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文章內(nèi)容：內(nèi)容提要:本文總結(jié)了安徽省三年農(nóng)村稅費改革的實踐經(jīng)驗,并據(jù)此提出了當(dāng)前農(nóng)村稅費改革面臨的主要問題以及近期和中長期的政策選擇:(1)改革行政事業(yè)單位管理體制,降低公共成本;(2)取消農(nóng)業(yè)稅,消除農(nóng)民稅收負擔(dān);(3)推進體制和制度創(chuàng)新,增加農(nóng)民收入。

關(guān)鍵詞:農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民稅費改革輕稅減負

黨的十六大提出了全面建設(shè)小康社會的奮斗目標(biāo)。而全面建設(shè)小康社會,最繁重、最艱巨、最迫切的是要抓住我國經(jīng)濟發(fā)展中的薄弱環(huán)節(jié)——減輕農(nóng)民負擔(dān),增加農(nóng)民收入。深化農(nóng)村稅費改革是全面建設(shè)小康社會的必然選擇。

一、對農(nóng)村稅費改革后安徽省農(nóng)民減負情況的簡要分析

2000年,按照中央的決策部署,農(nóng)村稅費改革試點工作在安徽省全面推開。經(jīng)過安徽地方各級黨政領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門的共同努力,農(nóng)村稅費改革3年試點預(yù)期目標(biāo)基本實現(xiàn)。但從改革總體上看,尚存在深化和完善的空間,主要表現(xiàn)在以下三個方面:

1.農(nóng)民負擔(dān)大幅減輕,但減負仍有空間。1997年以來,我國農(nóng)民收入增長緩慢、農(nóng)民負擔(dān)有所加重。為保持農(nóng)村經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展和社會穩(wěn)定必須減輕農(nóng)民負擔(dān),促進農(nóng)民增收。根據(jù)安徽省有關(guān)部門的初步統(tǒng)計,稅費改革前的1999年,安徽省農(nóng)民人均負擔(dān)的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅、鄉(xiāng)統(tǒng)籌、兩項村提留、教育集資等政策性稅費負擔(dān)合計為109.4元,經(jīng)稅費改革后,2001年安徽省農(nóng)民人均負擔(dān)的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及其附加降為70.4元,人均減少39元。如果加上被取消的各類政府性基金、達標(biāo)升級費用和集資、攤派等收費項目,總體上農(nóng)村稅費改革使全省農(nóng)民減負總額在100億元以上,人均減負約200元。農(nóng)民負擔(dān)的減輕,意味著農(nóng)民收入的大幅度增加。具體情況見表1:

表1農(nóng)村稅費改革后農(nóng)民減負及其對農(nóng)民增收的貢獻率

┌──┬─────┬─────────────────┬─────┐

││改革后農(nóng)民│改革前后農(nóng)民人均純收入增加額(元)│減負對農(nóng)民│

│項目│人均負擔(dān)減├──────┬─────┬────┤增收的貢獻│

││少額(元)│改革前收入│改革后收入│增加額│率(％)│

│││(1999年)│(2001年)│││

├──┼─────┼──────┼─────┼────┼─────┤

│數(shù)額│200│1900.2│2020│119.8│167│

└──┴─────┴──────┴─────┴────┴─────┘

從表中可以看出,19992001年安徽省農(nóng)民人均純收入的增加完全得益于農(nóng)村稅費改革減負的成果。但政策減負仍有空間。

2.農(nóng)民負擔(dān)簡潔明了,但政策還需完善。從安徽省農(nóng)村稅費改革內(nèi)容來看,通過“三個取消、一個逐步取消、兩個調(diào)整、一項改革”的實施,基本確立了以農(nóng)業(yè)兩稅及其附加和“一事一議”籌資為主要內(nèi)容的新的稅費制度框架。這使農(nóng)民負擔(dān)由繁變簡,政策透明度高,群眾容易把握。但是,政策還有待完善:(1)改革后把地稅人費全部鎖定在土地上,以土地負擔(dān)來取代農(nóng)民負擔(dān),導(dǎo)致?lián)碛休^多土地的農(nóng)民負擔(dān)較重。如,二、三產(chǎn)業(yè)收入較少,承包土地較多的邊遠地區(qū)農(nóng)民交的農(nóng)業(yè)稅收多;而人均耕地少,以從事二、三產(chǎn)業(yè)為主,相對富裕的城鎮(zhèn)郊農(nóng)民負擔(dān)反而很輕,形成了“窮人替富人納稅”的不合理情況。(2)農(nóng)業(yè)稅收政策本身不合理。由于農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅在計稅對象、計稅價格和稅負等環(huán)節(jié)上存在一些不協(xié)調(diào),尤其是農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅實行據(jù)實征收,造成計稅依據(jù)難以確定,政策執(zhí)行隨意性較大,且稅負相對較重。

