導(dǎo)語(yǔ)：公民主張追究政府官員責(zé)任活動(dòng)研究論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

編者按：本文主要從引論；公民問(wèn)責(zé)的概念與內(nèi)涵分析；公民問(wèn)責(zé)的基本行動(dòng)模式；公民問(wèn)責(zé)要素的比較分析進(jìn)行論述。其中，主要包括：研究者們都看到了公民參與的價(jià)值和意義,提出了許多促進(jìn)公民參與問(wèn)責(zé)的構(gòu)想、責(zé)任是一個(gè)重要而復(fù)雜的概念、信任合作型、問(wèn)政追理型、評(píng)議考核型、究責(zé)訴訟型、不同的問(wèn)責(zé)模式反映了公民與政府之間的不同關(guān)系狀況、參與者范圍、參與的深度、問(wèn)責(zé)的對(duì)象和內(nèi)容、問(wèn)責(zé)的激勵(lì)、制度化水平、問(wèn)責(zé)效果、公民有問(wèn)責(zé)的權(quán)利,也有問(wèn)責(zé)的能力,更有問(wèn)責(zé)的要求等，具體請(qǐng)?jiān)斠?jiàn)。

摘要:公民問(wèn)責(zé)是公民發(fā)起的直接指控或主張追究政府及其官員責(zé)任的社會(huì)活動(dòng),分為公民問(wèn)政和公民究責(zé)兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的行動(dòng)范疇。根據(jù)公民與政府之間互動(dòng)關(guān)系的性質(zhì),形式多樣的公民問(wèn)責(zé)實(shí)踐主要可以分為信任合作型、問(wèn)政追理型、評(píng)議考核型、究責(zé)訴訟型等行動(dòng)模式。不同的問(wèn)責(zé)模式反映了公民與政府之間不同的關(guān)系類型,并在參與者范圍、參與深度、問(wèn)責(zé)的對(duì)象和內(nèi)容、激勵(lì)方式、制度化水平和問(wèn)責(zé)效果等方面具有不同的特點(diǎn)。

關(guān)鍵詞:問(wèn)責(zé);責(zé)任;公民問(wèn)責(zé);政府及其官員

一、引論

2003年的“非典(SARS)”危機(jī)開(kāi)啟了中國(guó)官場(chǎng)的“問(wèn)責(zé)風(fēng)暴”。綜觀近年來(lái)引人注目的公共事件,如陜西的“周老虎事件”、廈門市民抵制PX項(xiàng)目的“散步事件”、浙江溫州和江西新余等地公務(wù)員出國(guó)考察賬單曝光事件以及“林嘉祥事件”、“周久耕事件”等,都包含著一個(gè)共同的主題,就是公民個(gè)人或集體直接指控或主張追究政府及其官員的責(zé)任,謀求對(duì)政府及其官員的監(jiān)督。

自問(wèn)責(zé)制進(jìn)入理論研究的議程以來(lái),這方面的研究已經(jīng)取得了豐碩的成果。研究者們都看到了公民參與的價(jià)值和意義,提出了許多促進(jìn)公民參與問(wèn)責(zé)的構(gòu)想。問(wèn)題是,公民并不只能是作為附和者或見(jiàn)證者來(lái)參與權(quán)力監(jiān)督機(jī)關(guān)實(shí)施的行政問(wèn)責(zé)活動(dòng),他們也能夠直接指控或主張追究政府及其官員的責(zé)任,比如舉報(bào)、信訪、行政訴訟甚至抗議性行動(dòng)等。

對(duì)這些個(gè)別問(wèn)題的研究散落在法學(xué)、社會(huì)學(xué)、行政學(xué)和政治學(xué)等學(xué)科的研究議題當(dāng)中。但這些議題之間缺乏有機(jī)的聯(lián)系,公民指控或主張追究政府及其官員責(zé)任的各種社會(huì)活動(dòng),并沒(méi)有被提煉成為一個(gè)獨(dú)立的研究主題,也沒(méi)有發(fā)展出合理的分析框架。本文通過(guò)對(duì)公民直接指控或主張追究政府及其官員責(zé)任的社會(huì)行動(dòng)進(jìn)行抽象分析,形成公民問(wèn)責(zé)的概念,進(jìn)而把它概括成四種基本的行動(dòng)模式,對(duì)其進(jìn)行多維度的要素分析,從而推動(dòng)對(duì)公民與政府之間關(guān)系的深入研究,推動(dòng)行政問(wèn)責(zé)實(shí)踐的深入拓展,為建構(gòu)和完善自下而上的權(quán)力監(jiān)督體系提供新的視角和方法。

