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論文關(guān)鍵詞：融資平臺(tái)，信用風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政支出，財(cái)政分權(quán)

論文摘要：隨著對地方政府平臺(tái)公司信用風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注，相關(guān)部門陸續(xù)出臺(tái)了政策，要求對相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理。本文從地方政府財(cái)政支出、財(cái)政分權(quán)等方面闡述了地方政府融資平臺(tái)公司信用風(fēng)險(xiǎn)形成的原因并提出了控制相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的思路。

目前，地方政府融資平臺(tái)債務(wù)的整體規(guī)模已經(jīng)對宏觀經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響。以占地方政府融資平臺(tái)公司債務(wù)比例最大的銀行貸款為例，根據(jù)全國地方融資平臺(tái)貸款清查的初步結(jié)果，截至2010年6月末，地方政府融資平臺(tái)貸款余額為7.66萬億元，其中大部分債務(wù)的信用質(zhì)量需要關(guān)注，反映出地方政府融資平臺(tái)信用風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重性。根據(jù)中國社科院“中國地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)課題組”的預(yù)計(jì)，中國地方政府融資平臺(tái)貸款余額在2010年末或?qū)⑸?～10萬億元，到2011年末則將達(dá)到11萬億元的規(guī)模（見財(cái)經(jīng)網(wǎng)）。隨著地方政府融資平臺(tái)債務(wù)規(guī)模繼續(xù)攀升，其償債壓力將不斷增大，整體信用水平可能繼續(xù)降低，違約風(fēng)險(xiǎn)不斷上升。

一、地方政府融資平臺(tái)的形成及現(xiàn)狀

1995年實(shí)施的《中華人民共和國預(yù)算法》第二十八條規(guī)定，地方各級(jí)預(yù)算按照量人為出、收支平衡的原則編制，不列赤字，除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。在相關(guān)規(guī)定的約束下，中國地方政府并無直接發(fā)行債券的權(quán)力，融資渠道受限。在地方政府融資需求增加的情況下，財(cái)政部自1998年以來通過國債轉(zhuǎn)貸地方以及代地方政府發(fā)行的債券的方式為地方政府融資。在此背景下，地方政府融資平臺(tái)公司的成立為地方政府財(cái)政支出不足提供了很好的融資渠道。

2009年3月，中國人民銀行和銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》（銀發(fā)[2009]92號(hào)），提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”。隨后，各地方政府紛紛依托原先的城投公司設(shè)立以綜合性控股投資公司、城建、運(yùn)輸?shù)然A(chǔ)設(shè)施開發(fā)的投資公司以及土地開發(fā)整理的投資公司等為基礎(chǔ)的政府融資平臺(tái)公司。

地方政府融資平臺(tái)公司數(shù)量的快速增加，債務(wù)規(guī)模井噴式的爆發(fā)使得地方政府融資平臺(tái)公司的債務(wù)壓力陡然增加。從2008年下半年開始，地方政府融資平臺(tái)實(shí)現(xiàn)了“跨越式發(fā)展”，原先財(cái)政實(shí)力以及信用水平相對較弱的縣級(jí)、區(qū)級(jí)融資平臺(tái)公司也開始活躍于融資的各個(gè)領(lǐng)域。

表1：2005～2009年全國財(cái)政支出情況統(tǒng)計(jì)全國財(cái)政支出中央財(cái)政支出地方財(cái)政支出地方財(cái)政支出占比

20053393028877597251543174.14%

20064042273999140304313375.28%

200749781351144206383392977.02%

200862592661334417492484978.68%

200976299931525579610441480.01%

注：（1）中央、地方財(cái)政收入均為本級(jí)收入；（2）上表數(shù)字不包括國內(nèi)外債務(wù)收入；（3）資料來源于國家統(tǒng)計(jì)局。

二、地方政府融資平臺(tái)信用風(fēng)險(xiǎn)的成因分析

（一）財(cái)政支出的軟約束性造成了地方政府融資沖動(dòng)是地方政府融資平臺(tái)公司信用風(fēng)險(xiǎn)增大的主要原因

一般認(rèn)為，1994年的財(cái)政分權(quán)改革削弱了地方政府的財(cái)政自主權(quán)，造成了地方政府的財(cái)權(quán)與相應(yīng)的事權(quán)不對等，進(jìn)而帶來了地方政府的融資沖動(dòng)并增大了相應(yīng)的信用風(fēng)險(xiǎn)。但從中國政府間的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)看，近年來地方政府的財(cái)政支出占全國財(cái)政支出的四分之三。這說明，大部分財(cái)政資源是由地方政府使用的，因此并不能簡單地認(rèn)為地方政府的財(cái)權(quán)與支出事權(quán)不相匹配的結(jié)論。

導(dǎo)致地方政府債務(wù)不斷擴(kuò)張的直接原因是地方政府財(cái)政支出的軟約束性。這種軟約束性與中央政府對地方政府的考核機(jī)制、地方政府財(cái)政支出監(jiān)督機(jī)制不完善有著密切的關(guān)系。

