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摘要：以加強地方財力，推動地區經濟發展為前提，結合山東省濟寧市金鄉縣稅收制度改革與“營改增”政策的實施，闡述地方稅體系在“營改增”后進行完善的必要性，闡述“營改增”對于地方稅體系存在的影響，從三個階段總結重構地方稅體系思路，并且提出四點建議，使得地方稅體系更加完善，以期能夠達到夯實“營改增”政策的目的。

關鍵詞：“營改增”；地方稅體系；財政收入；地方主體稅種

自從我國開始實施“營改增”政策之后，各個地區的財政收入逐漸顯現出缺口，完善地方稅收體系，增設新的地方主體稅種，可以強化地方財力，并且為地方政府部門運轉、地方經濟水平的提升帶來保障。對比未落實“營改增”之前，地方主體稅種包括營業稅、個人所得稅與企業所得稅，整體收入具有穩定性，然而企業所得稅、個人所得稅被歸納到共享稅范疇，如果地方規模穩定且共享比例固定，是無法滿足地方稅收收入需求的。尤其是現階段地方政府部門事權開始呈現擴大趨勢，財政開支不斷增加，為了能夠彌補財政收入缺口，在“營改增”政策落實的基礎市場重構地方稅體系非常必要。

1基于“營改增”政策的地方稅體系

地方稅主體為營業稅，管理方面可控，收入方面穩定，也可以帶動其他稅種與地方財政收入，具有非常重要的地位[1]。還未實施“營改增”時，地稅征收稅種數量較多，但整體呈現出量小且面散的特點，其中營業稅是地方稅收的支柱，在地方稅收收入中占很大比重。我國全面“營改增”后，地稅收入主體更改為所得稅、財產稅等，結合以上稅種收入規模，收入大幅度降低，這是濟寧市金鄉縣在地方稅重構中面臨的重要問題之一。因為中央與地方根據相應比例分享機制，實施增值稅與所得稅，加之稅基流動性強，所以地方財政收入無法保證穩定性，還會直接影響到區域經濟的平衡發展，所以這也是所得稅、增值稅無法成為地方稅主體稅種的一項關鍵性原因[2]。除此之外，在稅收政策方面，財產稅還需要進一步完善，擴大征收范圍，增加稅收收入，體現出在地方收入方面的作用。遺產稅、贈與稅、環境稅層面，還處于發展階段。但是隨著“營改增”的全面覆蓋，其他稅種的改革方案也會隨之出現，進入到全新的稅制改革時期。五中全會圍繞“財稅改革”也提出新的方向，即“建立現代財稅金融體制，加快轉變政府職能”，而這也為“十四五”階段的財稅改革工作明確新目標[3]。“營改增”是財稅改革的關鍵部分，有利于幫助各大企業減輕負擔，還起到優化產業結構，推動經濟發展的作用。另外，“營改增”在我國的全面實施，對于營業稅、增值稅收入歸屬和征管格局也是一項創新舉措，直接影響著分稅制財政管理體制。所以“營改增”后地方稅體系重構，是深入落實財稅體制改革的關鍵點，在促進市場經濟可持續發展方面也具有非常重要的意義。

2“營改增”影響地方稅體系

全面“營改增”之后，我國以往在分稅制改革期間存在的地方稅體系問題更加顯著，并且在新環境下出現一些新問題。面對“營改增”對于地方稅體系的影響，總結為以下兩點。（1）“營改增”導致地方稅缺少主體稅種。全面“營改增”之前，營業稅是地方稅的主體稅種，在地方稅收收入中的比例可以達到30%左右[4]。但是在“營改增”后，以往地方政府部門的地方稅收入轉移到中央、地方共享收入范疇，受到減稅效益的影響，若中央和地方分成比例不變，將會導致地方稅收收入減少，而地方財政也會更為依賴共享稅。（2）地方稅收規模與地方財政規范性受到影響。全面“營改增”為各行各業減少稅負提供了保障，結合山東省濟寧市金鄉縣地方稅體系的實施，“營改增”全面改革實施至今，靜態估算地方政府年減收數額顯著，不僅會降低地方政府部門在公共產品方面的提供能力，而且會拓寬財源渠道，除了稅收收入外，地方非稅收收入呈現擴張趨勢，有可能會引發地方債務規模膨脹[5]。

