導(dǎo)語：我國新就業(yè)形態(tài)公共政策研究一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

1引言

近年來,伴隨“互聯(lián)網(wǎng)+”、共享經(jīng)濟(jì)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,我國新就業(yè)形態(tài)不斷涌現(xiàn),成為當(dāng)前及未來我國就業(yè)增長的主要來源。新就業(yè)形態(tài)指伴隨著信息技術(shù)進(jìn)步與大眾消費(fèi)升級出現(xiàn)的去雇主化、平臺化的點(diǎn)對點(diǎn)就業(yè)模式（張成剛,2016）,其典型特點(diǎn)是互聯(lián)網(wǎng)信息平臺成為替代了企業(yè)或市場進(jìn)行勞動力要素組織的新方式。新就業(yè)形態(tài)的快速發(fā)展,既是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、增長動力轉(zhuǎn)換的重要表現(xiàn),也是推動現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系發(fā)展的抓手。由技術(shù)發(fā)展推動的就業(yè)形態(tài)變革已經(jīng)成為主要工業(yè)國勞動力市場的發(fā)展趨勢。作為第四次工業(yè)革命的產(chǎn)物,新就業(yè)形態(tài)通過人工智能、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等底層技術(shù),使用具有前所未有的處理能力、存儲容量和無限信息獲取能力的移動設(shè)備連接勞動者和消費(fèi)者。這樣的模式在短短數(shù)年時間就已經(jīng)吸引了相當(dāng)比例的勞動者。新就業(yè)形態(tài)以及為其提供組織基礎(chǔ)的各類平臺型組織的出現(xiàn),對當(dāng)前的法律規(guī)范與政府規(guī)制框架提出挑戰(zhàn),同時也產(chǎn)生了諸如安全、工作條件和個人隱私保障等全新的問題。許多新就業(yè)形態(tài)的出現(xiàn),如網(wǎng)約車司機(jī)、外賣配送等為消費(fèi)者提供了便利,但同時也遇到了傳統(tǒng)競爭者和部分監(jiān)管機(jī)構(gòu)的反對聲音,他們認(rèn)為新就業(yè)形態(tài)將帶來競爭性破壞,使消費(fèi)者面臨風(fēng)險(xiǎn),尤其是平臺型組織與平臺從業(yè)者關(guān)系勞動者在缺乏勞動關(guān)系的情況下無法獲得社會保障,后者會進(jìn)一步導(dǎo)致消費(fèi)者面臨風(fēng)險(xiǎn)（中國就業(yè)促進(jìn)會研究項(xiàng)目組,2014;朱鳴,2017）。面對新就業(yè)形態(tài)及相關(guān)問題的涌現(xiàn),2017年《國務(wù)院關(guān)于做好當(dāng)前和今后一段時期就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》1中明確提出要支持新就業(yè)形態(tài)發(fā)展。2018年政府工作報(bào)告也提到,“運(yùn)用‘互聯(lián)網(wǎng)+’發(fā)展新就業(yè)形態(tài)”。這些政策及文件表明,在政策理念層面我國政府明確支持新就業(yè)形態(tài)發(fā)展。在政策運(yùn)用層面,我國政府已經(jīng)嘗試將新就業(yè)形態(tài)作為解決勞動力市場問題的重要手段,如積極依托新就業(yè)形態(tài)幫助解決去產(chǎn)能職工的就業(yè)問題2。個別地區(qū)嘗試運(yùn)用多種政策工具推動新就業(yè)形態(tài)發(fā)展,如重慶市推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策、財(cái)政\信貸優(yōu)惠政策向新就業(yè)形態(tài)傾斜3。蘇州市吳江區(qū)政府為沒有工傷保險(xiǎn)的靈活就業(yè)人員推出了首個職業(yè)傷害險(xiǎn),可以涵蓋新就業(yè)形態(tài)的從業(yè)者4。也有對個別部門、地區(qū)不恰當(dāng)?shù)男袠I(yè)監(jiān)管政策采取積極糾偏,如發(fā)改委就蘭州、泉州兩市的網(wǎng)約車實(shí)施細(xì)則進(jìn)行公平競爭審查5。總體上看,我國政府對新就業(yè)形態(tài)發(fā)展持鼓勵和支持的態(tài)度。但從政策制定和執(zhí)行上,支持新就業(yè)形態(tài)發(fā)展的公共政策還在探索和嘗試中,不同部門對新就業(yè)形態(tài)認(rèn)識不統(tǒng)一、制度不適應(yīng)問題明顯存在。在建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系過程中,如何通過新就業(yè)形態(tài)幫助實(shí)現(xiàn)就業(yè)轉(zhuǎn)型？新就業(yè)形態(tài)發(fā)展中,目前的政策存在哪些問題？如何通過公共政策推動新就業(yè)形態(tài)發(fā)展？這些是本文重點(diǎn)研究的問題。本研究基于大量文獻(xiàn)研究和實(shí)地調(diào)研,通過對新就業(yè)形態(tài)者、平臺管理者與政策制定者大量訪談基礎(chǔ)上形成。