3.農(nóng)村分配關(guān)系初步理順,但約束機制還需強化。農(nóng)村稅費改革在對涉農(nóng)收費進行重大調(diào)整,建立較為規(guī)范的農(nóng)村分配關(guān)系的同時,還將改革延伸到機構(gòu)精簡、教育和村鎮(zhèn)布局調(diào)整等方面,這就從制度上和體制上根治了多年來農(nóng)村收費混亂的頑癥。但改革仍有反復(fù),經(jīng)省農(nóng)委和省農(nóng)民負擔(dān)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)小組兩次重點調(diào)查發(fā)現(xiàn):(1)幾乎所有農(nóng)村中小學(xué)都存在擅自提高收費標(biāo)準(zhǔn)、擴大收費項目等現(xiàn)象。(2)農(nóng)民建房收費部門多、收費數(shù)額高、收費項目亂。(3)農(nóng)電、身份證、計劃生育等收費標(biāo)準(zhǔn)超高且搭車亂收費。這些現(xiàn)象的存在,說明還需加大農(nóng)村稅費改革的督查力度,同時也需要對此類問題產(chǎn)生的根源加以認真剖析。

二、深化農(nóng)村稅費改革的近期政策選擇

1.進一步強化減負工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和責(zé)任追究制。要充分認識農(nóng)村稅費改革的復(fù)雜性、艱巨性和長期性,樹立長抓不懈的觀念。進一步強化減負工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制,不僅要黨政一把手負總責(zé),還要求所有涉農(nóng)管理部門的一把手具體負責(zé),以建立層層負責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系。對于政策執(zhí)行不力或亂收費等問題,要堅決實行責(zé)任追究制,確保農(nóng)村稅費改革政策繼續(xù)平穩(wěn)運行。

2.進一步完善農(nóng)村稅費改革政策。農(nóng)村稅費改革的最大目的就是農(nóng)民減負。為此,要按照輕稅政策和農(nóng)民負擔(dān)均衡的原則,以農(nóng)民收入為課稅對象,調(diào)整農(nóng)村稅費改革政策內(nèi)容:(1)完善農(nóng)業(yè)稅計稅土地面積和計稅價格。農(nóng)業(yè)稅計稅土地面積,總體上應(yīng)繼續(xù)堅持以二輪承包土地為依據(jù)。對于近幾年來農(nóng)民多次反映的土地不實問題,可通過召開農(nóng)民、村干部、土地部門等在內(nèi)的座談會等形式,在認真核實的基礎(chǔ)上給予調(diào)整。農(nóng)業(yè)稅計稅價格,應(yīng)繼續(xù)執(zhí)行由省級人民政府統(tǒng)一制定的政策,但制定價格的依據(jù)可按略低于當(dāng)年本省糧食市場價格,一年一定。(2)農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅歸并到農(nóng)業(yè)稅。從有利于調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性和減少稅收征收工作難度出發(fā),可考慮將農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅歸并到農(nóng)業(yè)稅中去。在歸并中,為體現(xiàn)不同農(nóng)產(chǎn)品的差別負擔(dān)原則,應(yīng)根據(jù)市場收益情況,制定相應(yīng)的稅率。稅率設(shè)計要總體上低于現(xiàn)有水平。(3)制定不同從業(yè)農(nóng)民稅費負擔(dān)的均衡政策。省政府要根據(jù)稅費改革后農(nóng)民負擔(dān)總體情況,制定出新的農(nóng)民負擔(dān)人均最高控制標(biāo)準(zhǔn),對于超出最高控制標(biāo)準(zhǔn)的部分,應(yīng)通過稅收減免或返還等政策,給予稅收補助。(4)改革稅收征管體制。結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革,將農(nóng)業(yè)稅收征收機關(guān)與國、地稅征收機關(guān)進行合并。這樣,既可以形成合力,提高稅收征管效率,也有利于稅收征收機關(guān)進行個人稅負分析,執(zhí)行稅收減免和優(yōu)惠政策。同時,要大力推行協(xié)稅護稅網(wǎng)絡(luò)建設(shè),保證稅收應(yīng)收盡收。