二、公民問(wèn)責(zé)的概念與內(nèi)涵分析

簡(jiǎn)言之,公民問(wèn)責(zé)就是指公民個(gè)人或集體發(fā)起的直接指控或主張追究政府及其官員責(zé)任的社會(huì)活動(dòng)。

其中既包含了要求政府及其官員作出公開(kāi)的解釋、說(shuō)明和辯護(hù)的公民問(wèn)政活動(dòng),也包括了常見(jiàn)的信訪、舉報(bào)、行政復(fù)議、行政訴訟等公民究責(zé)活動(dòng),還包括那些考量政府責(zé)任的公民評(píng)議或考核政府的活動(dòng)以及公民發(fā)起和參與的抗議性行動(dòng)等。

責(zé)任是一個(gè)重要而復(fù)雜的概念。責(zé)任不僅指一個(gè)人對(duì)其工作、職位和行為所必須承擔(dān)的正式責(zé)任(responsibility),即個(gè)人接受了某種崗位的工作,就意味著他要承擔(dān)起履行職責(zé)的相應(yīng)義務(wù)。而且也是指當(dāng)一個(gè)人處于某一特定職位時(shí),公眾有權(quán)對(duì)其進(jìn)行批評(píng),而其本人有義務(wù)對(duì)與其職位或職權(quán)有關(guān)的所有情況向公眾進(jìn)行解釋(accountability)。①政治上的全面責(zé)任既是指“與某個(gè)特定的職位或機(jī)構(gòu)相連的職責(zé)……這種‘責(zé)任意味著那些公職人員因自己所擔(dān)任的職務(wù)而必須履行一定的工作和職能”,也意味著“那些公職人員應(yīng)當(dāng)向其他人員或機(jī)構(gòu)承擔(dān)履行一定職責(zé)的責(zé)任或義務(wù),這些人可以要求它們作出解釋。而這些人自己又要向另外的人或人們負(fù)責(zé)”②。對(duì)政府官員而言,正確行使權(quán)力、認(rèn)真履行職責(zé)、不犯錯(cuò)誤只是最基本的要求,他們還必須接受公眾的審查和評(píng)價(jià),積極回應(yīng)民眾的意愿和訴求,滿足和實(shí)現(xiàn)公民的正當(dāng)要求。

由于近年來(lái)席卷官場(chǎng)的問(wèn)責(zé)風(fēng)暴以制裁或懲罰政府官員而吸引人們的眼球,這也導(dǎo)致了對(duì)問(wèn)責(zé)(制)的片面的、狹義的理解,即將責(zé)任等同于正式的職責(zé)(responsibility),將問(wèn)責(zé)與責(zé)任追究劃上等號(hào)。按照這種思維,公民問(wèn)責(zé)就被認(rèn)為僅僅是公民啟動(dòng)的對(duì)政府及其官員的責(zé)任追究活動(dòng)。如此一來(lái),公民以問(wèn)政方式來(lái)要求政府及其官員作出回應(yīng)性的解釋、說(shuō)明和辯護(hù)的情形,似乎就是一個(gè)與問(wèn)責(zé)(制)不相關(guān)的問(wèn)題了。這不僅偏離了“accountabili-ty”意義上的責(zé)任內(nèi)涵,無(wú)法對(duì)現(xiàn)實(shí)中的“問(wèn)責(zé)—應(yīng)責(zé)”情形作出合理的解釋,也帶來(lái)了行政責(zé)任理論的重大缺陷。但如果問(wèn)責(zé)不僅僅是指責(zé)任追究,還意味著政府及其官員必須滿足公眾的知情權(quán),為其決策和行動(dòng)等作出公開(kāi)的解釋、說(shuō)明和辯護(hù),那么,籠統(tǒng)的公民問(wèn)責(zé)就可以分離出兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立又緊密聯(lián)系的分析范疇,即公民問(wèn)政和公民究責(zé)。

公民問(wèn)責(zé),首先意味著公民可以通過(guò)各種途徑“過(guò)問(wèn)”政務(wù),就政府權(quán)力運(yùn)用、政府職責(zé)履行以及政府官員社會(huì)活動(dòng)等方面的情況提問(wèn)、詢問(wèn)或質(zhì)問(wèn)政府及其官員。相應(yīng)的要求就是,某人或者某事能夠被“說(shuō)得清楚”(accountedfor)或“算得清楚”

