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隨著農業稅的減免，本來就不寬裕的鄉鎮財政就更加捉襟見肘，地方財政出現缺口，鄉鎮財政壓力過大。要使鄉鎮財政走向良性運轉軌道，就必須完善地方財政管理體制，完善財務管理機制，加大力度培植鄉鎮稅源，轉變鄉鎮政府職能，建立合理的公共管理體制。

一、當前鄉鎮財政運行的困境

1．鄉鎮債務包袱沉重，財政風險加大

鄉鎮的負債原因是多方面的，主要是以前多年積累以及償債能力明顯降低造成的負債。盡管許多債務是在農村稅費改革之前就已發生，并非農村稅費改革造成的，但是由于農村稅費改革形成的鄉鎮財政政策性缺口、收支結構及其預算管理規范化的剛性約束，在一定程度上增加了這些改革前留下的鄉鎮債務問題解決的難度。稅費改革堵死了三提五統和各類非法集資、收費的渠道償還債務，除個別省份鄉鎮企業較成規模外，絕大多數鄉鎮的企業稅收都不能滿足償還債務的需求。在此情況下，債務成為鄉鎮政府的一個長期包袱，而固定的利息支出進一步加大了鄉鎮財政的困難，這樣的支出比人員支出和法定支出具有更為強烈的剛性。隨著債務規模的膨脹，債務風險也在不斷增加。

2．收支矛盾突出，機構運轉困難

從收入方面看，除了少數富裕地區外，中國大部分鄉鎮的經濟基礎薄弱，農村產業結構單一，商品化農業規模小。取消農業稅后，鄉鎮財政失去了原來的主要收入來源，只能依靠分稅制改革后留給地方的一些小稅種。這些小稅種稅源零散，結構復雜，征管成本高，難度大，增長潛力有限。而且，隨著稅費改革的深入，取消了鄉統籌費、農村教育集資等專門向農民征收的行政事業性收費和政府性基金、集資，取消了屠宰稅，隨之而來的問題是鄉鎮財力嚴重不足。從支出方面看，農業稅改革后，鄉鎮財力的有限性與事權的無限性的矛盾越來越突出，保工資、保運轉面臨著很大的困難。

3．財力保障缺失，公共產品供給不足

首先，農村基礎設施建設支出缺口較大。稅費改革后，鄉鎮財政同樣是捉襟見肘。雖然中央和地方各級財政都加大了對農業基礎設施建設的投人，但這塊轉移支付大都是有條件的，即需要鄉鎮財政按一定比例配套。在有收費權的情況下，鄉鎮可通過向農民集資加以解決，但收費權取消后，大部分鄉鎮都無力解決配套資金。其次，農村義務教育經費嚴重不足。雖然在取消農業稅后，鄉鎮教師的工資改由縣(市)統一發放，但由于中國半數以上的縣級財政狀況并不樂觀，財政狀況差的鄉鎮無法保證補貼的足額發放，鄉鎮教師的工資問題還是沒有從根本上解決。最后，對農村社會保障體系的建立形成制約。取消農稅后，對大部分鄉鎮而言，若上級政府轉移支付不到位，不要說建立完善的保障支出體系，就連現有的軍烈屬優撫、五保戶供養都將出現資金缺口。

4．鄉鎮財政的管理混亂，行政成本偏高

分稅制改革后，大部分鄉鎮實行了綜合財政預算和零戶統管試點，但是傳統的粗放式財政管理觀念沒有得到根本改變，有的鄉鎮財政所人員較少，素質不高，制度不完善，自身管理尚有待于進一步加強，難以對所屬鄉鎮企業、單位進行有效的管理和監督。由于在實施分稅制財政體制和農村稅費改革時沒有進行相應的配套改革，因此，新型農村合作醫療配套資金、獨生子女費、畜禽防疫經費、農村環境整治經費、綠化經費等的快速增長，導致鄉鎮財政的社會負擔日益加重。在財力減少、社會各項事業發展帶來的巨大支出壓力下，行政成本并沒有得到有效控制。

二、鄉鎮財政運行困難的原因分析

1．財政體制不完善，鄉鎮財政缺乏制度保障

一是在政府間財力分配上存在財力層層向上集中的機制。但是，鄉鎮政府卻承擔了與其有限財權極不對稱的大量事權，直接導致了鄉鎮財政困難。二是政府間財權劃分與事權劃分不對稱。政府財力層層向上集中，而政府職能和支出責任卻不斷下放。中國基層政權不僅要提供義務教育、本區域內基礎設施、社會治安、環境保護、行政管理等多種地方公共產品，同時還要支持地方經濟發展，而且基層政府所安排的支出大都剛性強、欠賬多，所需支出基數大、增長也快。三是地方稅體系不完善。現行地方稅中缺乏穩定且有規模的稅種，且地方稅收立法權、稅法解釋權、稅目稅率調整權和稅收減免權都集中于中央政府，地方增減財政收人的自主權很小。四是中國政府問的財政轉移支付制度與分稅制體制的配套要求相比還相差甚遠，缺乏規范、科學、穩定性，尤其不適應農村稅費改革后鄉鎮財政運轉的需要。

