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一、引言

失業是宏觀經濟學研究的重要問題，傳統失業理論主要研究兩個問題：一是長期內平均失業的決定因素問題，中心問題是研究市場確實無法出清，以及失業的原因及結果，一種觀點認為失業是工人和工作相互匹配的過程中出現的不重要的摩擦的結果，另一種觀點認為失業是經濟的非瓦爾拉斯特征的結果；二是研究勞動力市場的周期性行為，認為勞動力市場的非瓦爾拉斯特征是勞動力市場周期性行為的關鍵。如果瓦爾拉斯勞動力市場中存在失業，則失業的工人會立即壓低工資直至勞動力市場供需平衡。當工人異質性和工作的異質性成為勞動力市場的基本特征時，每個工人和工作應該被看做獨特的，就業過程是通過一個復雜的搜尋匹配過程進行的。

針對后一個問題，一些經濟學家認為可以通過就業政策的調整來緩解失業問題。如Willams認為可以通過如推行有利減少失業的財政和貨幣政策，提供勞動市場信息，擴大公共就業等手段緩解失業問題。Sherraden根據摩擦性失業和結構性失業源于市場失調，提出針對摩擦性失業采取制訂匹配工人和崗位的政策，針對結構性失業采取培訓工人的政策，針對周期性失業，采取在短期內刺激經濟、創造就業崗位的政策。Mortensen以及nssarides的研究構建了一些模型來研究就業政策的影響，認為勞動力市場是雙向匹配的過程，失業是由于非完全信息、流動成本和市場的異質性造成的。就業政策通過補貼等方式可以增加新創造工作合同的數量。這些研究雖然對解決商業周期下的就業問題具有積極的作用，但缺乏對就業政策是通過何種路徑來對沖擊做出反應的分析以及對策研究。

當前，在全球金融危機影響下，受到出口需求大幅減少和經濟增速減緩的影響，就業形勢嚴峻。勞動力市場的供需矛盾加劇。一方面，勞動力供給增加，主要表現在：一是勞動力人口存量大。近一個時期正值我國勞動力人口增加的高峰期，平均年增加約1500萬人，給就業帶來較大的困難；二是農民工就業問題突出。2009年初約2000萬人需要重新尋找工作；三是高校畢業生就業難。據有關部門測算，不考慮2009年新增的611萬大學畢業生，歷年積累的就有近100萬畢業生需要解決就業問題。另一方面，勞動力需求減少，據對5個省15個城市513家企業的持續監測顯示，2009年3月份企業崗位累計增減相抵為凈減，3月底減幅達5.3%。在這一背景下，失業問題受到日益關注。因此，如何依據現實基礎，調整公共就業政策，緩解就業壓力成為一個亟待解決的問題。

二、我國公共就業政策的現實基礎

公共就業政策的制定和實施需要依據一定的制度基礎和物質基礎。它們決定了公共就業政策的規模、范圍和效果。經過數十年的發展，我國公共就業政策已經具備了堅實的基礎。

1.具有適應市場經濟需要的制度基礎

我國的就業制度是與經濟、社會、政治、文化等制度相伴而生的。我國傳統的就業制度是以城鄉勞動力分割、城市就業統包統配、低工資高福利為主要特征的，它是在計劃經濟條件下產生和發展并與國家確定的重工業優先發展相對應的。隨著社會主義市場經濟體制的確立，商品市場的培育和發展推動了生產要素市場的發育，勞動力市場價格逐步成為反映勞動力供求變化和引導勞動力流動的重要工具。我國開始以勞動力市場作為勞動力資源配置的基礎手段，實行積極的勞動力市場政策，培育和發展勞動力市場，建立了以市場為導向的現代新型的就業制度。在這一制度下，企業依據《勞動法》可以自主用人，勞動者可以自主擇業，企業用人機制更加靈活。在工資分配上，國家從微觀管理轉變為宏觀調控，工資形成市場機制逐步發展，工資成為反映勞動力供求狀況、引導勞動力流動的重要杠桿。同時，與就業制度變遷相適應，國家建立了比較健全的養老、醫療、工傷、失業和生育保險體系。