3.建立全方位的農(nóng)民負擔(dān)監(jiān)督體系。(1)要以各級紀(jì)檢、監(jiān)察部門為依托,公布舉報電話和成立統(tǒng)一的受理機構(gòu),專門接受農(nóng)民的投訴和舉報,并賦予受理機構(gòu)相應(yīng)的查處權(quán)。(2)要將政策交給農(nóng)民。為進一步提高政策的透明度和執(zhí)行度,要將政策連續(xù)編號、編印成冊,免費一家一份送到農(nóng)民手中,便于農(nóng)民監(jiān)督收費行為的合法性。(3)統(tǒng)一稅費管理。嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”,將所有稅費回歸財政預(yù)算管理,接受財政部門監(jiān)督。

4.繼續(xù)深化配套改革。要按照“三個確保”(確保農(nóng)民負擔(dān)不超過1997年水平、確保農(nóng)村義務(wù)教育投入逐年增長、確保基層組織正常運轉(zhuǎn))的總體要求,繼續(xù)推進縣、鄉(xiāng)、村政府職能轉(zhuǎn)變、機構(gòu)重組和事業(yè)單位體制改革,精簡機構(gòu),精簡人員。

三、深化農(nóng)村稅費改革的中長期政策選擇

(一)改革行政事業(yè)單位管理體制,降低公共成本

1.改革的必要性。我國現(xiàn)行的行政事業(yè)單位管理格局是新中國成立以后逐步建立起來的。這種格局不僅難以適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求,也是加重農(nóng)民負擔(dān)的主要源泉和“三個確保”難以落實的真正原因。從中長期看,必須大刀闊斧地進行行政事業(yè)單位管理體制改革。這是降低行政成本、進一步減輕農(nóng)民負擔(dān)繞不過去的“結(jié)”。

2.改革的主要內(nèi)容和目標(biāo)。省市以下公共行政和公共事業(yè)體系的改革,要重新界定職能、整合機構(gòu),減少層次,改革用人機制,建立符合社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求的功能合理、廉潔高效的公共行政和公共事業(yè)體系。改革的具體目標(biāo)見表2:

表2安徽省市以下公共行政和公共事業(yè)體系改革主要目標(biāo)