(countedup)。換言之,公民問(wèn)政對(duì)應(yīng)著賬簿式的說(shuō)明、解釋以及辯護(hù)等,例如,財(cái)政資金是如何花出去的,公共政策的績(jī)效如何,政府官員的言行是否得體,行政執(zhí)法行為是否侵犯了公民權(quán)益或公共利益等。就此而言,公民問(wèn)政就提出了一個(gè)更高級(jí)的要求,即政府不僅要履行信息公開(kāi)的義務(wù),還必須積極回應(yīng)民意,滿足公眾的知情權(quán),為其決策和行動(dòng)等作出正當(dāng)性的解釋、說(shuō)明和辯護(hù)。

當(dāng)然,行政問(wèn)責(zé)制就其本質(zhì)而言乃是一套糾錯(cuò)機(jī)制和懲戒體系。“問(wèn)責(zé)即意味著懲罰”③,問(wèn)責(zé)制的核心要素必定是責(zé)任追究,即對(duì)失責(zé)或卸責(zé)行為進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)查、裁判、懲罰或制裁等。而且,如果不能進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的制裁和懲罰,任何問(wèn)責(zé)制都只能是名不副實(shí)的。那么,在一個(gè)民主的政治體制中,公民問(wèn)責(zé)即意味著公民有權(quán)抵制或抗議來(lái)自政府權(quán)力的侵犯,并能夠制裁或懲罰那些有失責(zé)或卸責(zé)行為的政府官員。從這個(gè)角度上看,制裁或懲罰政府官員的那些權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu),都是公民用以防止政府權(quán)力濫用的工具或手段。通過(guò)諸如信訪、舉報(bào)、檢舉、行政訴訟等途徑,公民可以激活權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu),最終達(dá)到制裁或懲罰失責(zé)或卸責(zé)的政府官員的目的。

三、公民問(wèn)責(zé)的基本行動(dòng)模式

根據(jù)公民行動(dòng)的方式、問(wèn)責(zé)的內(nèi)容及互動(dòng)關(guān)系的性質(zhì),可以將廣泛的公民問(wèn)責(zé)行動(dòng)劃分為四種基本的行動(dòng)模式

1.信任合作型。

善治離不開(kāi)公民與政府之間的良性互動(dòng)與密切合作。在這種信任合作的互動(dòng)關(guān)系中,似乎沒(méi)有公民問(wèn)責(zé)的容身之地。但是,如果將信任界定為一種行為策略,即信任既是“對(duì)作為有技術(shù)能力的角色行為的期望”,也是對(duì)“信用義務(wù)和責(zé)任的期望”④,那么,信任合作的關(guān)系實(shí)際上內(nèi)在地包含了對(duì)政府及其官員的責(zé)任訴求。換言之,信任合作關(guān)系的存續(xù)是以政府責(zé)任的履行為前提的,不負(fù)責(zé)任的行為將導(dǎo)致信任的崩潰與合作的瓦解,并引發(fā)公民問(wèn)責(zé)的可能性。由于普通公民不可能時(shí)時(shí)刻刻都去盯著政府及其官員,那么,公民與政府的信任合作關(guān)系就成為簡(jiǎn)化公民負(fù)擔(dān)的策略性行為。在此,雖然公民沒(méi)有主張政府責(zé)任的實(shí)際行動(dòng),但由于公民有不合作的權(quán)利和撤銷信任的自由,因此,公民的信任與合作實(shí)際上是以信托的方式勉勵(lì)政府及其官員自主地履行其責(zé)任。

信任合作型問(wèn)責(zé)將責(zé)任期許寓于信任與合作之中。公民用信任與合作的可能收回或終止來(lái)誘導(dǎo)政府官員負(fù)責(zé)任地行使權(quán)力。由于公民的信任與合作具有可以單方面取消的性質(zhì),因此也就對(duì)政府及其官員施加了某種心照不宣的民主控制。就像人與人之間的信任建立起一種讓雙方都不愿意輕易背叛的合作關(guān)系一樣,公民的信任與合作也成為一種促進(jìn)政府官員負(fù)責(zé)任地行使權(quán)力的約束和激勵(lì)機(jī)制。必須指出的是,信任與合作關(guān)系要能成為一種現(xiàn)實(shí)的問(wèn)責(zé)機(jī)制,其前提必須是公民能夠隨時(shí)終止他們的信任與合作,并且這能夠?qū)φ捌涔賳T造成實(shí)質(zhì)性的約束和限制。換言之,公民必須擁有不合作的權(quán)利,以及行使不合作權(quán)利的制度條件。只有當(dāng)公民的不合作和不信任能夠給政府及其官員帶來(lái)麻煩和限制的時(shí)候,公民的信任與合作才具有督促政府及其官員盡職盡責(zé)的價(jià)值。