2.具有公共就業服務體系等較完備的物質基礎

公共就業服務體系通過政府財政支持，為求職者提供公益性就業服務，并為就業困難群眾提供就業援助，包括職業介紹、職業指導、就業培訓和公益崗位開發。越來越多的國家依靠公共就業服務體系，作為政府就業政策和勞動力市場調節政策的載體來解決失業問題。公共就業服務體系作為公共就業政策的載體，主要表現在：一是公共就業服務體系具有降低經濟周期對就業的影響的功能；二是可以減少勞動力市場結構性的不平衡；三是具有改善一般性勞動力市場的功能；四是具有增強勞動者技能，提高勞動生產率的功能；五是可以支持弱勢群體或處于長期失業狀態的求職者就業。我國早在20世紀80年代就開始建立公共就業服務體系，發展到今天，我國的各城市和區縣基本設立了綜合性的公共就業服務場所，向求職者和用人單位提供功能比較完善的一站式就業服務。到2005年底，全國縣區以上公共職業介紹機構3860個，工作人員2.7萬人。全國98%的街道和70%的鄉鎮設立了勞動保障工作機構，89%的社區配備了專職的勞動保障工作人員。街道、鄉鎮和社區勞動保障工作人員共有17萬人，構成了實施公共就業政策的主要載體。

三、全球金融危機下我國公共就業政策面臨的挑戰

1.出口沖擊

受全球金融危機的影響，主要貿易伙伴需求萎縮，我國進出口出現收縮趨勢。海關統計顯示，2009年一季度，我國對外貿易進出口總額4287億美元，同比下降24.9%。其中，出口2455億美元，下降19.7%；進口1832億美元，下降30.9%。由于在我國近年的就業增長中，外向型經濟發揮了重要作用，而我國外貿最大的出口國——美國和歐盟受全球金融危機影響嚴重，對我國產品的總需求由持續高增長轉為低增長，甚至出現負增長。出口下降直接和較大地影響到我國的就業。從地區來看，東部地區的出口企業和產業部門受到影響較大，這些企業和部門的就業彈性較高，因此對就業的影響較大。以廣東省為例，廣東省出口占全國的1／3，外向型程度較高。由于加工貿易企業占制造業很大比例，行業的利潤率較低，抵御沖擊的能力較弱，在出口沖擊下，廣東加工貿易企業拉動的新增就業人數從2005年的76萬人下降到2007年的43萬人，減少了33萬人。從行業來看，紡織、服裝、塑料制品等吸納就業人數較多的加工制造業和勞動密集型企業受到明顯沖擊。同時，吸納就業能力較強的中小企業也面臨就業需求下降的壓力。

2.外資增幅減少

投資是經濟增長的源泉，也是擴大就業的重要力量。就業量究竟穩定在較高水平上還是停留在較低水平上，也就是國民收入是在較高水平上實現均衡還是在較低水平上實現均衡。我國是全球吸收FDI投資最大的國家。金融危機爆發后，一些跨國企業或投資者由于受到資本市場籌資和融資的約束，無法籌措資金繼續進行投資。同時，我國制造業成本上升也減少了投資者的盈利預期，從而減弱對中國的投資意愿。在外部訂單減少的影響下，很多外商企業和國內企業面臨著虧損甚至倒閉的威脅，不得不削減生產或關門倒閉，從而加劇了就業問題。據商務部統計，2008年1-11月，全國新批設立外商投資企業24952家，同比下降27.51%；實際使用外資金額864.18億美元，同比增長26.29%。但11月份當月統計顯示，全國新批設立外商投資企業2216家，同比下降38.32%；實際使用外資金額53.22億美元，同比下降36.52%。

3.經濟增速放緩

就業機會的創造，取決于諸多結構性變量，但在我國工業化的過程中，經濟增長一直是最基本的決定性的變量。一般來說，一定的經濟增長會帶來一定的就業增長。一方面，勞動是經濟增長的基本因素，經濟增長與勞動之間存在函數關系，因此，經濟增長可以促進勞動需求的增長。另一方面，經濟增長中，投資對于消除失業具有重大的作用。在經濟增速與就業率的關系上，各國的經驗證明，經濟高速增長會降低失業率，而經濟低速增長仍然會使失業率上升。由于經濟周期因素和世界經濟危機因素的共同影響，自2008年10月份以后全國工業生產增速陡然大幅下滑，月度落差最大達3.2個百分點之多。由于工業經濟在我國GDP中所占比重最高，預計2009年我國經濟增長率將比2008年下降，并對我國就業產生了較嚴重的影響。主要表現在：一是城鎮新增就業人數增速下降；二是企業用工需求出現下滑；三是企業現有崗位流失嚴重。

4.經濟周期調整

在本輪經濟增長中，2007年處于我國經濟周期性變化的波峰，2008年上半年在遏制通貨膨脹的措施下，經濟增長處于下行態勢。經濟周期調整對就業的影響表現為：在勞動力供給一定的情況下，對商品和勞務的需求過低，對勞動力需求就少，形成周期性失業。而且，存在周期性失業的勞動力市場必然處于非均衡狀態，一些愿意工作的求職者無業可就。受經濟周期調整的影響，今后2-3年內的經濟減速將對城鎮總體就業形勢產生較大的影響。對城鎮新增就業人口，如大學畢業生就業會產生擠壓。對于部分倒閉的制造企業而言，由于存在結構性失業問題，勞動力供給結構與勞動力需求結構是不吻合的，求職者找不到與自己技能相符合的工作，尋找工作所需要的時間延長，從而在加大城市勞動力市場的新增勞動力的供給壓力的同時，會加劇失業問題。