3全面“營改增”地方稅體系的優化思路

第一，調整增值稅分享比例。我國全面“營改增”后，很多地方營業稅稅基轉變為共享稅增值稅稅基，這一變化直接降低了地方政府稅收收入。在重構地方稅體系階段，可以對中央、地方增值稅分成比例進行調整，保證其余稅種稅制設計、征管模式不變的基礎上，短期內不需要投入過高的改革成本，并且改革各項工作的實施也十分流暢。我國從2016年全面實施“營改增”時，國務院針對“營改增”試點的設置，頒布了針對性的方案，在原有增值稅中央與地方共享比例的基礎上更改為5∶5，盡管這一舉措可以解決當下面臨的問題，但是難免會增加地方稅體系在共享稅種這一方面的依賴性，導致地方政府財權無法完全實現獨立。所以，地方稅體系中必須要加強地方稅所具備的作用[6]。第二，按照我國國情以及稅制結構、不同稅種特征，在現有中央與地方稅權基礎上進行調整，從而明確最為合適的地方稅主體稅種。按照政府部門之間稅收劃分要求以及基本原則，具有較強地域性、稅基流動性差且稅源相對分散的稅種歸入到地方范疇；反之，稅基具有較強流動性以及再分配職能，能夠充分體現出國家所具有的宏觀調控政策，符合以上要求稅種歸入到中央范疇。立足于理論層面，財產稅與上述要求最為契合，建議將其當作地方稅體系主體；立足于現實層面，參考其他發達國家的經驗，如果將房產稅當作地方稅主體稅種，其在我國地方稅收收入中占比僅為3%，而財產稅占比達到20%左右，無法發揮出主體稅種的作用。若利用稅制改革拓寬財產稅稅基，這與我國國情不符[7]。盡管當下經濟發展速度不斷攀升，但是與發達國家相比依然存在差距，稅制改革方面應該更為關注效率。所以，今后對于地方稅主體稅種的選擇，建議在原有中央與地方稅權基礎上展開重構，選擇中央稅或是共享稅，規劃到地方稅范疇，可以使地方政府財權更為獨立[8]。結合現行稅制改革實施情況與進度，代替營業稅作為地方稅主體稅種，可以將個人所得稅、消費稅與車輛購置稅加以組合。立足于收入規模這一角度，我國2019年山東濟寧市消費稅收入為9.62億元，車輛購置稅17.44億元，個人所得稅收入達到19.09億元[9]。通過三稅組合的方式將其劃歸至地方之后，能夠緩解“營改增”后導致地方稅收減少的問題。立足于現實情況，針對消費稅的主要稅目，處在產品批發與零售階段主體具有較強規范性，征收階段在產品生產環節開始直接調整為零售環節，以免消費稅更改為地方稅之后，地方政府部門為了稅收激勵擴建產品生產廠。對于車輛購置稅與消費稅稅基而言，將其重合之后能夠共同當作地方稅稅收，而個人所得稅主要采取分類征收的方式，所體現的再分配職能相對較弱，在總體稅收中占比不高，若共享稅轉變成地方稅，今后分類征收轉變為綜合征收，地方政府部門還需要更加全方面地采集個人收入數據信息[10]。第三，參考其他國家成功經驗，重新設置地方稅調節職能，并且在稅制改革實施進程中，明確與稅收劃分原則更為契合的地方稅主體稅種。參考其他國家在稅制改革這一方面的經驗，立足于長遠角度，將房地產稅與資產稅組合，這種形式與我國地方稅主體稅種要求更為契合。站在理論層面，財產稅的稅基不具備較強流動性，與受益原則相符，并且具有充分的潛在稅源，將其當作地方稅主體稅種，滿足財政分權理論、政府之間稅收劃分基本原則提出的要求；立足于稅收調節職能優化目標這一層面，財產稅可以正面激勵地方政府，使其不斷提升公共服務能力，并且推動所在地區房地產行業可持續發展，拓寬財源的同時，也能夠創新地方政府在高耗能產業方面的發展手段，使得地區資源配置更加合理。另外，財產稅屬于直接稅，在所有稅種中地位不斷提高，也可以加強收入分配的公平性。將房地產稅和資源稅組合作為地方稅主體稅種，必須要在長期稅制改革的基礎上對其進行深入認知。房地產行業包含大量稅種，尤其是在稅種流轉階段，難免會出現多重征稅或者保有階段稅收缺位的問題，將房地產行業相關稅種整合，實現房地產稅統一征收，能夠拓寬增收范疇[11]。如果發現資源稅稅收在總稅收收入中占比不高且調節能力、調節水平有待提升的現象，可以將資源稅征稅范疇拓寬，在現有資源稅稅目中增加水資源、動植物資源等，創新資源稅計稅方法，如果資源產品滿足既定條件要求，可以采用從量計征的方式，以此來提高資源利用率。