2.問(wèn)政追理型。

通俗地說(shuō),問(wèn)政追理型問(wèn)責(zé)就是公民向政府及其官員“討個(gè)說(shuō)法”,即公民對(duì)于政府及其官員的所作所為以及公共事務(wù)等,表達(dá)意見(jiàn)和看法,要求政府及其官員作出回應(yīng),滿足公眾的知情權(quán)。在此,公民不僅需要了解事情的真相是什么以及為什么是這樣的,還需要知道政府及其官員在其中是否有責(zé)任以及負(fù)有何種責(zé)任等。隨著權(quán)利意識(shí)的發(fā)育,公民通過(guò)積極的意見(jiàn)表達(dá)來(lái)督促政府履行責(zé)任的事例越來(lái)越多了。比如,2008年,沈陽(yáng)市民溫洪祥遞交申請(qǐng)表,要求沈陽(yáng)市財(cái)政局等部門公開(kāi)招待費(fèi)用等財(cái)務(wù)項(xiàng)目;⑤2009年,上海律師嚴(yán)名義提交申請(qǐng)表,要求國(guó)家發(fā)改委公布中央新增的四萬(wàn)億投資中已經(jīng)通過(guò)審批的項(xiàng)目的情況。⑥此外,在“周老虎事件”、“躲貓貓事件”、地方官員他國(guó)“失蹤”事件等出現(xiàn)之后,事件撲朔迷離,政府卻保持沉默,于是就有公民持續(xù)跟進(jìn),要求政府澄清事實(shí),給公眾一個(gè)說(shuō)法。

問(wèn)政追理型問(wèn)責(zé)的邏輯前提是公民與政府及其官員之間存在著巨大的信息不對(duì)稱。現(xiàn)代政府日益繁密的機(jī)構(gòu)設(shè)置和專業(yè)化的行政技術(shù),使得公民與政府之間形成了巨大的信息鴻溝。政府掌握著影響公民權(quán)益的信息和技術(shù),公民卻日益淪為懵懂無(wú)知的“門外漢”。而實(shí)現(xiàn)公民知情權(quán)的最好方式當(dāng)然是由政府及其官員來(lái)對(duì)某些事情進(jìn)行解釋和說(shuō)明。而且,歸根結(jié)底,政府及其官員作為人必須為其決策、行動(dòng)及其績(jī)效向委托人———公民作出正式的交代。問(wèn)題是,法律法規(guī)規(guī)定了政府信息公開(kāi)的義務(wù),但是如果公民不去主動(dòng)申請(qǐng),主張自己的權(quán)利,政府就可能疏忽和懈怠,一些信息就不會(huì)被公開(kāi),甚至還會(huì)產(chǎn)生掩蓋真相、欺騙公眾等情況。

因此,只有公民積極行動(dòng)起來(lái)去主張自己的權(quán)利,才會(huì)形成現(xiàn)實(shí)的壓力,督促政府履行信息公開(kāi)的義務(wù),才能實(shí)現(xiàn)公民的知情權(quán)。

3.評(píng)議考核型。

在任何社會(huì)和任何時(shí)代,老百姓總會(huì)以自己的方式給政府及其官員的表現(xiàn)“打分”。現(xiàn)代社會(huì)的公民在評(píng)議政府及其官員上有了兩個(gè)方面的顯著變化:

一是借助發(fā)達(dá)的網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)和新聞媒體等,公民得以經(jīng)常性地表達(dá)對(duì)政府及其官員的意見(jiàn)和看法,網(wǎng)絡(luò)民意的影響力越來(lái)越大;

二是隨著各種政治參與制度的建立,公民參與評(píng)議政府及其官員的正式渠道越來(lái)越多了,具體的途徑如民主測(cè)評(píng)、公民績(jī)效評(píng)估、行政聽(tīng)證制度、參與式預(yù)算制度等。