2文獻(xiàn)綜述

新就業(yè)形態(tài)意味工作性質(zhì)與工作形態(tài)的改變,涉及了隱私、競爭、稅收等一系列政策問題（世界銀行,2018）。張成剛（2018）從監(jiān)管角度總結(jié)了各國政府應(yīng)對新就業(yè)形態(tài)的政策策略框架,包括不干預(yù)、威懾、禁止、規(guī)制與協(xié)同治理等五個方面。除了監(jiān)管角度,公共政策還涉及支持發(fā)展的角度。本文主要從監(jiān)管與支持發(fā)展兩個方面,綜述新就業(yè)形態(tài)相關(guān)的公共政策。新就業(yè)形態(tài)的監(jiān)管問題涉及行業(yè)監(jiān)管與勞動力市場監(jiān)管。行業(yè)監(jiān)管來源于對傳統(tǒng)經(jīng)營模式?jīng)_擊而產(chǎn)生的減緩發(fā)展速度的監(jiān)管政策,或者來源于對新商業(yè)模式產(chǎn)生的新問題的監(jiān)管。盡管新就業(yè)形態(tài)的發(fā)展產(chǎn)生了很多新問題,如消費(fèi)者安全問題、隱私保護(hù)問題等,但尚不清楚這些問題是否必須通過新的立法或法規(guī)來進(jìn)行監(jiān)管（Matthew,2015）。事實(shí)上,平臺型企業(yè)有意愿和措施來保護(hù)服務(wù)提供者和消費(fèi)者,并能夠在沒有監(jiān)管的情況下實(shí)施改進(jìn)和功能（張成剛,2016）。反對新就業(yè)形態(tài)的聲音主要認(rèn)為其沒有在傳統(tǒng)行業(yè),如出租車,酒店和其他競爭行業(yè)的監(jiān)管框架內(nèi)運(yùn)營（Matthew,2015）。在面對新就業(yè)形態(tài)快速發(fā)展的趨勢下,政策制定者需要決定在新經(jīng)濟(jì)模式下的平臺是否應(yīng)該像傳統(tǒng)企業(yè)一樣受到同樣的監(jiān)管。勞動力市場監(jiān)管的核心問題主要涉及如何保護(hù)新就業(yè)形態(tài)從業(yè)者的權(quán)益。公共政策的作用在于減少勞動者的風(fēng)險(xiǎn),包括人身、健康、安全、收入等,提升新就業(yè)形態(tài)從業(yè)者就業(yè)質(zhì)量。勞動者與生產(chǎn)的組織者是否建立勞動關(guān)系是中國勞動力市場監(jiān)管的核心。而對于是否建立勞動關(guān)系則由勞動法律進(jìn)行技術(shù)性地規(guī)定。學(xué)者就勞動法律和勞動力市場監(jiān)管等問題逐步達(dá)成了一些共識。第一,現(xiàn)行的中國勞動法律制度不適合新就業(yè)形態(tài)。在中國,勞動標(biāo)準(zhǔn)和社會保障制度是基于雇員與雇主之間勞動關(guān)系而存在。新就業(yè)形態(tài)很難建立起勞動關(guān)系,因此很難受當(dāng)前勞動力市場監(jiān)管的制約（唐鑛、李彥君和徐景昀,2016;王天玉,2016;王全興、王茜,2018）。第二,無論從業(yè)者與平臺經(jīng)營公司之間是否存在勞動關(guān)系,都應(yīng)該保護(hù)從業(yè)者。第三,雖然新就業(yè)形態(tài)的社會保護(hù)很重要,但中國的平臺經(jīng)濟(jì)和共享經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不應(yīng)受到這種保護(hù)的阻礙（王天玉,2016;王全興、王茜,2018）。目前,勞動法律依然沿用工業(yè)時代形成的制度。立法技術(shù)也不足以應(yīng)對新就業(yè)形態(tài)的突然出現(xiàn)。因此,勞動法律尚未對新就業(yè)形態(tài)從業(yè)者的勞動權(quán)益保護(hù)作出調(diào)整。除了監(jiān)管外,公共政策也涉及如何支持新就業(yè)形態(tài)發(fā)展。世界銀行認(rèn)為,面對工作性質(zhì)的轉(zhuǎn)變,公共政策應(yīng)該集中于人力資本投資、加強(qiáng)社會保障、增加政府收入（世界銀行,2018）。中國政府認(rèn)為,勞動者適應(yīng)新就業(yè)形態(tài)應(yīng)提高數(shù)字技能6。盡管技術(shù)正在重塑工作所需要的技能已成為共識（世界銀行,2018）,但現(xiàn)有文獻(xiàn)對適應(yīng)新就業(yè)形態(tài)的技能探究較少。加強(qiáng)對新就業(yè)形態(tài)從業(yè)者的社會保障也是公共政策討論中的焦點(diǎn),包括網(wǎng)約工的社會保障基本權(quán)益如何得到維護(hù)（朱鳴,2017）。有的學(xué)者和實(shí)踐者認(rèn)為社會保障應(yīng)該破除勞動關(guān)系壁壘,平臺與從業(yè)者關(guān)系自由選擇,或建立第三種關(guān)系7;還有的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)把網(wǎng)約工納入工傷保險(xiǎn)體系,擴(kuò)大征繳覆蓋面（王顯勇、夏晴,2018）。現(xiàn)有文獻(xiàn)主要呼吁對新就業(yè)形態(tài)從業(yè)者加強(qiáng)社會保障,但尚沒有從操作與技術(shù)層面討論如何加強(qiáng)。

3當(dāng)前政策的主要問題

