提供的晉升機(jī)會。在私人部門，適應(yīng)低能激勵的等級治理能夠消除高能激勵所帶來的機(jī)會主義行為。公共部門的高能激勵則不同，F(xiàn)ranl認(rèn)為公共部門的高能激勵來自于選舉政治下政府官員的再當(dāng)選追求。為再當(dāng)選，政府官員會如選擇在一些高度可見的項目上花錢。因此，在預(yù)算領(lǐng)域，政府官員為了再當(dāng)選，可能會做出一些短視的支出選擇。

要消除政治領(lǐng)域中的高能激勵所帶來的不利后果，需要對某些資金“去政治化”(depoliticized)，這是公共部門特有的低能激勵。專項資金就是這樣一種制度安排，它使得某些必須的支出得到了制度保護(hù)，從而緩解了選舉政治所帶來的一些負(fù)面影響。雖然我國并不存在西方意義上的競爭性選舉，但邏輯是相似的。上級政府和轄區(qū)內(nèi)的官員是對地方政府領(lǐng)導(dǎo)人升遷起決定意義的“選民”，地方政府的財政性資金投向偏好能夠帶來GDP快速增長的領(lǐng)域，偏好維持吃飯財政，而對見效時間長卻有利于社會穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的領(lǐng)域缺乏動力，這是中國情境下的“高能激勵”的體現(xiàn)。專項轉(zhuǎn)移支付制度通過對這些資金“去政治化”，中央政府直接控制和分配專項資金，不受地方政府的偏好影響，消除了“高能激勵”帶來的機(jī)會主義行為。在短期內(nèi)不可能改變GDP導(dǎo)向的地方政府績效考核體制和“吃飯財政’’現(xiàn)狀的約束條件下，或許以專項為主的轉(zhuǎn)移支付制度是在目前的制度環(huán)境下最不壞的制度選擇，也是唯一可能的制度均衡。

四、解釋專項轉(zhuǎn)移支付所存在的問題：財政分權(quán)和集權(quán)的悖論

如前分析，在中央政府和地方政府存在巨大的偏好差異的情況下，中央政府選擇專項轉(zhuǎn)移支付控制地方政府的支出行為。然而，這種做法存在著嚴(yán)重問題。第一，既然專項轉(zhuǎn)移支付主要是為了實現(xiàn)中央政府的政策意圖，地方政府在對專項轉(zhuǎn)移支付的管理也就不像自有財力那樣嚴(yán)格，其追求專項資金效率的動力不是很高，因而專項項目的效率不高。當(dāng)然，獲得專項資金的積極性還是有的，但專項資金到位之后，在一些具有操作空間的項目中，假配套、截留挪用資金、以同一工程重復(fù)申請不同部門的專項資金的現(xiàn)象時有發(fā)生，這其實導(dǎo)致了專項轉(zhuǎn)移支付資金使用的“公地悲劇”。第二，中央政府的政策往往面向全國，對于地方的實際情況往往不甚了解，在官僚體制的慣性作用下，一些明顯不適合某些地方實際的專項政策也大量出臺。第三，在地方事權(quán)和財權(quán)不對稱的情況下，專項資金的配套要求往往加大了地方政府的財政壓力，不能成為地方的可支配財力，這不利于地方緩解財政壓力。第四，“跑部錢進(jìn)”，人情因素和尋租行為會影響專項資金的公正分配。中央政府通過各部委分配專項資金，資金分配雖然也存在著一定的標(biāo)準(zhǔn)，但中央部委仍然掌握著可觀的自由裁量權(quán)，這為人情因素和尋租行為干擾資金分配提供了可能。