公民直接對(duì)政府及其官員的表現(xiàn)投票或者打分,這既是民意的監(jiān)督,也是責(zé)任的拷問(wèn)。相應(yīng)地,民意不僅是指評(píng)議政府機(jī)關(guān)活動(dòng)的評(píng)價(jià)結(jié)果,也包含了通過(guò)網(wǎng)絡(luò)論壇、新聞跟帖和個(gè)人博客等途徑表達(dá)的公民意見(jiàn)。而且,作為政府的“顧客”或公共服務(wù)的“消費(fèi)者”,公民是最有發(fā)言權(quán)的,其感受也是最真實(shí)可信的。從實(shí)踐上看,公民對(duì)政府的評(píng)議考核在兩個(gè)方面已經(jīng)顯示出巨大的問(wèn)責(zé)潛力。一是對(duì)政府施政行為的公民評(píng)議,對(duì)政府工作的市民建言或建議,以及對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行的網(wǎng)絡(luò)民意調(diào)查等,發(fā)揮了重要的民意監(jiān)督作用。比如,至2009年7月,我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)民人數(shù)達(dá)到3.3億,互聯(lián)網(wǎng)普及率達(dá)25.5%。⑦網(wǎng)絡(luò)正成為草根階層問(wèn)責(zé)政府的強(qiáng)大工具,許多問(wèn)責(zé)事件都是從網(wǎng)絡(luò)上開(kāi)始的。二是公民通過(guò)信件、電話或網(wǎng)絡(luò)等途徑,積極參與政府組織的評(píng)議政府績(jī)效的活動(dòng),比如地方政府組織的諸如“萬(wàn)人評(píng)政府機(jī)關(guān)”、“市民評(píng)議機(jī)關(guān)作風(fēng)”等方面的活動(dòng)。這不僅在公民與政府之間建立起新的信息溝通機(jī)制,開(kāi)辟了自下而上的監(jiān)督通道,而且通過(guò)績(jī)效問(wèn)責(zé)形成民意壓力,有助于推動(dòng)政府機(jī)關(guān)的作風(fēng)轉(zhuǎn)變和效能優(yōu)化。

4.究責(zé)訴訟型。

在問(wèn)政追理型和評(píng)議考核型問(wèn)責(zé)模式中,問(wèn)責(zé)事由通常不尖銳,或者即便是問(wèn)題很嚴(yán)重,但卻沒(méi)有具體的問(wèn)責(zé)者,因此,雖然公眾議論紛紜,輿論反響很大,但大多都糾纏于“口水戰(zhàn)”。

而且,由于缺乏民意與權(quán)力監(jiān)督部門對(duì)接的制度安排,公民問(wèn)政也許熱情高漲,參與者很多,但權(quán)力監(jiān)督部門卻可能不為所動(dòng),袖手旁觀。政府及其官員即便偶有回應(yīng),也多是一些政治作秀。由于權(quán)力監(jiān)督部門的不作為和剛性問(wèn)責(zé)的缺位,公民問(wèn)政沒(méi)有效果不說(shuō),還會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的挫折感和無(wú)能感。不過(guò),由于問(wèn)責(zé)經(jīng)常與責(zé)任追究混為一談,公民問(wèn)責(zé)也被狹義地理解為是公民啟動(dòng)的對(duì)政府及其官員失責(zé)或卸責(zé)行為的責(zé)任追究,而這正對(duì)應(yīng)著究責(zé)訴訟型公民問(wèn)責(zé)模式。而且,只有公民能夠使政府的一切行動(dòng)都接受法律的檢驗(yàn)的時(shí)候,法治才是真實(shí)的,責(zé)任政府才是可操作的。

究責(zé)訴訟型問(wèn)責(zé)模式主要包括四種類型的公民活動(dòng):信訪、舉報(bào)和檢舉;行政復(fù)議;行政(公益)訴訟;憲法訴訟。實(shí)踐中的究責(zé)訴訟型公民問(wèn)責(zé)大多體現(xiàn)為各種形式的針對(duì)政府及其官員的公民維權(quán)活動(dòng)。需要注意的是,在一個(gè)有秩序的社會(huì)中,公民雖然可以“問(wèn)責(zé)”,但卻必須要通過(guò)正式的權(quán)力監(jiān)督制度來(lái)對(duì)政府及其官員實(shí)施裁決和審判。畢竟,公民主權(quán)并不意味著公民個(gè)人擁有或直接行使的裁判權(quán)、審判權(quán)和執(zhí)法權(quán)等。公民所能做的,就是將問(wèn)責(zé)的意愿輸入到權(quán)力監(jiān)督體系中來(lái),啟動(dòng)或激活權(quán)力監(jiān)督機(jī)制,最終通過(guò)憲政體制的運(yùn)作來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)政府及其官員的責(zé)任審查和責(zé)任追究。就此而言,公民問(wèn)責(zé)能否順利實(shí)現(xiàn),追究責(zé)任到什么程度,最終取決于憲政制度的有效性、司法體制的權(quán)威性及運(yùn)作效率。