1.中央政府的考核機(jī)制決定了地方政府熱衷于擴(kuò)大投資，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)規(guī)模增加。地方政府作為中央政府的派出機(jī)構(gòu)，充當(dāng)著中央政府人的角色，主要中央政府完成公共產(chǎn)品的供給以及發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)等，中央政府對地方政府的考核也集中于經(jīng)濟(jì)規(guī)模增長等較為單一的指標(biāo)上。

2.監(jiān)督的缺失導(dǎo)致地方政府財(cái)政資源利用效率不高，同時(shí)也導(dǎo)致了對財(cái)政支出的約束力很弱。相比于發(fā)達(dá)國家，中國地方政府在信息披露上還有很大的差距，對地方政府信用水平的考量均難以完成，相關(guān)監(jiān)督機(jī)制很難發(fā)揮作用。由于有效監(jiān)督的缺失，地方政府的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)普遍扭曲，主要表現(xiàn)為地方政府的公共支出并沒有對基本公共產(chǎn)品的提供引起足夠的重視。

由于中國的財(cái)政支出具有軟約束性，盡管全國財(cái)政收入近年來持續(xù)增長，近5年的復(fù)合增長率達(dá)到了21.30%，但中國財(cái)政每年依然有一定程度的財(cái)政赤字。財(cái)政支出的軟約束成為政府債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張、信用風(fēng)險(xiǎn)增大的主要因素，與此相對應(yīng)地，地方政府融資平臺(tái)公司的風(fēng)險(xiǎn)水平也未能從根本上受到制約。

（二）財(cái)政分權(quán)不充分導(dǎo)致地方政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)扭曲、財(cái)政資源使用效率不高，進(jìn)而增大了地方政府融資需求，提高了地方政府融資平臺(tái)公司的信用風(fēng)險(xiǎn)水平

財(cái)政支出結(jié)構(gòu)扭曲，資源錯(cuò)配的主要原因在于中國的財(cái)政分權(quán)并不充分，影響了公共產(chǎn)品的供給，同時(shí)帶來了融資需求的增加。關(guān)于財(cái)政分權(quán)的思想可以追溯到20世紀(jì)40年代，自由主義學(xué)派的哈耶克認(rèn)為，地方政府較中央政府更加了解各個(gè)地區(qū)的實(shí)際情況和需求，因此能夠做出更好的決策（錢穎一，Weingast，1997）。

（三）地方政府融資平臺(tái)公司依賴地方政府信用，進(jìn)行高負(fù)債經(jīng)營，增加了相應(yīng)的信用風(fēng)險(xiǎn)

一般認(rèn)為，只要融資平臺(tái)公司的債務(wù)有地方政府提供信用保障，則相關(guān)債務(wù)的信用將在不同程度上接近地方政府信用。然而事實(shí)并非如此，一方面，隨著地方政府承擔(dān)的顯性債務(wù)或隱性債務(wù)規(guī)模的上升，地方政府對融資平臺(tái)公司的支撐作用將會(huì)削弱，單個(gè)融資平臺(tái)公司的債務(wù)獲得地方政府信用支持的保障水平也隨之降低。另一方面，地方政府直接或間接的增信作用使得地方政府融資平臺(tái)公司高負(fù)債經(jīng)營。本文統(tǒng)計(jì)了可獲得數(shù)據(jù)的107家地方政府融資平臺(tái)公司2009年發(fā)行的企業(yè)債券（數(shù)據(jù)來源于wind資訊），其中有72家（占2/3）債券發(fā)行主體的資產(chǎn)負(fù)債率達(dá)到或超過了50%。

一般認(rèn)為，信用級(jí)別較高的政府對其所屬融資平臺(tái)公司的債務(wù)保障程度較高。但實(shí)際上，政府間的信用水平差異并未表現(xiàn)出來，主要是因?yàn)樾庞盟皆礁叩恼ㄒ话銓?yīng)于較高的政府層級(jí)）其所屬融資平臺(tái)公司經(jīng)營的杠桿倍數(shù)更高，政府間的信用差異被融資平臺(tái)公司不同的債務(wù)水平所抵消。

（四）地方政府融資平臺(tái)公司的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化，整體風(fēng)險(xiǎn)相對集中，而銀行貸款政策的收緊將進(jìn)一步影響融資平臺(tái)公司的信用水平

地方政府融資平臺(tái)的盈利資產(chǎn)普遍集中在土地儲(chǔ)備、污水處理等資產(chǎn)上，盈利資產(chǎn)單一。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓成為了地方政府融資平臺(tái)公司盈利的重要來源。2009年，全國土地出讓收入高達(dá)1.43萬億元，同比增長43.3%，而地方政府融資平臺(tái)公司通過轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)獲得的轉(zhuǎn)讓收入可能更多，這使得地方政府融資平臺(tái)公司的盈利水平在很大程度上受房地產(chǎn)市場景氣程度的影響。