從財政聯(lián)邦主義的規(guī)范原則來看，地方政府更加了解轄區(qū)居民的偏好，可以根據(jù)居民偏好來調(diào)整公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)，比起中央提供的那種整齊劃一式的公共產(chǎn)品，分權(quán)性的提供方式可以增加經(jīng)濟(jì)福利。國內(nèi)有學(xué)者主張通過公共物品的屬性來重新劃分專項轉(zhuǎn)移支付的范圍。張弘力等認(rèn)為，對屬于中央政府事權(quán)以及中央事權(quán)委托地方承擔(dān)的專項撥款，今后繼續(xù)安排；對屬于中央和地方共同事權(quán)，按照各自負(fù)擔(dān)的比例分別承擔(dān)的專項撥款，今后繼續(xù)安排；對屬于地方事權(quán)的，應(yīng)由地方財政安排支出，中央財政不再安排專項撥款。在地方事權(quán)和財權(quán)不對稱的情況下，學(xué)界有一種比較典型的意見是增加更具均等化效應(yīng)的一般性轉(zhuǎn)移支付，減少專項轉(zhuǎn)移支付，以緩解地方的財政壓力，平抑地區(qū)間財力的不平衡。比如，安體富認(rèn)為，要控制規(guī)模，專項轉(zhuǎn)移支付只能是次要的、輔助的形式?！薄崩畈ㄕJ(rèn)為，應(yīng)該“擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付……清理、歸并中央現(xiàn)有的財力性、專項性和準(zhǔn)專項性轉(zhuǎn)移支付項目，凡能夠并人一般性轉(zhuǎn)移支付的，盡可能予以歸并”。

但是，我國的財政分權(quán)受政治集權(quán)約束，是上級而非民眾決定地方官員的升遷，地方人大和民眾對地方官員的監(jiān)督是相對較弱的，這與西方意義上的財政聯(lián)邦主義有著本質(zhì)的差別?；谶@一點，我們不難理解我國專項轉(zhuǎn)移支付管理中的問胚所在：掌握資金分配權(quán)的中央政府缺乏足夠的信息以改進(jìn)項目的支出效率，而具有信息優(yōu)勢的地方政府卻缺乏足夠的動力去改進(jìn)項目支出效率；一旦按照事權(quán)歸屬原則將原屬于專項轉(zhuǎn)移支付的資金轉(zhuǎn)變?yōu)榫然囊话阈赞D(zhuǎn)移支付，由于現(xiàn)有體制下地方政府的激勵結(jié)構(gòu)與中央政府的差異，中央政府就不能實現(xiàn)其所偏好的政策目標(biāo)。實際上，教育、社會保障、農(nóng)業(yè)等方面的專項轉(zhuǎn)移支付恰恰就是地方應(yīng)該提供的公共產(chǎn)品。由于現(xiàn)有體制下地方無動力，中央政府為推進(jìn)公共財政轉(zhuǎn)型，運(yùn)用專項轉(zhuǎn)移支付的形式代替地方政府提供。因此，從事權(quán)劃分的角度來重新界定專項轉(zhuǎn)移支付并不可取，而擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付、縮小專項轉(zhuǎn)移支付的觀點，在現(xiàn)有體制下也不成熟。如果實施這一方案，可能的后果就是資金投向的無效率取代了資金使用的無效率。所以，在GDP導(dǎo)向的地方績效考核體制未能從根本上改變、地方政府的全口徑預(yù)算體制未能建立起來、地方實際所需的編制和預(yù)算都是行政主導(dǎo)的情況下，將大部分專項資金轉(zhuǎn)為地方政府自由支配的一般性轉(zhuǎn)移支付并不可行。