┌───┬────┬───┬──────────────────────────┐

│類別│級次│數(shù)量│機構(gòu)配置│

├───┼────┼───┼──────────────────────────┤

│││由現(xiàn)有│政府辦、人事、經(jīng)貿(mào)、財稅、農(nóng)業(yè)、工商、公安、法│

││市級│17個改│院、檢察院、司法、教育、科技、文件、衛(wèi)生、社會保障、│

│││為10個│資源保護等20個左右│

│├────┼───┼──────────────────────────│

││縣(市、│由現(xiàn)有│政府辦、人事、經(jīng)貿(mào)、財稅、農(nóng)業(yè)、工商、公安、│

│公共││106個│法院、檢察院、教育、科學(xué)文化、衛(wèi)生、環(huán)境保護等│

│行政│區(qū))級│改為│16個左右│

│體系││60個││

│├────┼───┼──────────────────────────│

││將鄉(xiāng)鎮(zhèn)改│由現(xiàn)有││

││為縣派駐│1853個│黨政、財貿(mào)經(jīng)濟、公共事務(wù)管理、科學(xué)文化、社會治│

││機構(gòu)│改為│安綜合治理等5個辦公室左右│

│││1000個││

└───┴────┴───┴──────────────────────────┘

┌───┬────┬───┬────┬─────────────────────┐

│類別│級次│數(shù)量│編制│備注│

├───┼────┼───┼────┼─────────────────────┤

│││由現(xiàn)有│平均每個│1.各單位后勤、財│

││市級│17個改│部門30│務(wù)集中;│

│││為10個│人│2.縣級組織、宣傳、│

│├────┼───┼────┤政法等黨委部門與政府│

││縣(市、│由現(xiàn)有│平均每個│有關(guān)部門合署;│

│公共││106個│部門25│3.區(qū)級機構(gòu)數(shù)定在│

│行政│區(qū))級│改為│人│10個;│

│體系││60個││4.村、組按照40％│

│├────┼───┼────┤幅度精簡。│

││將鄉(xiāng)鎮(zhèn)改│由現(xiàn)有│││

││為縣派駐│1853個│平均每辦││

││機構(gòu)│改為│6人││

│││1000個│││

├───┼────┴───┴────┴─────────────────────┤

│公共事│按照公益性、準(zhǔn)公益性和盈利性三個標(biāo)準(zhǔn),將盈利性事業(yè)單位全面推向市場│

││;對于保留的公共事業(yè)部門,取消級次,實行優(yōu)化組合,實行全員聘任制,│

│業(yè)體系│力求將公共事業(yè)部門財政供給人員減少40％以上。│

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3.改革的可行性。上述改革時機是成熟的,條件是具備的。(1)縣、鄉(xiāng)村交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大為改觀。(2)中央對行政事業(yè)單位體制改革已有要求,社會各界對行政事業(yè)單位體制改革認識也較為統(tǒng)一,但要同時妥善處理好再就業(yè)和社會保障問題。(3)安徽省一些地方的做法已經(jīng)積累了成功經(jīng)驗。

(二)取消農(nóng)業(yè)稅,消除農(nóng)民稅收負擔(dān)

1.實行國民待遇,消除農(nóng)民稅收負擔(dān)。長期以來,我國在一些具體政策上,對農(nóng)民存在著明顯的政策“歧視”傾向,拉大了城鄉(xiāng)居民收入的差距。2000年,城鄉(xiāng)居民收入比達到了2.79:1。如果考慮到城市居民還享有的各種顯性和隱性的補助,差距更大。世界銀行(1998年)在一份報告中認為,中國城鄉(xiāng)居民真實的收入比有可能達到5:1。很顯然,農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民存在著巨大的國民收入待遇差別。同時,城鄉(xiāng)居民在承擔(dān)的國民稅收負擔(dān)上,差異也是十分顯著的。以安徽為例,按月稅收負擔(dān)率來分析。具體見表3:

表3城鄉(xiāng)居民人均月稅收負擔(dān)率單位:無、%

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││農(nóng)村居民人均月稅收負擔(dān)率│城鎮(zhèn)居民人均月稅收負擔(dān)率│

│項目├────┬────┬─────┼────┬────┬─────┤

││月收入│農(nóng)稅負擔(dān)│稅收負擔(dān)率│月收入│個稅負擔(dān)│稅收負擔(dān)率│

├───┼────┼────┼─────┼────┼────┼─────┤

│數(shù)額│168│5.87│3.49│472│0│0│

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注:為便于比較,農(nóng)村居民人均稅收負擔(dān)率,主要是根據(jù)農(nóng)民承擔(dān)的農(nóng)業(yè)稅收來測算的;城鎮(zhèn)居民人均稅收負擔(dān)率,主要是根據(jù)城鎮(zhèn)居民承擔(dān)的個人所得稅來測算的。

2.取消農(nóng)業(yè)稅,把“三農(nóng)”問題放在更加突出位置。我國是13億人口的大國,其中農(nóng)業(yè)人口占到60%以上。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題,是我國政治、經(jīng)濟生活中事關(guān)全局的問題,尤以農(nóng)民問題最為突出。從今后一段時期看,農(nóng)民收入增長緩慢問題將是我國經(jīng)濟和社會發(fā)展中最大的問題。因此,取消農(nóng)業(yè)稅,增加農(nóng)民收入,既是農(nóng)村稅費改革的進一步深化,更是落實“三農(nóng)”問題改革思路的實實在在的行動。

3.加快體制改革促進經(jīng)濟發(fā)展,增強財政的承受能力。作為地方財政收入的農(nóng)業(yè)稅收取消后,對地方財政影響很大。按照2001-2002年實績,將直接減少安徽省地方各級政府財力約35億元。但從經(jīng)濟中長期發(fā)展和體制改革看,取消農(nóng)業(yè)稅制是切實可行的。(1)按照安徽省財政后五年發(fā)展規(guī)劃,隨著經(jīng)濟的發(fā)展,地方財政收入的增加將彌補取消農(nóng)業(yè)稅后這一財力減少的損失。(2)深化糧食流通體制改革、構(gòu)建公共財政體制框架等,也將為彌補財力缺口開辟新的資金渠道。(3)行政事業(yè)單位管理體制改革的推進,將進一步削減地方財政支出。(4)國家財政的強大及其對地方財政轉(zhuǎn)移支付力度的加大,地方財政完全具備了承受這一改革的能力。