四、我國公共就業政策的調整方向與改進策略

在全球金融危機下，我國勞動力市場將逐漸在一個新的層次上達到一種供求平衡。但是在這個過程中，結構性失業、摩擦性失業與周期性失業并存。由于經濟結構(包括產業結構、產品結構、地區結構等)發生了變化，現有勞動力的知識、技能、觀念、區域分布等不適應這種變化，造成勞動力供給結構與市場需求不匹配。因此，我國政府需要調整公共就業政策向積極的公共就業政策轉變。在危機下，推動積極的就業政策已經成為歐美各國和國際社會的共識。積極的就業政策以公共就業服務體系建設為基礎，公共投入集中用于提高職業咨詢、就業培訓和改善勞動力市場的效率。從各國實踐來看，與消極的就業政策主要通過財政轉移支付、失業保障和養老金來完善收入分配制度不同，各國在實施積極就業政策的過程中，通過完善公共就業服務體系并增強職能，在緩解失業問題上發揮了重要的作用。

具體來看，我國公共就業政策應從以下幾個方面進行轉變：

1.完善公共就業機構與體系建設

完善公共就業機構的主要目標是增加管理失業人員的福利并提高求職者與勞動力市場的匹配效率。為此，政府需要一方面改善涵蓋職業介紹、職業指導、就業培訓和公益崗位開發的公共職業服務機構；另一方面要延伸服務網絡，延伸到各街道和社區，形成以社區服務為主的基層服務網絡，充分發揮公共就業服務在解決就業問題上的主導作用并促進各種形式的服務機構的共同發展，以實現提高就業率的目標。在運行機制的調整上需要考慮以下幾個方面：首先，公共就業服務組織機構需要在雇主和求職者之間建立一種良好的渠道，主要的標準是雇主與求職者之間能夠進行方便和有效的溝通，并保證信息的真實性。其次，公共就業服務機構應建立能夠應對外界環境變化的靈活的協調機制，也就是說，公共就業服務機構應根據勞動力市場的變化做出及時準確的調整。針對不同群體調整服務的方式和重點，如在下崗職工比例大的時候，提供更有效的職業培訓服務，有利于職工的再就業；“4050人員”比例大的時候，提供更多的公益性崗位和新的就業崗位開發計劃。

2.改善就業培訓的內容和方式

在公共就業政策中，就業培訓越來越成為一項重要內容。現階段，就業培訓除主要為失業人員提供崗位技能培訓，還為就業人員提供培訓以適應勞動力市場的新變化。在就業培訓，內容上，強化實用技能、職業資格技能和創業培訓；在培訓方式上，采取實地實習的方式，將黑板講授和專家咨詢案例分析相結合，并根據就業形勢的變化和求職者的需求，來及時調整培訓的內容和方式。

3.為新增勞動力提供更多的崗位和培訓

為新增勞動力提供的項目包括為新失業青年提供的就業咨詢、求職培訓和為應屆畢業生提供的技能培訓。為畢業生提供的求職培訓，主要是幫助畢業生完成從學校向工作崗位的過渡。當前，從城市就業人員結構來看，農民工在勞動力市場上占據的比重越來越大，與其他求職者相比，農民工在就業方面表現出工作持續時間短、流動性大等特點。公共就業機構可以通過信息交流和等形式，引導農民工的有序流動，減少農民工中長期失業的比例，以提高我國就業的整體水平。當然由于公共就業機構主要針對的對象是長期失業的弱勢群體，主要由國家財政來負擔，所以在考慮擴大服務范圍的同時，需要考慮費用的合理分擔。

4.增加政府提供的公共補貼

補貼的主要對象涵蓋失業人員和其他特定的人群。補貼的目的主要包括：一是為私企提供的雇傭補貼，主要彌補私企雇傭失業人員所需要提供的培訓等費用；二是為失業人員創業提供的資助；三是為失業人員提供公益崗位的支出。從用人單位來看，在勞動力市場中，用人企業通過接受政府提供的免費或優惠的服務或一定數量的補貼，這些補貼主要發生在匹配模型中的求職者與用人單位簽訂雇傭合同時以及由此導致的培訓成本，可以彌補部分成本。從求職者來看，政府的公共補貼增強創造工作崗位的機會和求職者討價還價的能力，從而增加了求職者在求職過程中獲得的匹配租金，相當于用人單位提供了更好的培訓等服務。因此，公共補貼通過減少求職者和用人單位的成本，有利于促進就業水平的提高。