我國新就業(yè)形態(tài)的發(fā)展,無論是技術(shù)先進(jìn)程度、應(yīng)用范圍廣度和創(chuàng)造的就業(yè)規(guī)模都處于世界前列。實(shí)踐的快速發(fā)展,也導(dǎo)致了政策規(guī)制相對滯后。我國新就業(yè)形態(tài)發(fā)展中公共政策制定面臨的主要問題是:新就業(yè)形態(tài)打破了舊有行業(yè)和法律秩序下的利益關(guān)系和管理規(guī)范,對傳統(tǒng)就業(yè)群體、管理手段、勞動法律體系、就業(yè)服務(wù)管理、社會保障政策等形成沖擊。長期制度調(diào)整的需求,與短期規(guī)制與支持政策缺位交織,形成既需要政策規(guī)制,又不能規(guī)制錯位或太嚴(yán)格,從而影響其發(fā)展的兩難選擇局面。具體來看,新就業(yè)形態(tài)發(fā)展中的問題主要包括以下方面。3.1思想認(rèn)識和監(jiān)管政策滯后于新就業(yè)形態(tài)的發(fā)展,老辦法管新問題當(dāng)前政府各部門對于新就業(yè)形態(tài)社會功能、社會價(jià)值的認(rèn)識還不統(tǒng)一,思想認(rèn)識落后于實(shí)踐發(fā)展。新就業(yè)形態(tài)具有去中心化、跨區(qū)域的特征,與現(xiàn)行條塊分割的行政管理體制相沖突。一些傳統(tǒng)上監(jiān)管要求較高的行業(yè),如教育、交通出行、醫(yī)療等行業(yè)的平臺運(yùn)營企業(yè)和平臺從業(yè)者,被要求完全按照線下經(jīng)營實(shí)體資格條件取得相應(yīng)牌照和資質(zhì),提高了新就業(yè)形態(tài)的進(jìn)入門檻。此外,現(xiàn)有稅收制度都是基于區(qū)域行政的管理模式,而一些規(guī)模較大的平臺型企業(yè)是跨區(qū)域的,地方對跨區(qū)域平臺易產(chǎn)生排擠心理,不利于平臺整合資源。以網(wǎng)約車監(jiān)管為例,一些地方政府部門僅考慮本部門行政管理目標(biāo),對新就業(yè)形態(tài)的發(fā)展加以限制,忽視了新就業(yè)形態(tài)創(chuàng)造的巨大社會價(jià)值。有些規(guī)制手段背離了新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)的發(fā)展規(guī)律,以傳統(tǒng)管理思路規(guī)制新就業(yè)形態(tài)的發(fā)展。例如,各地方交通部門對網(wǎng)絡(luò)約車平臺依然按照舊有的出租車模式進(jìn)行管理,要求私家車辦理網(wǎng)約車車輛運(yùn)輸證。部分地區(qū)網(wǎng)約車管理細(xì)則違反公平競爭審查制度,用行政權(quán)力限制競爭,違背了對新經(jīng)濟(jì)“包容審慎”的監(jiān)管原則8。有些部門以行政手段處罰新就業(yè)形態(tài)從業(yè)者,擾亂了平臺的正常運(yùn)轉(zhuǎn)秩序。例如,個別地方交通執(zhí)法部門甚至把查扣網(wǎng)約車作為重要收入來源。3.2平臺是新就業(yè)形態(tài)的組織基礎(chǔ),目前各級政府對平臺的公共屬性、功能和作用認(rèn)識不足,支持不夠新就業(yè)形態(tài)目前處于高速發(fā)展中,各類為新就業(yè)形態(tài)提供信息基礎(chǔ)的互聯(lián)網(wǎng)平臺種類多樣,層出不窮。一方面,眾多平臺相互競爭,可以提升服務(wù)質(zhì)量,擴(kuò)展就業(yè)范圍,增加消費(fèi)者福利;另一方面,平臺數(shù)量眾多,也給監(jiān)管造成一定困難。激烈的競爭導(dǎo)致平臺運(yùn)營企業(yè)關(guān)門、破產(chǎn),從而導(dǎo)致勞動者權(quán)益受損。平臺作為勞動力資源的組織基礎(chǔ),具備自律監(jiān)管的意愿和大數(shù)據(jù)監(jiān)管能力。平臺運(yùn)營企業(yè)在發(fā)展中形成的準(zhǔn)入制度、交易規(guī)則、質(zhì)量與安全保障、風(fēng)險(xiǎn)控制、信用評價(jià)機(jī)制等自律監(jiān)管體系,是保障平臺可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ),也可以成為政府實(shí)施有效監(jiān)管的重要支持和補(bǔ)充。目前,各級監(jiān)管部門對平臺運(yùn)營企業(yè)自我監(jiān)管意愿和監(jiān)管能力認(rèn)識和利用不足,對平臺公共性質(zhì)的認(rèn)識不清,缺乏與平臺運(yùn)營企業(yè)的互動溝通,對平臺運(yùn)營企業(yè)在發(fā)展中遇到的難題支持力度不夠。3.3現(xiàn)行勞動關(guān)系制度不適應(yīng)新就業(yè)形態(tài)的發(fā)展新就業(yè)形態(tài)對現(xiàn)行的勞動關(guān)系體系產(chǎn)生了沖擊,主要問題體現(xiàn)為兩個方面:第一,現(xiàn)行勞動法律體系不適應(yīng)新就業(yè)形態(tài)。1,勞動者法律地位難以確認(rèn)。勞動者與互聯(lián)網(wǎng)平臺之間并非傳統(tǒng)勞動法律關(guān)系;2,勞動者合法權(quán)益保障困難加大,如平臺運(yùn)營企業(yè)可以不承擔(dān)安全與衛(wèi)生保障義務(wù),加重了勞動者個人的負(fù)擔(dān);平臺運(yùn)營企業(yè)可能將勞動者工傷、生育、養(yǎng)老等社會保障義務(wù)轉(zhuǎn)嫁給勞動者個人或者社會;3,勞動者維權(quán)難度加大。