(三)推進體制和制度創(chuàng)新,增加農(nóng)民收入

1.統(tǒng)一城鄉(xiāng)差別政策。農(nóng)村勞動力過剩是今后很長一個時期內(nèi)我國發(fā)展農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟最大的問題。農(nóng)村勞動力不轉(zhuǎn)移,農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營無法積聚,農(nóng)業(yè)科技無法推廣,農(nóng)業(yè)效益無法提高,農(nóng)民收入也就無法增長。這就需要把加速農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移作為發(fā)展農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟的首要前提和重要任務(wù)來抓。根據(jù)當(dāng)前我國農(nóng)村勞動力流動的狀況,可以考慮在立足現(xiàn)實的基礎(chǔ)上:(1)對于當(dāng)前一部分已經(jīng)在城鎮(zhèn)能夠維持自己生存和謀求更大發(fā)展的農(nóng)村勞動力,政府要盡快在城鎮(zhèn)戶籍、住房、社會保障、子女上學(xué)等方面為他們提供“一條龍”便民服務(wù),讓他們盡快在城鎮(zhèn)安家落戶。(2)要制定統(tǒng)一的城鄉(xiāng)人口戶籍、教育、住房以及勞動力就業(yè)政策,消除對農(nóng)民的政策歧視,拓寬農(nóng)民在城鎮(zhèn)的就業(yè)面。(3)農(nóng)民在城鎮(zhèn)就業(yè)的同時,政府要有意識地鼓勵、引導(dǎo)他們有計劃地參加技術(shù)培訓(xùn)和業(yè)余學(xué)習(xí),不斷提高他們的技能和適應(yīng)城鎮(zhèn)生活的能力。

2.積極嘗試土地流轉(zhuǎn)制度改革。據(jù)我們調(diào)查,當(dāng)前農(nóng)村青壯年勞動力基本上在外打工,而將農(nóng)活承租給他人。這說明嘗試農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革具備了現(xiàn)實基礎(chǔ)。至于具體的土地流轉(zhuǎn)方式,至少包括短期承包、長期承包、讓度土地使用權(quán)、土地集中、土地投資、土地置換等多種方式。無論采用哪一種土地流轉(zhuǎn)方式,都是對農(nóng)村生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的又一次解放,將會極大地提高土地規(guī)模效益。作為政府要順應(yīng)這種發(fā)展趨勢,在遵循農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上,積極引導(dǎo),開展試點,并逐步建立起科學(xué)、規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)制度。

3.推動農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革。科技興農(nóng),是改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè),實現(xiàn)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的根本途徑,是新形勢下提高農(nóng)業(yè)比較效益,增強我國農(nóng)業(yè)國際競爭力的根本舉措。為此需要進一步推動農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革,創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式,培育農(nóng)產(chǎn)品品牌,延伸農(nóng)業(yè)生產(chǎn)鏈條。(1)推動農(nóng)業(yè)科技體制改革,督促農(nóng)業(yè)科研院所和農(nóng)業(yè)科技人員承包土地,推廣新品種、傳導(dǎo)新技術(shù)、造就新農(nóng)民,建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。(2)推動生產(chǎn)、加工和流通體制改革。促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工、銷售的一體化運作。一方面要出臺優(yōu)惠政策,鼓勵農(nóng)口企業(yè)實施公司加農(nóng)戶經(jīng)營模式,以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化推進農(nóng)業(yè)工業(yè)化,提高農(nóng)業(yè)綜合效益。另一方面,要積極扶持農(nóng)民協(xié)會的壯大和發(fā)展,健全農(nóng)協(xié)功能,實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與市場的對接,推動市場農(nóng)業(yè)發(fā)展。

4.建立貧困農(nóng)民補助制度。農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)。不僅農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)表現(xiàn)出較大的脆弱性,農(nóng)民本身也是“弱勢群體”。在加入WTO以后,我國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的市場風(fēng)險明顯加大。為此根據(jù)加入WTO的新形勢,支持和保護農(nóng)業(yè),要做到“一個弱化、一個強化”。即弱化對農(nóng)產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)的保護,強化對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的保護。從中長期看,要將現(xiàn)有的糧食風(fēng)險基金、財政扶貧資金等歸并建立起財政補助貧困農(nóng)民資金,并建立起科學(xué)合理的農(nóng)民補助制度體系,規(guī)范運作。在此基礎(chǔ)上,各級財政應(yīng)調(diào)整支出結(jié)構(gòu),逐步壯大財政補助資金規(guī)模,切實發(fā)揮政府財政的保障力。