為應(yīng)對專項轉(zhuǎn)移支付管理中所出現(xiàn)的種種問題，中央政府運(yùn)用的是基于等級制的控制手段?！半S著專項項目資金的規(guī)模日益增大，發(fā)改委和財政系統(tǒng)逐漸發(fā)展出一套嚴(yán)格而完備的項目申請、批復(fù)、實施、考核和審計制度?！霞壵_始變成下級政府的項目發(fā)包人，下級政府成為項目的競爭者，而專家學(xué)者也被納入到項目的評估和考核體系中，為這套體系提供了技術(shù)合法性”。這種基于等級制措施的效果需要從兩方面來分析：一方面，這些措施取得了一定的成效。曾明在江西省C鄉(xiāng)的實地調(diào)研表明，固定下?lián)艿?預(yù)算內(nèi))轉(zhuǎn)移支付資金一般能做到?？顚Ｓ茫谋辉L者(C鄉(xiāng)財政所所長)談到，“很多預(yù)算內(nèi)支出都是指定用途的，不能隨便亂動，是一竿子插到底的。它是一根高壓線，誰都不能踩”。周美多和顏學(xué)勇在中部某縣的實地研究也表明，專項資金的?？顚Ｓ眯再|(zhì)得到了保障，特別是教育和社保專項資金，都是專戶管理，審計部門的審計非常頻繁和嚴(yán)格，也存在高壓線效應(yīng)。㈣另一方面，等級制的集權(quán)手段也存在著嚴(yán)重問題。首先，中央部委有著自己的利益追求，其不能等同于中央政府的利益追求，在資金分配的過程中必然摻雜著部門利益。上文所言的“跑部錢進(jìn)”就是這種部門利益政治作用下的產(chǎn)物。其次，由于信息不對稱，中央政府監(jiān)管地方政府執(zhí)行項目績效的能力相對有限。而地方政府在財權(quán)和事權(quán)不對稱的情況下，為緩解財政壓力，有很大的采取機(jī)會主義行為傾向。上文所說的監(jiān)管不嚴(yán)、假配套、截留挪用資金、重復(fù)申請項目的問題，就是地方政府在這種狀況下所采取的策略性行為。公務(wù)員之家

需要說明的是，專項轉(zhuǎn)移支付的構(gòu)成極為復(fù)雜，不同的項目具有不同的監(jiān)管特點和效率。下一步的研究需要弄清楚的是，哪些項目中地方采取機(jī)會主義行為的空間相對有限，哪些項目又是地方政府機(jī)會主義行為的重災(zāi)區(qū)。這對加強(qiáng)財政和審計部門的監(jiān)管能力，提高專項轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率大有裨益。

五、結(jié)語

無論采取哪種轉(zhuǎn)移支付形式，中央政府都面臨著兩難的困境。權(quán)衡之下，中央政府選擇了以專項為主的轉(zhuǎn)移支付制度，并通過強(qiáng)化項目申報的審查和加強(qiáng)績效評估的等級制手段來應(yīng)對專項轉(zhuǎn)移支付管理中所存在的問題。從近期來看，這是合情合理的制度選擇。然而，長遠(yuǎn)來看，這并不是改善我國財政轉(zhuǎn)移支付制度的最佳選擇。加大一般性轉(zhuǎn)移支付，實現(xiàn)地方政府的財力與事權(quán)的平衡，實現(xiàn)地區(qū)間財力的相對平衡，無疑更有利于國家治理的優(yōu)化。

要實現(xiàn)這一目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)以下幾個方面的制度建設(shè)。第一，財政部門作為核心預(yù)算機(jī)構(gòu)的作用的強(qiáng)化，為財政部門在行政預(yù)算的編制和審查提供足夠的能力，這有利于行政部門在支出上的自我控制。第二，全口徑預(yù)算體制的建成，地方政府的編制控制和預(yù)算支出都受到嚴(yán)格的預(yù)算監(jiān)督。從而使“吃飯財政”具有可控性，中央政府也可更加放心地將資金交由地方分配。第三，人大的預(yù)算監(jiān)督功能的強(qiáng)化，包括人大監(jiān)督能力的提高，也包括一些制度上的改進(jìn)，如人大的預(yù)算修正權(quán)等。這種制度安排能夠在地方政府內(nèi)部形成有力的制衡機(jī)制，既可降低中央政府的監(jiān)管壓力，又有利于地方支出體現(xiàn)轄區(qū)不同階層的利益需求。第四，地方政府績效考核體制的轉(zhuǎn)型，從注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的GDP導(dǎo)向的考核體制向注重民生和可持續(xù)發(fā)展的更為平衡的考核體制轉(zhuǎn)變。這樣，將越來越多的專項轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)為一般性轉(zhuǎn)移支付就具備了足夠的可操作性。