四、公民問(wèn)責(zé)要素的比較分析

不同的問(wèn)責(zé)模式反映了公民與政府之間的不同關(guān)系狀況,并在參與者范圍、參與深度、問(wèn)責(zé)的對(duì)象和內(nèi)容、激勵(lì)方式、制度化水平和問(wèn)責(zé)效果等方面都具有不同的特點(diǎn)。

1.參與者范圍。

每一個(gè)公民都有問(wèn)責(zé)政府及其官員的權(quán)利,但公民會(huì)有選擇地參與問(wèn)責(zé)事件。大部分公民在絕大多數(shù)時(shí)候都是與政府合作的,也是信任政府的,因此信任合作型問(wèn)責(zé)模式并沒(méi)有明確的參與者。在問(wèn)政追理型問(wèn)責(zé)模式中,參與者大多是具有民主意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、受教育程度較高的社會(huì)白領(lǐng)階層。在究責(zé)訴訟型問(wèn)責(zé)模式中,問(wèn)責(zé)者通常是政府行為的受害者或受損者。但在行政公益訴訟中,原告也可以是無(wú)直接利害關(guān)系的公民,其中主要是一些律師。通常,政府會(huì)希望那些行為良好、抱有善意的公眾作為建設(shè)性的力量更多地參與進(jìn)來(lái),協(xié)助政府改正工作中的錯(cuò)誤和弊病。在某些條件下,比如在公民評(píng)議的過(guò)程中,政府還可以有意識(shí)地“選擇”參與者。事實(shí)上,行為良好的公民與政府更加容易溝通,也容易取得問(wèn)責(zé)成效。

2.參與的深度。

參與的深度是指公民卷入問(wèn)責(zé)事件的程度,主要與下述因素密切相關(guān)。首先,卷入深度與參與者的利益關(guān)聯(lián)度呈正相關(guān)關(guān)系,即利益越重要,損益程度越高,卷入程度往往就越深;其次,在集體問(wèn)責(zé)中,卷入程度與問(wèn)責(zé)者的組織化程度呈正比關(guān)系,如果有精英人物、新聞媒體或非政府組織在其中積極推動(dòng),組織化程度較高,參與程度就深;再次,參與深度也與信息公開(kāi)的程度、參與制度的開(kāi)放性程度等密切相關(guān),如果信息不開(kāi)放,參與資格限制嚴(yán)厲,問(wèn)責(zé)就會(huì)萎縮;最后,卷入深度也取決于參與者個(gè)人,比如,相比于游移和分散的普通網(wǎng)民,學(xué)者和專業(yè)人士等通常會(huì)有持續(xù)的參與,并且其參與也更有深度。具體而言,在信任合作型問(wèn)責(zé)模式中,公民是集體不參與的,但以可能的問(wèn)責(zé)來(lái)監(jiān)控權(quán)力的運(yùn)用,其區(qū)別在于信任程度的差異。在問(wèn)政追理型問(wèn)責(zé)模式中,參與者或是零散、匿名的,或是挺身而出的熱心公民。在究責(zé)訴訟型問(wèn)責(zé)模式中,參與者是明確而具體的訴訟人。為了贏得訴訟,參與者需要投入大量的時(shí)間、精力和金錢等。

3.問(wèn)責(zé)的對(duì)象和內(nèi)容。

既然政府的權(quán)力來(lái)自人民,對(duì)人民負(fù)責(zé),那么公民問(wèn)責(zé)的對(duì)象和內(nèi)容都應(yīng)當(dāng)是完全開(kāi)放式的。現(xiàn)代政府機(jī)構(gòu)林立,職能龐雜。