勞動者的合法權(quán)益不能依據(jù)現(xiàn)行勞動法律得到保護(hù)。近兩年,有關(guān)新就業(yè)形態(tài)的勞動爭議比例在不斷上升。目前規(guī)模較大的平臺運(yùn)營企業(yè)也在積極探索使用技術(shù)手段和商業(yè)保險(xiǎn)手段解決平臺從業(yè)者的人身安全問題,如餓了么、滴滴出行等為勞動者購買了人身安全意外傷害險(xiǎn)等。第二,現(xiàn)有的勞動保護(hù)體系建立在傳統(tǒng)勞動關(guān)系基礎(chǔ)上。由于無法確認(rèn)新就業(yè)形態(tài)從業(yè)者的法律地位,因而無法對就業(yè)者適用傳統(tǒng)的勞動保護(hù)措施,如最低工資、最高工時、加班工資等社會保護(hù)要求（Schmid-Drüner,2016）。部分平臺運(yùn)營企業(yè)進(jìn)行了對勞動者保護(hù)的探索,如滴滴出行平臺在勞動者上線10個小時后將不再派單,避免勞動者超長時間工作。但多數(shù)平臺仍然缺乏這樣的意識和設(shè)計(jì)。3.4對契合新就業(yè)形態(tài)從業(yè)者的社會保障設(shè)計(jì)仍在探索中從體系設(shè)計(jì)上,目前我國養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)覆蓋了靈活就業(yè)人員,但這部分群體參保率較低,主要原因在于:繳費(fèi)壓力高,工作流動性高,工資水平低,養(yǎng)老保險(xiǎn)續(xù)保、轉(zhuǎn)移手續(xù)繁雜等,降低了參保意愿。對靈活就業(yè)從業(yè)者的調(diào)查發(fā)現(xiàn)（楊懷印,曲國麗,2010）,超過50%的靈活就業(yè)者參與了醫(yī)療保險(xiǎn);約30%參加養(yǎng)老保險(xiǎn);工傷保險(xiǎn)的參保率大約10%;生育保險(xiǎn)的比率為5%;失業(yè)保險(xiǎn)的比例不到1%（王九紅,2014）。新就業(yè)形態(tài)出現(xiàn)之后,靈活就業(yè)群體中很大一部分進(jìn)入到了新就業(yè)形態(tài)中。按照目前的政策設(shè)計(jì),新就業(yè)形態(tài)從業(yè)者可以以靈活就業(yè)人員身份自主繳納養(yǎng)老保險(xiǎn),但與靈活就業(yè)群體一樣,同樣面臨參保率低的問題,原因也與靈活就業(yè)人員相同。根據(jù)中國就業(yè)促進(jìn)會2014年的報(bào)告（中國就業(yè)促進(jìn)會研究項(xiàng)目組,2014）,42%的個人網(wǎng)店店主、32.7%的企業(yè)網(wǎng)店店主沒有參加任何社會保險(xiǎn)。說明這是養(yǎng)老保險(xiǎn)體系設(shè)計(jì)的問題,不是新就業(yè)形態(tài)的問題。但衍生出的新問題是,新就業(yè)形態(tài)群體的規(guī)模增速遠(yuǎn)超過其參加社會保險(xiǎn)人數(shù)的增長速度,其總體參保率遠(yuǎn)低于正規(guī)就業(yè)群體。如果新就業(yè)形態(tài)是未來勞動力市場的發(fā)展趨勢,較低的參保率可能導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的萎縮。因此,新就業(yè)形態(tài)從業(yè)者社會保險(xiǎn)設(shè)計(jì)的主要問題是,如何利用新就業(yè)形態(tài)相對于傳統(tǒng)靈活就業(yè)的組織化特征,提升社會保險(xiǎn)參保率。3.5公共就業(yè)服務(wù)仍偏重傳統(tǒng)就業(yè),政策支持尚未覆蓋新就業(yè)形態(tài)公共就業(yè)服務(wù)仍以傳統(tǒng)就業(yè)為主,與新就業(yè)形態(tài)結(jié)合不夠。例如,職業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)介紹方面,主要幫助勞動者與企業(yè)結(jié)合,忽視了引導(dǎo)勞動者進(jìn)入靈活化、網(wǎng)絡(luò)化、低門檻的新就業(yè)形態(tài)。重點(diǎn)群體精準(zhǔn)幫扶方面,人社部進(jìn)行了與新就業(yè)形態(tài)合作的政策試點(diǎn),支持移動出行對去產(chǎn)能職工進(jìn)行專項(xiàng)幫扶,收到了良好效果（張成剛,2017）。但試點(diǎn)中也反映出,地方政府對新就業(yè)形態(tài)不夠重視,與平臺運(yùn)營企業(yè)配合意愿不強(qiáng),對新就業(yè)形態(tài)創(chuàng)造就業(yè)、解決就業(yè)困難的能力認(rèn)識不足。例如,試點(diǎn)中地方人社部門不愿意向滴滴平臺開放去產(chǎn)能職工信息,滴滴平臺無法識別出去產(chǎn)能職工,無法進(jìn)行精準(zhǔn)幫扶。公共就業(yè)政策性補(bǔ)貼仍主要覆蓋傳統(tǒng)就業(yè),尚未覆蓋新就業(yè)形態(tài)。