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一、公共政策問題構建中公眾話語權的影響

話語權是當前民主政治研究中出現頻率較高的一個詞匯，所謂“話語權”，簡單的理解就是指說話機會的多寡。最早提出“話語權”概念的法國后現代思想家福柯說:“話語意味著一個社會團體依據某些成規將其意義傳播于社會之中，以此確立其社會地位，并為其他團體所認識的過程”。“話語權”中的“權”有兩層含義———權利與權力，這也就決定了話語權有兩種意義，即話語權利與話語權力，因此，對話語權的準確表達應該是“有權利說而且被傾聽”。從民主政治角度看，公眾話語權實質是公民表達自己真實意愿的一種權利和權力。英國學者安東尼?吉登斯認為，“在現代國家的場景中，至關重要的是，不同群體以話語方式形成表達其利益的政策或方案的能力，并在公共領域中開辟出宣揚這些政策或方案的能力”。在公共政策問題構建的過程中，公眾話語權是公民參與的重要載體，公眾不僅通過一定的話語方式進行自我認同、利益表達和利益訴求，而且通過這種話語權的掌握與運用，影響著公共政策問題構建的各個方面。(一)公眾話語權影響公共政策問題的察覺當今社會正處在一個巨變的時代，與這種巨變相伴的是社會問題的復雜性、無序性、變動性越來越明顯。所有的社會問題不僅是某一領域矛盾的體現，更有錯綜復雜的整個社會諸因素在起作用，形成非線性的相互依賴關系，這導致了現代社會決策的風險性越來越大。政府作為社會管理的主體，作為公共政策分析的主體，有責任和義務在紛繁復雜的社會問題中識別公共問題，并將其納入政策議程，使之成為政策問題并加以解決。但是由于政府自身能力的有限性(包括知識、資源、時間、信息等)，使其無法發現、識別、確定所有的公共問題。同時，政府是由“經濟人”構成的，在某些時候出于自利性，也不愿去發現、識別、確定對其不利的公共問題。退一步分析，即使政府能夠克服上述重重困難，發現所有的問題，但要從中區分輕重緩急，并給出明確的排序，也是十分困難的。而隨著民主政治的進步、公民社會的形成，社會公眾，這里包括所有非政府、非特定專業領域以及與公共問題相關的利益個體和群體，具有強烈的參與公共事務的愿望和能力。公眾的知識匯集了社會成員的價值傾向和政治愿望，包含了公眾對切身利益的關注和對政府的訴求。作為意見表達的重要組成部分，政府通過傾聽、回應公眾的呼聲，可以及時發現問題。既可以在問題處于萌芽狀態時就系統、有效地察覺和解決問題，又能夠有效減少社會成本和國家資源的浪費，獲取公眾的合法性支持，增強政府決策能力。此時，政策問題構建中公眾話語權的行使，不僅是可能的，而且是十分必要的。(二)公眾話語權影響公共政策問題的界定在政策問題構建中，我們首先遇到的是問題情勢而非問題，前者是客觀的存在，而后者則打上了人類認知的烙印，是主觀反映客觀的結果。所以，問題不能脫離對它們進行定義的個體和群體而存在，即是說公共政策問題不是自然的“社會問題”，而是人們對自然的社會問題進行界定、識別的結果，它凝結了不同個體或群體的主觀改造，即不同個體或群體語言表達的結果。曾有學者對“城市主要社會問題”的兩項研究進行分析，結果表明，在同樣的研究主題下，由于對問題界定方式的不同，得出了不同的研究結論，而不同的結論又進一步影響著公共政策的議題選項、議題重點、議題時間和方案內容。分析者對兩項課題研究背后的邏輯作了深層次的分析，發現導致這種差異出現的根本原因就在于研究起始“誰來界定問題”，即話語權的歸屬問題。其中一項課題的問題界定是“專家主導、公眾補充”模式，而另一項課題是“公眾主導、專家輔導”模式。由于在城市社會問題理解上專家的思路與公眾的感受不一致，兩種對城市社會問題的不同界定方式導致結果差異成為必然。由此可見，在政策問題界定中，公眾是否行使話語權，以及如何行使話語權，對探究公共政策問題的性質、原因和范圍有著重要影響。(三)公眾話語權影響公共政策問題的公共性日本學者藥師寺泰藏曾簡潔明了地指出:“公共政策”的意思與其字面意思相同，即為“公共”而制定的政策。“公共”指向的目的性是公共政策的本質屬性，公共政策分析只有遵循“公共”原則，才能真正體現這一本質屬性。這里所謂“公共”原則，首先指的就是政策問題取向的公共性，即公共政策要解決的是社會公共事務，要確保公共利益的增進和合理分配。要做到這一點，公共政策問題構建的過程必須體現“程序正義”，也就是必須有追求民主理念的公眾的高度參與。Bellah等人也明確地主張:“要建立一個公正、平等的社會，必須靠老百姓有理性的參與公共事務，以及不斷地提供建設性的意見”。公眾通過話語權這一載體，圍繞公共問題的善與惡、利與弊、對與錯等進行討論，整合并表達公眾意見，形成強大的公眾輿論，從而穩妥地矯正政府的決定與公民的意愿和選擇之間的矛盾。從根本上說，公眾話語權的使用保證了契合公共性價值取向的公共政策問題是根據多數人的意愿表達和利益訴求來實現的。