4“營改增”后地方稅體系的完善建議

4.1確定地方主體稅種。重構地方稅體系必須要有明確的地方主體稅種，建議從三個方面做出選擇：（1）稅基范圍廣，并且有充足的稅源以及增長潛能，能夠直接影響地方稅收規模。（2）選擇的地方主體稅種可以調節地區收入以及產業結構。（3）加強稅收制度規范性與公開性，為征管創造便捷條件[12]。考慮到以上三點要求，建議在選擇地方主體稅種時，優先考慮財產稅、環境稅與資源稅等，可以充分發揮出地區宏觀調控的優勢，使得行為目的稅能夠當作地方政府收入不可或缺的補充內容。在我國國情基礎上設置雙主體稅種，加強地方稅源穩定性。下面分別從三個方面提出確定地方主體稅種的建議。(1)房地產稅。現階段我國房地產行業進入到全新的發展時期，為房地產稅征收帶來更為豐富的稅源。因為經濟下行面臨較大的壓力，很多從業者并沒有認識到納稅的必要性，所以導致房地產稅無法在短時間內確定為地方主體稅種。建議深入推進房地產稅改革，一方面可以滿足經濟發展要求；另一方面也能夠對收入分配加以調節，實現地方地區房地產行業的長期發展[13]，在豐富地方稅源的同時，使得地方稅體系更加完善。（2）環境稅。我國在2018年頒布并推行《環境保護稅法》，面臨當前生態環境保護這一項非常重要的任務，全面實施環境保護稅，不僅能夠提高環境質量，也可以將地方政府在財政方面的壓力予以緩解。（3）資源稅。深入推進資源稅改革，可以加強資源保護，并且提升資源利用率。最為有效的方式為拓寬資源稅征收范疇，將資源稅征收方式加以創新，以節約資源，提高資源利用率為根本目標。另外，拓寬資源稅的征收范疇，在現有征收稅目基礎上增加新的內容，使得地區資源優勢能夠作為經濟發展的推動條件。4.2在實踐中優化轉移支付制度。全面“營改增”之后，地方政府部門收入有可能會出現減少的情況，彌補收入缺口需要對事權、支出責任需求、地方公共產品狀況等加以重視，在實踐過程中優化轉移支付制度，調整一般性轉移支付比例[14]。為了能夠規范財政轉移支付行為，建議遵循建議兼顧效率與公平這一項基本原則，轉移支付更加關注經濟欠發達地區以及農業省市，為其提供財力性轉移支付資金。這樣不僅能夠推動所在地區的經濟發展，而且可以將區域之間財政差距縮小。4.3完善混合型稅權模式。混合型稅權模式在“營改增”全面實施的當下，建議轉變為稅權集中與分散的模式，不僅可以突出中央所具備的主導地位，而且地方政府部門享有稅權。一方面稅收立法權與管理權均集中于中央，并且在國家最高法律中占據主體位置，加強國家宏觀調控。如果有中央和地方共同立法需求，那么中央提出原則性規定即可，地方政府只要符合上級法要求便可自主立法。另一方面，一些稅種的稅源比較普遍，稅基發生區域轉移難度大，并且體現出顯著的受益性特征，其所享有的立法權、執法權與司法權均集中在地方政府，而地方政府嚴格按照原則性規定，與所在地區經濟社會發展需求相結合，明確稅種停征緩征、稅基稅率調整等諸多內容，加強稅收相關問題解決的靈活性，對地方財政收入進行調控是推動經濟發展的有效手段。4.4重點推進稅收征管改革。雖然“營改增”屬于稅制改革領域，但我國主要實施分稅制，開展稅制改革其中包含征管改革這一部分。國家與地方稅務機構積極參與到征管改革與稅制改革中，可以使“營改增”更加深入且夯實[15]。一方面全面營改增后，國稅局需要處理的工作量增加，導致征管力量缺失，地稅局的工作量在“營改增”后則顯著降低。考慮到相關工作持續性的要求，地稅部門工作人員結合工作需求與崗位要求可以適當調動。另一方面遵循結構精簡、工作效能提升與統一的基本原則，可以調整地方稅務機構所具有的職能，使得工作重點轉變到地方稅體系與地方小稅種這兩個層面上。按照社會主義市場經濟發展需求，結合現代公共行政管理特點，創新稅務機關工作模式，基層稅收征管與稽查團隊結構更加完善，能夠節省稅收征管的成本支出，提升稅務機關工作效率，需要將現有機構模式進行精簡，培養稅務工作人才，推進干部人事制度的創新與完善。作為稅務人員，秉持依法征稅的信念，避免在稅務工作中出現失誤，杜絕稅收流失問題。除此之外，嚴格按照法律法規執政與征稅，充分考慮人民群眾利益需求，轉變為服務型工作模式，從而為廣大群眾利益提供保障。

5結語

綜上所述，在全面“營改增”后重構地方稅體系，重點在于地方主體稅種，參考現有財稅改革經驗，地方稅體系重構要對地方稅具備的籌集收入這一職能予以保障，通過獲得的地方稅收收入，滿足地方經常性支出，經過重構的地方稅體系必須和我國經濟、稅源分布、稅制結構、稅收征管能力相符，滿足現實需求，最后則要在現有地方稅調節職能的基礎上進行優化，發揮出地方稅資源配置、收入公平分配的優勢，不斷推進地區經濟發展。

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作者:尋金金 單位:山東省濟寧市金鄉縣財政局