例如,中央財(cái)政、各地方財(cái)政的職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼資金,覆蓋到新就業(yè)形態(tài)較少,與平臺運(yùn)營公司合作進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)的案例更少。個別地區(qū),如重慶市,推動新就業(yè)形態(tài)從業(yè)者享受雙創(chuàng)政策,但大部分地區(qū)雙創(chuàng)政策并未覆蓋到新就業(yè)形態(tài)。就業(yè)扶持政策主要支持傳統(tǒng)用人單位,與平臺運(yùn)營企業(yè)相結(jié)合的較少。3.6新就業(yè)形態(tài)發(fā)展中的長期制度調(diào)整問題新就業(yè)形態(tài)是世界范圍內(nèi)勞動力市場未來發(fā)展的主要趨勢。因此,除了解決短期內(nèi)存在的問題外,還需要在技能培訓(xùn)、統(tǒng)計(jì)分類、身份管理等方面進(jìn)行制度建設(shè),以適應(yīng)新就業(yè)形態(tài)的長期發(fā)展。傳統(tǒng)靈活就業(yè)者主要從事的是低技能要求、臨時性、輔助性的工作。由于缺乏技能,使他們被迫選擇傳統(tǒng)的靈活就業(yè)。新就業(yè)形態(tài)對勞動者的專業(yè)知識與技能水平要求更高,尤其是對于人際交往、相互協(xié)作、信息溝通、創(chuàng)新和創(chuàng)造等軟技能的要求更高。我國目前的教育體系、技能培訓(xùn)體系對新就業(yè)形態(tài)的研判不夠。課程與培訓(xùn)內(nèi)容陳舊,與市場需求差距日益增大,對互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能提供有效的人才支撐。培訓(xùn)方式主要以學(xué)校教育為主,與互聯(lián)網(wǎng)相結(jié)合的培訓(xùn)依然不足。目前,傳統(tǒng)的統(tǒng)計(jì)調(diào)查方法難以將新經(jīng)濟(jì)納入統(tǒng)計(jì)范疇,數(shù)字化經(jīng)濟(jì)下的新商業(yè)模式造成了GDP規(guī)模的漏統(tǒng)和增速低估（許憲春,2016）。在就業(yè)方面這一問題也表現(xiàn)突出。新就業(yè)形態(tài)從業(yè)類別復(fù)雜多樣,導(dǎo)致了對其統(tǒng)計(jì)的困難。盡管社會各界對新就業(yè)形態(tài)關(guān)注密切,但是目前學(xué)術(shù)研究相當(dāng)有限,主要原因是缺乏可獲得的數(shù)據(jù)。美國勞工統(tǒng)計(jì)局已于2017年設(shè)計(jì)新的問卷,重啟對間斷性工人就業(yè)的統(tǒng)計(jì),并計(jì)劃于此后每兩年調(diào)查一次9。我國目前統(tǒng)計(jì)制度中仍然缺乏對新就業(yè)形態(tài)人數(shù)的統(tǒng)計(jì)。目前,我國社會管理組織的基本形式仍然以傳統(tǒng)的單位制管理模式為主,即以單位或企業(yè)作為行政管理與監(jiān)管的對象。新就業(yè)形態(tài)中,勞動者并非處于基于長期契約所形成的固定組織中。勞動者彼此之間,勞動者與資本、與消費(fèi)者之間更多是一種臨時、短期、當(dāng)下的關(guān)系。個體勞動者將在邊際成本趨于零的條件下通過協(xié)作進(jìn)行生產(chǎn)、消費(fèi)和分享商品和服務(wù)。在這樣的發(fā)展趨勢下,傳統(tǒng)上單位制的管理模式面臨沖擊。

4主要對策

發(fā)達(dá)國家與我國同步出現(xiàn)技術(shù)進(jìn)步帶動的新就業(yè)形態(tài)。因而對于新就業(yè)形態(tài)的規(guī)制,我國沒有先驗(yàn)的經(jīng)驗(yàn)可以學(xué)習(xí)借鑒。我國新就業(yè)形態(tài)發(fā)展中的政策探索,也將對各國新就業(yè)形態(tài)相關(guān)的公共政策產(chǎn)生示范效應(yīng)。基于上述研究,筆者認(rèn)為應(yīng)該從以下方面著手,構(gòu)建新就業(yè)形態(tài)發(fā)展中的政策體系和制度體系,從而發(fā)揮新就業(yè)形態(tài)的戰(zhàn)略作用。4.1依靠市場機(jī)制發(fā)展分享經(jīng)濟(jì)平臺互聯(lián)網(wǎng)平臺是新就業(yè)形態(tài)必不可少的“基礎(chǔ)設(shè)施”,應(yīng)鼓勵平臺型企業(yè)發(fā)展,減少政策阻礙。新就業(yè)形態(tài)打破了雇主的限制,通過平臺撮合實(shí)現(xiàn)供需雙方的直接對接,提升了供需匹配效率。另一方面,平臺運(yùn)營企業(yè)努力保證交易雙方信息透明,增加了交易雙方互信,減少了由于信息不對稱帶來的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇,從而保障交易順利完成。因此新就業(yè)形態(tài)可以提升經(jīng)濟(jì)效率,其分享利用資源的方式也會產(chǎn)生對環(huán)境、資源利用、社會信用建設(shè)等產(chǎn)生正外部性。平臺的出現(xiàn)確實(shí)對部分現(xiàn)存行業(yè)和就業(yè)者產(chǎn)生了沖擊。如網(wǎng)約車平臺對傳統(tǒng)的出租車行業(yè)影響巨大。但政府不應(yīng)以保護(hù)傳統(tǒng)行業(yè)為理由干預(yù)市場的選擇機(jī)制或干預(yù)平臺運(yùn)營企業(yè)之間的競爭。