2．財務管理混亂，舉債缺乏約束機制

一是熱衷于政績形象工程。全民招商、零地價用地、無底限優惠，一些地方雖然搞出了成績，卻留下了大量的債務。二是舉債交稅、虛增收入。在一部分鄉鎮，由于上級政府下達的收入任務脫離實際無法完成，為了應付考核，也只得拉稅、買稅，借款繳稅，既造成財政收入的虛假，也增加了債務。三是缺乏監督制約機制。現行的《預算法》等有關法律，規定了預算安排和執行的原則是量人為出，禁止地方財政出現赤字和地方政府舉債。鄉鎮人大和上級審計部門對鄉鎮的舉債行為缺少必要的審計和監督，也一定程度上助長了鄉鎮債務的增長。

3．鄉鎮政府職能轉變滯后，財政“越位”與“缺位”并存

首先，鄉鎮不僅同樣按照集權大一統的方式搞所謂“六套班子、七所八站”，而且，由于向下和橫分流渠道的匱乏，約束和監督機制的缺失，即使精簡機構，執行起來往往是減了機構不減人，在某些經濟發達地區，政府部門甚至成了解決就業的唯一渠道。其次，鄉鎮政府還沒有完全從私人經濟領域退出來，有的還繼續把財政資金投入到競爭性領域，直接興辦企業。在財力有限的情況下，政府的越位必然引起相應的缺位，導致應由政府提供的公共產品和服務沒有財力保障。

三、鄉鎮財政走出困境的基本路徑

1．完善財政管理體制，規范地方分配關系

首先，要按照財權、事權相統一的原則，合理界定地方各級收支范圍，確保基層政權的正常運轉和各項事業的健康發展。其次，在分稅制財政體制的總體框架下，進一步改進和完善轉移支付方式。建立規范、科學的轉移支付制度，加大轉移支付的規模和力度，規范轉移支付的方式。為更好地擺脫計算中轉移支付的基數，可將原體制定額補助、增資眭轉移支付和部分專項補助，合并簡化為一般性轉移支付。最后，實行徹底的分稅制，完善地方稅收體系，明確地方稅主體稅種，合理確定稅收管理權限。加強中國地方稅體系建設，合理確定地方稅權，優化地方稅結構，規范地方稅征管和保障體系。在科學劃分各級地方事權的基礎上，為地方公共產品的供給提供穩定的資金來源。

2．完善鄉鎮財務管理機制，化解債務風險

首先，加強鄉鎮政府債務管理，防止出現新的不正常債務，化解債務風險。對經濟發達、財政收支規模較大，或者具有明顯的集聚和輻射作用的中心鎮，應進一步擴大鄉鎮財政管理的自主權，以調動其發展經濟和組織收人的積極性；對經濟欠發達、收支規模小的鄉鎮，則可實行“鄉財縣管”，由縣級財政直接進行規范管理。其次，在具體的財務管理上，要加強鄉鎮財務會計集中核算工作，充分發揮鄉鎮會計核算中心的作用。要建立債務消化監督和報告制度，上級財政要對下級政府債務進行監控，并作為財政工作考核的一項重要內容。最后，要全面清理縣鄉政府的債權和債務，明確性質，界定責任，分類處置。逐年消化舊債，嚴格控制新債，不得超越財力舉債搞建設。

3．精簡鄉鎮機構，加快轉變政府職能

借助農業稅免征的政策效力，大力精簡鄉鎮機構和人員，壓縮鄉鎮財政支出負擔，為鄉鎮財政創造較為寬松的發展環境。總體上應本著優化鄉級財政性的資源配置，建立廉潔高效的政府管理機構的原則，通過精簡機構，合并鄉鎮，進行優勢互補，資源整合，以減輕社會負擔，促進基層社會各項事業的改革與發展。關鍵是要嚴格規范鄉鎮的機構和崗位設置，減少不必要的機構和財政供養人員，節省行政費用開支；要嚴格控制新增機構、編制和財政供養人員，對超編單位的超編人員不得安排人員經費和公用經費；加快事業單位機構改革步伐，將有條件的事業單位推向市場；要清理縣鄉財政供養人員，加大人員分流力度，實施“減員增效”，降低行政成本。

4．健全公共管理體制，實施績效評估

按照十七屆三中全會精神，繼續推進公共財政覆蓋農村政策的實施，建立新型的公共管理體制。一方面，做到縣鄉政府農業機構的設置和工作職能根據各自的需要和市場來決定，不需要再和中央政府“對口”，盡可能的減少機構設置，提高工作效率。另一方面，在分權的基礎上做到“評估管理”。組織績效是當代政府和部門管理的核心價值，而分權化的管理拋棄了層級的傳統集權模式，力圖調動各方面積極性和創造性。

在實際工作中，鄉鎮部門由于“評估管理”的引入而增加了壓力，使得其能夠自覺調整組織結構，促進公共人力資源的開發，同時由以前主要對工作流程的關注轉變到對工作效果的關注上來。