公民問(wèn)責(zé)的對(duì)象通常是那些與公民利益直接聯(lián)系的并處置公民權(quán)益的政府部門及其官員。當(dāng)前公民問(wèn)責(zé)較為集中的領(lǐng)域主要在反腐敗(舉報(bào))、行政執(zhí)法、房屋拆遷、農(nóng)村征地、勞資糾紛、移民安置、環(huán)境污染、出租車管理等方面,并涉及到相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)或監(jiān)管部門。但在公民問(wèn)政方面,比如公民申請(qǐng)政府信息公開(kāi),重點(diǎn)是政府的財(cái)政或財(cái)務(wù)情況及規(guī)劃、法規(guī)和規(guī)章等,而并不局限于特定的政府部門。

公民問(wèn)責(zé)的具體問(wèn)題雖然五花八門,但從問(wèn)責(zé)內(nèi)容的性質(zhì)上講,公民問(wèn)責(zé)主要針對(duì)政府行為五個(gè)方面的問(wèn)題:

(1)合法性(是否有法律依據(jù),實(shí)體和程序是否合法等);

(2)合理性(是否適度和合理,自由裁量權(quán)是否超出了法定的限度,造成了明顯的不公平等);

(3)侵權(quán)性(是否侵害了公民或法人的合法權(quán)益,損害了公共利益);

(4)不作為(是否存在不積極履行職責(zé)、玩忽職守、瀆職無(wú)能等情況);

(5)道德性(政府官員的行為舉止是否符合公務(wù)員的道德形象和社會(huì)公德要求等)。相應(yīng)的責(zé)任訴求則主要包括責(zé)任、效率、績(jī)效和道德等方面。

4.問(wèn)責(zé)的激勵(lì)。

在公民信任政府的時(shí)候,沒(méi)有問(wèn)責(zé)的誘因和刺激。在問(wèn)政追理型問(wèn)責(zé)模式中,公民行動(dòng)除了對(duì)自我權(quán)益的關(guān)注,很多是受到民主、自由和權(quán)利等價(jià)值觀的感召。由于當(dāng)前一些評(píng)議考核政府的活動(dòng)主要是政府主持的,形式主義嚴(yán)重,公信力也不高,公民參與大多比較消極被動(dòng)。究責(zé)訴訟型問(wèn)責(zé)模式中公民的行為動(dòng)機(jī)是較為明晰的,其中行政私益訴訟是為了維護(hù)自我權(quán)益,行政公益訴訟是為了捍衛(wèi)公共利益。但前者也會(huì)帶來(lái)正的社會(huì)效應(yīng),因?yàn)檎哂型獠啃?公民問(wèn)責(zé)必然帶來(lái)某些權(quán)力監(jiān)督效應(yīng);后者也可以給訴訟人帶來(lái)個(gè)人收益,如樹(shù)立社會(huì)形象、擴(kuò)大知名度等。通常,對(duì)于單個(gè)公民的問(wèn)責(zé)行動(dòng),比較容易分析其利弊得失。而在集體問(wèn)責(zé)的情況下,參與者人數(shù)眾多,動(dòng)機(jī)非常復(fù)雜,成本與收益問(wèn)題就高度模糊化了。實(shí)際上,純粹的、單一的動(dòng)機(jī)是很少的,公民問(wèn)責(zé)大多是受到混合動(dòng)機(jī)的驅(qū)動(dòng),自我利益、他人利益和公共利益通常是程度多少的問(wèn)題,是直接還是間接的問(wèn)題,而很少是有和無(wú)的問(wèn)題。

5.制度化水平。

在公民問(wèn)責(zé)的諸種行動(dòng)模式中,制度化程度最高的是究責(zé)訴訟型問(wèn)責(zé),比如憲法訴訟、行政訴訟等都有明確的法律依據(jù),有嚴(yán)格的程序和規(guī)則。評(píng)議考核型問(wèn)責(zé)也會(huì)形成一整套的操作章程,但這主要是一些臨時(shí)性規(guī)范,大都沒(méi)有嚴(yán)肅的法律地位,缺乏穩(wěn)定性和連貫性,各地實(shí)踐的差異性程度也很大。信任合作型問(wèn)責(zé)、問(wèn)政追理型問(wèn)責(zé)的制度化程度則比較低。其原因在于,不同的公民會(huì)就不同的事由以不同的形式問(wèn)責(zé)不同的政府(部門)及其官員,因而很難制定出普遍適用的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)定。特別是對(duì)于形式和內(nèi)容千差萬(wàn)別的問(wèn)政追理問(wèn)責(zé),出臺(tái)統(tǒng)一的操作規(guī)程是非常困難的。公民問(wèn)責(zé)的制度化,可以促進(jìn)公民問(wèn)責(zé)的有序性和規(guī)范化,將問(wèn)責(zé)行動(dòng)控制在合理的和可接受的范圍內(nèi),減少其給政府常規(guī)性工作和社會(huì)秩序帶來(lái)的沖擊。不過(guò),在純理論意義上講,公民問(wèn)責(zé)的制度化水平越高,并不意味著其效果就越好。因?yàn)?任何制度都具有一定的壓制性。