政府應(yīng)允許平臺運(yùn)營企業(yè)之間開展競爭。同時,對于受平臺運(yùn)營企業(yè)沖擊強(qiáng)烈的部分行業(yè),應(yīng)根據(jù)其所在行業(yè)特點(diǎn)進(jìn)行市場設(shè)計(jì)或政策頂層設(shè)計(jì),推動傳統(tǒng)行業(yè)就業(yè)者向新就業(yè)形態(tài)轉(zhuǎn)移。4.2區(qū)分傳統(tǒng)靈活就業(yè)與新就業(yè)形態(tài)傳統(tǒng)靈活就業(yè)者收入水平較低,是從業(yè)者被迫的選擇,大部分屬于傳統(tǒng)的雇傭關(guān)系。與之相比,新就業(yè)形態(tài)者往往有更高的收入水平（DeGroenandMaselli,2016）,是從業(yè)者自我的選擇,且與平臺企業(yè)的關(guān)系不同于傳統(tǒng)的雇傭關(guān)系。政府應(yīng)根據(jù)收入水平、技能要求等條件,在稅收減免、政策補(bǔ)貼方面區(qū)分傳統(tǒng)靈活就業(yè)者與平臺從業(yè)者。在監(jiān)管方面,新就業(yè)形態(tài)適應(yīng)傳統(tǒng)靈活就業(yè)的監(jiān)管模式存在困難。但如果對監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行區(qū)分,可能造成公平性問題。應(yīng)設(shè)定基本的勞動標(biāo)準(zhǔn),無論是新就業(yè)形態(tài)就還是傳統(tǒng)靈活就業(yè),都應(yīng)該滿足政府所設(shè)定的勞動基準(zhǔn)（如最低工資、最高工時等）。在滿足勞動基準(zhǔn)的前提下,政府不對市場交易行為做過多干預(yù)。4.3調(diào)整勞動關(guān)系與社會保障體系,適應(yīng)新就業(yè)形態(tài)發(fā)展趨勢現(xiàn)行的勞動法律體系以機(jī)器大工業(yè)時代工人集中勞動為背景,工廠為固定的工作場所,用人單位給勞動者安排定量的工作時間。在新就業(yè)形態(tài)模式下,勞動者可以自由安排勞動時間,勞動時間呈現(xiàn)碎片化。勞動者于固定場所集中從事勞動的方式也發(fā)生變化,勞動場所呈現(xiàn)無形化。勞動時間和勞動場所的變革使新就業(yè)形態(tài)不能完全套用傳統(tǒng)勞動法律體系。傳統(tǒng)勞動法律體系中對工資、工時和勞動關(guān)系等方面的規(guī)定無法適用于新就業(yè)形態(tài)從業(yè)者,使其合法權(quán)益難得到保障。例如:按月規(guī)定的最低工資標(biāo)準(zhǔn)不適應(yīng)新就業(yè)形態(tài)的特點(diǎn);新就業(yè)形態(tài)的工作時間靈活且可以由勞動者自己選擇。“每周的工作時間不得超過四十小時”、“連續(xù)兩個休息日”、“節(jié)假日工作作為加班來計(jì)算”等規(guī)定無法真正執(zhí)行;還有一些學(xué)者呼吁平臺運(yùn)營企業(yè)與勞動者簽訂勞動合同,這樣的規(guī)定明顯不適于新就業(yè)形態(tài)。已經(jīng)出現(xiàn)的一些與新就業(yè)形態(tài)相關(guān)的勞動爭議案件反映了新就業(yè)形態(tài)的針對性法律法規(guī)的缺乏（彭倩文、曹大友,2016）。為解決新就業(yè)形態(tài)下的勞動關(guān)系問題,應(yīng)在勞動法律立法理念上進(jìn)行根本性變革,轉(zhuǎn)變以“工廠制”為基礎(chǔ)的立法理念,重新構(gòu)建勞動法律關(guān)系的主體、客體與內(nèi)容,以更好保護(hù)勞動者的合法權(quán)益。勞動法律體系的變革應(yīng)首先體現(xiàn)在調(diào)整范圍上的擴(kuò)張,應(yīng)當(dāng)適當(dāng)擴(kuò)大勞動法的調(diào)整范圍,將新就業(yè)形態(tài)納入傳統(tǒng)法律框架治理的范圍。或者借鑒美國“傳統(tǒng)行業(yè)+網(wǎng)絡(luò)公司”新型企業(yè)模式,將勞動者、傳統(tǒng)企業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)平臺共同納入勞動法的調(diào)整范圍。政府需建立更為健全的扶持和社會保障體系,需適應(yīng)平臺運(yùn)營企業(yè)和新就業(yè)形態(tài)的發(fā)展,對原有就業(yè)政策與法律進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整,為自由工作者和創(chuàng)業(yè)者提供必要的支持。加強(qiáng)社會保險(xiǎn)宣傳,增加新就業(yè)形態(tài)者對社會保險(xiǎn)認(rèn)知,簡化辦事流程,完善現(xiàn)行轉(zhuǎn)移接續(xù)政策和執(zhí)行,減少流動障礙,激勵新就業(yè)形態(tài)從業(yè)者參與社會保險(xiǎn)。研究平臺運(yùn)營企業(yè)的參保責(zé)任。構(gòu)建適應(yīng)新就業(yè)形態(tài)發(fā)展的社保體系。設(shè)計(jì)適合于新就業(yè)形態(tài)者的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)水平。