二、我國公共政策問題構建中公眾話語權的分享

(一)我國公共政策問題構建中公眾話語權的缺失隨著我國社會的深度轉型、政府治理模式的變革、政策價值取向的重塑以及公眾參與手段的增多，政策活動中由政府壟斷的“一元話語”格局已被打破，公眾的話語權逐漸得到尊重和保障。但不能回避的事實是，這種話語權的尊重和保障仍存在不完整性，公眾參與公共政策是一種“插入式參與”，政策問題構建階段的公眾話語權缺失依然普遍。我們知道，公共政策活動是由問題構建、方案制定、政策執行、政策評估和政策調整所構成的完整系統。所以，真正充分的話語權分享應是從政策問題構建開始。但是，實踐表明，現行政策的公民參與往往是在方案的制定階段進入并給予充分重視。此時，公眾只能就已定的所要解決的問題來表達自己的意見。對于“是不是”公共政策問題，“值不值得、應不應該”解決這一問題則沒有發言權。只要政府認定了就是政策問題，而究竟是怎么認定的、如何確保認定的科學性似乎顯得不重要。當然，我們也不否認，在某些情況下，公眾在問題構建時確實有表達的“權利”。只不過這種權利的使用并不具有影響力，即沒有“權力”。此時，公眾話語權的作用僅僅體現在圍繞政府已經確認的問題進行論證并給予肯定和支持的表示。實質上，這是政府利用話語“霸權”在人們內心深處設定先入為主的“話語”邏輯，以此塑造著特定時期公眾的認知特點、價值偏好和行動方式，這必然會影響到特定社會問題的識別和認定。真正的民主體制必須給公眾參與公共政策全過程的機會，因為公共政策作為一種利益和價值的分配機制，政策問題構建能夠首先界定予以分配的去向，即向哪分配，然后才是政策方案確定的如何分配的問題。所以，政府必須從政策問題構建開始就傾聽民眾的聲音，從而保障公眾話語權全過程的享有和充分行使。(二)我國公共政策問題構建中公眾話語權分享的實現路徑1．公共政策問題構建中公眾話語權分享的核心:公共政策問題的類型公共政策問題涉及社會的各個領域，并不是所有的問題在認定時都需要公眾的參與，如有關國家機密的外交、國防問題等;公眾也不是對所有的問題都感興趣，公眾對政策問題確認及其原因分析的參與是有選擇的，因為“政策問題不同，公民參與的收益和成本之間的權衡也不同”，按照達爾的說法，“如果你認為同可以預期從其他活動中得到的報酬相比，從政治介入中得到的報酬價值較低，你就不大可能介入政治”。市場經濟條件下，公眾參與的驅動力來源于各種各樣的利益需求，政策問題性質不同，對社會公眾的影響不同，公眾參與的動力也不同。由此，必須弄清到底什么樣的問題是公眾應該參與的和公眾愿意參與的。在這些問題進行構建時，政府必須保證公眾的話語權。2．公共政策問題構建中公眾話語權的分享必須是真實的福克斯和米勒認為，只有公共政策的話語形式具備真實性，使用合理的語言并造成某種對抗性的緊張關系，才能更好地制定和執行公共政策。一方面，為了避免陷入官僚制民主模式的獨白性言說，我們期望著爭辯、論證、反駁，而不是表面和諧的異口同聲，也就是說，公眾話語權與政府話語權是一種結構性的關系，他們之間既是平等的，同時又是對抗的、相互辯駁的。因此公眾在使用話語權時，必須是真誠的、具有意向性的及實質性的貢獻，這些就是話語正當性的條件。另一方面，?為了避免“說而不聽”、“聽而不證”，我們期待政府給予公眾的話語充分的重視，公眾參與的價值，并不僅限于對特定利益的追逐，而是通過行使話語權，表達各種偏好、提供各種信息、與決策主體進行富有誠意的交流，從而使決策的過程更加開放和透明。在這個意義上，我們完全可以說，公眾話語權的分享就是對決策者和特定利益集團話語霸權進行制約，從而使政策運行自始就彰顯“公共性”。否則，公眾參與就只能是一個空洞的符號，隨之帶來的更深層次的影響就是公眾對政府的信任危機。3．公共政策問題構建中話語權的分享要形成常態機制公共政策問題的考察要求具有一定的前瞻性和主動性，如果等到社會問題日趨嚴重的“癥狀”淋漓盡致地表現出來，社會不滿情緒反應已經達到爆發的臨界點，再來確認該問題，不僅會影響政府形象，甚至會造成社會的震蕩和失穩。公共政策問題構建的這一特性，要求公眾話語權的分享亦要具有前瞻性。公眾參與政策問題構建不再是簡單的聽證或者是成為咨詢委員會的成員，而是形成一種常態機制，通過定期召開公民論壇、展開民意調查等形式，讓公眾充分表達自己的需求，使得引起公共決策者深切關注的公共問題更多地由此產生。這種常態機制可為公眾話語權的使用提供一個穩定的平臺和雙向溝通的通道，保證公眾與公共政策決策中樞在平等、公開、信息透明、相互尊重和主動參與氛圍下，對具有重大影響但充滿爭議的議題進行充分的討論并形成共識。

作者：孫萍鮑麗明單位：東北大學沈陽化工大學