6.問(wèn)責(zé)效果。

問(wèn)責(zé)效果與問(wèn)責(zé)的事由、對(duì)象、方法以及問(wèn)責(zé)者的情況等息息相關(guān)。其中,最簡(jiǎn)單又不費(fèi)力的途徑是信任合作型問(wèn)責(zé),但這顯然也是最軟弱無(wú)力、最靠不住的方法。問(wèn)政追理型問(wèn)責(zé)的主要目標(biāo)是要求政府作出回應(yīng)性的解釋、說(shuō)明和辯護(hù),促進(jìn)政務(wù)公開(kāi)和信息自由,滿足公民的知情權(quán)。為此,能否吸引新聞媒體(包括網(wǎng)絡(luò))的眼球,并形成強(qiáng)大的輿論壓力就非常關(guān)鍵了。當(dāng)前,隨著互聯(lián)網(wǎng)的快速普及,網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督正方興未艾,這也促使一些開(kāi)明的政府官員開(kāi)始積極地回應(yīng)民意,從而為拓展公民問(wèn)政提供了有利條件。評(píng)議考核型問(wèn)責(zé)通常被用作政府績(jī)效管理的工具,具有政策監(jiān)控和信息反饋的作用,問(wèn)責(zé)的涵義則相對(duì)比較小。因此,只有將公民評(píng)議與政府官員的懲戒和任免等緊密結(jié)合起來(lái),才能真正發(fā)揮其問(wèn)責(zé)工具的作用。究責(zé)訴訟型問(wèn)責(zé)的制度化程度高,但程序復(fù)雜,周期漫長(zhǎng),成本高昂。

公民有問(wèn)責(zé)的權(quán)利,也有問(wèn)責(zé)的能力,更有問(wèn)責(zé)的要求。在權(quán)力監(jiān)督制度不完善的條件下,公民積極行動(dòng)起來(lái),直接指控或主張追究政府及其官員的責(zé)任,構(gòu)成了自下而上地監(jiān)督政府及其官員的重要途徑。特別是對(duì)弱勢(shì)群體而言,公民問(wèn)責(zé)是其發(fā)出聲音、爭(zhēng)取平等對(duì)待的重要工具。通過(guò)公民問(wèn)責(zé)“倒逼”治理體系,將公民權(quán)嵌入到制度安排和治理過(guò)程中去,是改善公共治理的可行途徑。但是,在由盤根錯(cuò)節(jié)的官僚機(jī)構(gòu)治理的社會(huì)中,公民問(wèn)責(zé)只是弱者的武器,依賴于完善的民主制度和法治結(jié)構(gòu)來(lái)發(fā)揮作用。推進(jìn)公民問(wèn)責(zé),強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督,不僅需要培養(yǎng)公民的權(quán)利意識(shí),也需要政府官員樹(shù)立公民本位和權(quán)利本位的民主價(jià)值觀,更需要深入推進(jìn)民主和法治建設(shè),切實(shí)落實(shí)并充分保障廣大公民的表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

注釋

①《麥克米倫高階美語(yǔ)詞典(英語(yǔ)版)》,外語(yǔ)教學(xué)與研究出版社,2003年,第1199頁(yè)。

②戴維·米勒等:《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》,中國(guó)政法大學(xué)出版社,2002年,第701頁(yè)。

③世界銀行專家組:《公共部門的社會(huì)問(wèn)責(zé):理念探討及模式分析》,中國(guó)人民大學(xué)出版社,2007年,第8頁(yè)。

④伯納德·巴伯:《信任———信任的邏輯和局限》,福建人民出版社,1989年,第16頁(yè)。

⑤《沈陽(yáng)市民要求政府公開(kāi)招待費(fèi),官員稱難度極大》,《人民日?qǐng)?bào)》2008年11月17日。

⑥《律師向國(guó)家發(fā)改委申請(qǐng)公開(kāi)四萬(wàn)億投資詳情》,《南方周末》2009年1月8日。

⑦國(guó)務(wù)院新聞辦:《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)民人數(shù)超過(guò)3.3億》,