對危險(xiǎn)行業(yè)強(qiáng)制繳納工傷、醫(yī)療保險(xiǎn)。4.4創(chuàng)新監(jiān)管模式,重視平臺運(yùn)營企業(yè)自我監(jiān)管的需要與能力,探索政府與平臺運(yùn)營企業(yè)協(xié)同治理機(jī)制平臺運(yùn)營企業(yè)混合了企業(yè)與市場的雙重特征。一方面,網(wǎng)約車平臺可以設(shè)定一定的交易規(guī)則,可以通過算法引導(dǎo)司機(jī)與消費(fèi)者的行為;另一方面,工作時間、工作安排等傳統(tǒng)上由企業(yè)控制的內(nèi)容,現(xiàn)在交還給司機(jī),由司機(jī)自主決定。這兩方面特點(diǎn)的混合決定了不能使用傳統(tǒng)監(jiān)管企業(yè)的方法對平臺進(jìn)行監(jiān)管。平臺運(yùn)營企業(yè)也與傳統(tǒng)的中介機(jī)構(gòu)不同。傳統(tǒng)的信息中介機(jī)構(gòu)在掌握有限范圍內(nèi)供需雙方交易信息前提下,通過雙方信息不對稱促成交易獲利。平臺運(yùn)營企業(yè)處理海量的數(shù)據(jù),并根據(jù)計(jì)算機(jī)算法、信息科學(xué)等促成雙方交易信息透明條件下達(dá)成交易。傳統(tǒng)信息中介對平臺供給、需求者控制能力弱。平臺運(yùn)營企業(yè)對就業(yè)者有一定的“控制”能力。互聯(lián)網(wǎng)多年發(fā)展的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)是,由平臺的自我監(jiān)管輔助行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管,并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任,以使監(jiān)管變得更有效率,例如平臺對假貨、盜版、非法行為的約束,無論是通過社會規(guī)范（信任系統(tǒng)、口碑）還是技術(shù)手段（數(shù)據(jù)庫比對、過濾）（胡凌,2016）。這主要因?yàn)楸O(jiān)管機(jī)關(guān)無法直接面對數(shù)量龐大的用戶和交易者,盡管可能有實(shí)名制之類的認(rèn)證措施,但逐一追究成本很高。例如,滴滴出行平臺2016-2017年一年間,平臺上獲得過收入的司機(jī)就達(dá)2108萬人（滴滴政策研究院,2017）。這樣的規(guī)模已經(jīng)決定了勞動監(jiān)察機(jī)構(gòu)無法直接對平臺司機(jī)的勞動關(guān)系狀況進(jìn)行監(jiān)管。因此,公共政策制定與政府監(jiān)管模式、管理措施應(yīng)該適應(yīng)技術(shù)條件變化,充分利用大數(shù)據(jù)資源與信息科學(xué)技術(shù),提升管理的精細(xì)化程度。監(jiān)管部門應(yīng)重視和利用平臺自身監(jiān)管的需求和能力,嘗試政府與平臺協(xié)同監(jiān)管的模式,以平臺為基礎(chǔ)設(shè)計(jì)稅收、勞動標(biāo)準(zhǔn)、社會保障等制度。例如,勞動監(jiān)察機(jī)構(gòu)應(yīng)嘗試與平臺進(jìn)行協(xié)作監(jiān)管,利用平臺自我監(jiān)管的需要與能力,向平臺提出勞動標(biāo)準(zhǔn)的要求,如最高工作時間、最低工時等,要求平臺交易規(guī)則的設(shè)定滿足勞動標(biāo)準(zhǔn)或監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的要求。探索建立政府、平臺企業(yè)、行業(yè)協(xié)會以及資源提供者和消費(fèi)者共同參與的多方協(xié)同治理機(jī)制,形成政府與平臺企業(yè)的良性互動。創(chuàng)新和完善監(jiān)管方式和手段,重視和利用平臺自身監(jiān)管的需求和能力,在平臺運(yùn)營企業(yè)沒有監(jiān)管到位時做好協(xié)助、指導(dǎo)、監(jiān)督。探索政府與平臺協(xié)同監(jiān)管、協(xié)同治理的模式,以平臺為基礎(chǔ)設(shè)計(jì)稅收、勞動標(biāo)準(zhǔn)、社會保障等制度。采取平臺自我監(jiān)管輔助行政機(jī)關(guān)監(jiān)管的方式,平臺承擔(dān)相應(yīng)監(jiān)管責(zé)任。例如,勞動監(jiān)察機(jī)構(gòu)可以向平臺提出勞動標(biāo)準(zhǔn)的要求,如最高工作時間、最低工時等,要求平臺設(shè)定的交易規(guī)則滿足勞動標(biāo)準(zhǔn)或監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的要求。4.5建設(shè)支持新就業(yè)形態(tài)長期發(fā)展的制度體系政府需要在技能培訓(xùn)方面進(jìn)行合理的規(guī)劃,推動傳統(tǒng)型靈活就業(yè)向新就業(yè)形態(tài)轉(zhuǎn)化,為新就業(yè)形態(tài)者提供合理有效的技能培訓(xùn),提高新就業(yè)形態(tài)者接入電商平臺、分享經(jīng)濟(jì)平臺生態(tài)系統(tǒng)的能力,提高其平臺的應(yīng)用能力。應(yīng)鼓勵平臺型企業(yè)提供具有示范效應(yīng)的案例培訓(xùn)、技術(shù)培訓(xùn)等等。