資產(chǎn)盈利質(zhì)量不高的原因主要集中在地方政府往往將一些盈利能力不高或不能產(chǎn)生盈利的資產(chǎn)注入所屬融資平臺(tái)公司以便壯大后者資產(chǎn)規(guī)模，這使得地方政府融資平臺(tái)公司盈利資產(chǎn)結(jié)構(gòu)單調(diào)，風(fēng)險(xiǎn)分散程度不高，抗周期波動(dòng)的能力不強(qiáng)。此外，政府融資平臺(tái)公司普遍存在著通過土地抵押進(jìn)行銀行融資的現(xiàn)象，這使得銀行分擔(dān)了土地價(jià)格變動(dòng)的市場風(fēng)險(xiǎn)。隨著銀行對地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)控制程度的加強(qiáng)，一些融資平臺(tái)公司的信用風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)凸顯。

三、從地方財(cái)政的角度入手化解地方政府融資平臺(tái)的信用風(fēng)險(xiǎn)

1.沿著財(cái)政分權(quán)的思路，明確地方政府的事權(quán)，賦予地方政府財(cái)政收入自主權(quán)有利于解決財(cái)政資源錯(cuò)配，糾正財(cái)政支出結(jié)構(gòu)扭曲的局面。對于政府事權(quán)，地方政府應(yīng)著重于地方公共工程、基礎(chǔ)設(shè)施、公益性投資項(xiàng)目上；中央政府應(yīng)投資于長周期、大型、跨區(qū)域、具有戰(zhàn)略意義的項(xiàng)目（賈康，2005），同時(shí)兼顧各地區(qū)的財(cái)政平衡。文政（2008）認(rèn)為，從行政區(qū)域分布的角度可將政府事權(quán)劃分為中央事權(quán)、純地方事權(quán)以及中央與地方混合型事權(quán)，將橫跨多個(gè)行政區(qū)域的政府事權(quán)劃分為中央與地方混合型事權(quán)，通過中央政府的介入以協(xié)調(diào)多個(gè)地方政府的投資和收益分配。

各級(jí)政府的事權(quán)應(yīng)大體上與其財(cái)權(quán)相對應(yīng)，適當(dāng)放寬地方政府財(cái)政收入自主權(quán)，增加地方政府穩(wěn)定收入來源的稅種，保證地方政府財(cái)政收入的穩(wěn)定性。中央政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要側(cè)重于平衡地區(qū)間的財(cái)政實(shí)力，保證重點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)施，從而緩解地方政府一味擴(kuò)大預(yù)算外收入的沖動(dòng)，減輕與中央政府在財(cái)政收入分配上的博弈程度，從而提供財(cái)政資源的整體利用效率，充分發(fā)揮地方政府在信息方面的優(yōu)勢，提高財(cái)政資源服務(wù)社會(huì)的效率。這有助于規(guī)范地方政府財(cái)政收入，防止地方政府融資平臺(tái)公司債務(wù)規(guī)模的繼續(xù)擴(kuò)大，明確地方政府融資平臺(tái)公司的定位。

2.在適當(dāng)增加地方政府財(cái)政自主權(quán)的基礎(chǔ)上，完善地方政府財(cái)政支出的監(jiān)督機(jī)制。建立有效的監(jiān)督機(jī)制有助于控制地方政府債務(wù)以及地方政府融資平臺(tái)公司債務(wù)規(guī)模高速擴(kuò)張的趨勢。實(shí)際上，早在2002年，江蘇、陜西、浙江、山東等省份就已經(jīng)對其政府債務(wù)管理給予了高度重視，在后續(xù)的實(shí)踐中，一些政府嘗試建立債務(wù)預(yù)警指標(biāo)，以反映地方政府的債務(wù)壓力情況，這其中也包括了對地方政府融資平臺(tái)公司債務(wù)指標(biāo)的預(yù)警和監(jiān)督。

對于地方政府債務(wù)的監(jiān)督，除了上級(jí)政府以及自身的監(jiān)測和預(yù)警外，還應(yīng)有更多的外部監(jiān)測主體，包括人大、中介機(jī)構(gòu)以及居民的監(jiān)督。逐步將地方政府支出納入到人大預(yù)算中，提高政府支出的透明度。建立針對地方政府的信用評(píng)級(jí)體系，加強(qiáng)中介機(jī)構(gòu)對于地方政府債務(wù)的監(jiān)督，同時(shí)強(qiáng)化相關(guān)信息的公開程度。精簡政府層級(jí)，將一些層級(jí)的政府如地級(jí)市或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）調(diào)整為上一級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)（賈康，2005），提高地方政府的運(yùn)轉(zhuǎn)效率，推動(dòng)居民對地方政府財(cái)政支出的監(jiān)督力度。

3.提高地方政府融資平臺(tái)公司的資產(chǎn)注入標(biāo)準(zhǔn)，以便增強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司的盈利水平，降低信用風(fēng)險(xiǎn)。短期看，可按照《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》的要求逐步將純公益性項(xiàng)目逐步從地方政府融資平臺(tái)公司剝離，保證相關(guān)主體資產(chǎn)質(zhì)量。