應(yīng)加強(qiáng)公共培訓(xùn)體系建設(shè),構(gòu)建終身培訓(xùn)、全員覆蓋的公共培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò),使得任何公民在希望獲得技能提升時都可以低成本的獲得技能培訓(xùn)的機(jī)會。平臺運(yùn)營企業(yè)為了提升服務(wù)質(zhì)量,有培訓(xùn)平臺從業(yè)者的需要,應(yīng)支持和利用平臺運(yùn)營企業(yè)的培訓(xùn)需求和培訓(xùn)能力。新就業(yè)形態(tài)的規(guī)模尚未納入政府統(tǒng)計(jì)口徑。我國應(yīng)借鑒美國等發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn),建立新就業(yè)形態(tài)統(tǒng)計(jì)指標(biāo),定期新就業(yè)形態(tài)總量。中國勞動力市場統(tǒng)計(jì)主要關(guān)注正規(guī)部門或正規(guī)就業(yè),而忽視了非正規(guī)就業(yè)這一龐大的就業(yè)群體。新就業(yè)形態(tài)群體的出現(xiàn)表明偏離標(biāo)準(zhǔn)雇傭模式的就業(yè)形態(tài)已經(jīng)成為一種趨勢,同時也驗(yàn)證靈活就業(yè)形態(tài)的存在有其合理性。對于我國勞動力市場中龐大的靈活就業(yè)、新就業(yè)形態(tài)群體,各級政府部門應(yīng)該采取包容的態(tài)度,將其納入統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系,并設(shè)立對新就業(yè)形態(tài)者就業(yè)質(zhì)量和福利水平的研究評估機(jī)制。社會管理組織形式應(yīng)由單位制管理向個體管理轉(zhuǎn)變。政府就業(yè)管理應(yīng)從單位管理逐步過渡到個體管理。目前的就業(yè)管理以“身份管理”為基礎(chǔ),以后應(yīng)逐步向以個人為基礎(chǔ)轉(zhuǎn)變,形成建立在個人管理體系基礎(chǔ)上的就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)和信息處理系統(tǒng)。

5結(jié)論

盡管新就業(yè)形態(tài)的出現(xiàn)對公共政策提出了挑戰(zhàn),但政策制定者和監(jiān)管機(jī)構(gòu)更應(yīng)將新就業(yè)形態(tài)的出現(xiàn)視為改變中國勞動力市場的機(jī)遇。新就業(yè)形態(tài)是未來勞動力市場的發(fā)展方向。對新就業(yè)形態(tài)的適應(yīng)需要一個過程。應(yīng)允許平臺企業(yè)嘗試新的業(yè)態(tài)。對于新就業(yè)形態(tài)發(fā)展過程勞動者的保護(hù)問題,應(yīng)注意要逐漸增加,而不是突然增加平臺的成本。雖然許多政策建議傾向于嚴(yán)格監(jiān)管涉及公共領(lǐng)域的新就業(yè)形態(tài),但這實(shí)際上誤解了新就業(yè)形態(tài)的運(yùn)作模式與基本經(jīng)濟(jì)規(guī)律,有可能扼殺創(chuàng)新。不能因?yàn)楸硐笊峡碪ber在與出租車競爭,Airbnb在與酒店競爭,就認(rèn)為Uber和Airbnb應(yīng)該像出租車和酒店受到一樣的監(jiān)管。政策制定者應(yīng)該在深入理解新就業(yè)形態(tài)的商業(yè)模式與基本規(guī)律基礎(chǔ)上出臺政策措施。新就業(yè)形態(tài)種類繁多,且會隨著信息技術(shù)和消費(fèi)需求的發(fā)展,呈現(xiàn)出越來越豐富的種類。但主要的新就業(yè)形態(tài)類別已經(jīng)相對成熟與穩(wěn)定。因此,政策關(guān)注點(diǎn)應(yīng)抓大放小,抓住主要的新就業(yè)形態(tài)類型進(jìn)行調(diào)整和規(guī)制。以就業(yè)規(guī)模較大的平臺為主,帶動其他新就業(yè)形態(tài)中從業(yè)者就業(yè)質(zhì)量的提高。我國勞動力市場一直存在較大比例的非正規(guī)就業(yè)。在新就業(yè)形態(tài)出現(xiàn)之前,政府規(guī)制非正規(guī)就業(yè)的目標(biāo)是將非正規(guī)就業(yè)盡可能地向正規(guī)就業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)靠攏,即國際勞動組織所倡導(dǎo)的“單向道路”（非正規(guī)就業(yè)向正規(guī)就業(yè)轉(zhuǎn)變）。隨著新就業(yè)形態(tài)的快速發(fā)展,國際勞工組織也認(rèn)識到了新就業(yè)形態(tài)的未來發(fā)展趨勢,已經(jīng)倡導(dǎo)單向道路向雙向道路的轉(zhuǎn)變。新就業(yè)形態(tài)的出現(xiàn)為提升我國非正規(guī)就業(yè)的就業(yè)質(zhì)量、組織化程度、稅收與社保繳納比率等等提供了契機(jī)。

作者:張成剛 單位:首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)勞動經(jīng)濟(jì)學(xué)院