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［論文關鍵詞］基本公共服務；均等化；有效供給；福建省

［論文摘要］文章先探討基本公共服務均等化與有效供給統籌考慮的基本內涵、要素和評價標準，并以福建省為例分析基本公共服務均等化與有效供給實踐上存在的深層次矛盾和問題，進而提出基本公共服務均等化與有效供給的創新戰略。筆者認為，基本公共服務均等化與有效供給是兩個相互聯系的方面，在利用財政手段等推進基本公共服務均等化的同時，還必須重視公共服務的有效供給，推動公共服務質量的持續改進。推進基本公共服務均等化，讓改革的成果更多地惠及全民，是當前深化行政管理體制改革、建設服務型政府的基本要求。本文探討基本公共服務均等化與有效供給的理論基礎與創新戰略問題。

一

公平正義是社會有序運行的基本原則，正如羅爾斯所說的，“自由和機會、收入和財富、自尊的基礎——都要平等的分配，除非對其中的一種價值或所有價值的一種不平等分配合乎每一個人的利益”。［1］正是如此，公平正義作為公共行政與公共政策的核心主題，也是公共服務供給的重要標準。［2］［3］即使是當代民營化大師薩瓦斯也曾指出，“公共服務績效很大程度取決于提供服務的設施、資源在空間上的公平分配”。［4］

當前，我國已經把公平正義確立為社會主義和諧社會的基本特征，基本公共服務均等化即是促進公平正義的關鍵。但是，必須看到，對于基本公共服務均等化而言，僅僅強調公共服務財政經費的劃撥與轉移仍遠遠不夠，對于公共服務的輸送機制、質量水平、效率效益和實際可獲得性的關注同樣至關重要。這是因為，對于公共服務的績效來說，效率、效益和公平是三個相互聯系而不可或缺的評判標準。［5］這意味著，基本公共服務均等化戰略目標的實現，不僅要依靠財政投入力度的加大，還需要公共服務有效供給的水平不斷提高。而所謂的有效供給，就是指通過公共服務制度體制的完善（如國家和地方的財政與事權配置）、提供機制與工具的改革（運用競爭性、志愿性的工具以及新型供給技術）、質量持續改善（服務質量改進、評估與監督）等來改善公共服務自身的體系，促使用于公共服務的社會公共資源得到充分的利用，保障公共服務高效、優質、準確地輸送給需求者。

基本公共服務均等化的程度主要取決于兩個變量：一是經濟發展能力（決定財政汲入水平），二是公共服務供給水平。目前我國在公共服務領域出現的問題，主要根源并不在于沒有提供公共服務的經濟能力，而在于缺乏合理的公共服務制度安排和機制工具，導致公共服務供給處于粗放狀態。如果沒有高效的制度安排、多元的供給主體、靈活的供給機制的保障，就不可能真正推進基本公共服務的均等化。從這個角度看，推進基本公共服務均等化，需要解決的首要問題是調整和優化政府職能，改善公共服務體系，提高公共服務有效供給的水平。基本公共服務均等化與有效供給的協同推進，意味著我們必須處理好以下關系：

第一，公平與效率的關系。公共服務供給的公平與效率并不是簡單對立的，而是統一起來的。一方面，公平出效率，沒有一定程度的公平，就不會有效率，也不會有福利增加；另一方面，效率保公平，沒有高效的制度安排，只會導致更大的資源浪費。畢竟，我國目前經濟發展的水平決定我們不可能建立一個高投入、高享受的公共服務均等化體系。在特定的財政資源約束下，尋求公共服務有效供給的創新措施，也是推進基本公共服務均等化的重要內容之一。基本公共服務均等化，絕不是數字上的財政投入走向公平，更關鍵是使均等化的措施能確實解決就業難、上學難、住房難、看病難等關系群眾切身利益方面的問題。

第二，投入與產出的關系。基本公共服務的財政能力與投入均衡性是測量均等化最為直接的方法與途徑，它直接一個政府是否真正把提供公共服務作為核心職能。人們往往以為財政資源的增加會自動地增加教育、醫療等基本公共服務的輸送，但許多研究已經表明，分配更多的公共資源到基本公共服務并不意味著輸出更好的結果。在一個管理不善（mismanagement）、尋租與腐敗濫觴、貧困瞄準（poortargeting）不確的環境下，公共投入就可能出現資金漏出（leakage）問題，即有限的財政資源并沒有真正地用到改善那些確實需要基本公共服務的人口身上。［6］同時，單純從財政投入狀況來測量基本公共服務均等化并不能準確反映公共服務的實際結果、效率與可獲得性程度。

總的來說，處理好基本公共服務均等化與有效供給的關系，就必須確立以下綜合性的標準來評判公共服務供給的績效：

平等（equity）。平等絕不是財政經費的均等化，而是指公共服務的平等支付、平等結果、平等投入和平等需求滿意度的有效結合。平等支付意味著人們為相同數量、質量的服務支付相同數額的費用，不因地區、身份、單位而有所不同。平等結果是指所有地區和所有個人都應該享受到同一基準或同一水平以上的基本公共服務供給。平等投入是指按照區域、人口的同一標準來投入平等的公共服務財政經費。平等需求滿意度是指公眾的需求、抱怨（complain）必須有同等的投入來解決。如公眾對消防服務、110安全服務的需求應該平等地對待。

效率（efficiency）。公共服務效率是指服務經費、人力投入與服務結果產出的比例關系。相對來說，服務經費、人力方面的投入比較容易測量，而服務產出難以準確地定義和測量，這就需要根據不同類型服務的屬性來界定測量標準。例如，按照重量、服務家庭的數量來測量垃圾收集服務的結果；按照乘客平均出行成本、每次旅途平均乘客數量來測量公共交通服務；按照響應時間、速度來測量緊急安全和醫療服務；按照旅行時間、距離來測量固定服務場所（如養老中心、行政服務中心）等。

質量（quality）。公共服務質量是指終端使用者獲得、享用公共服務的實際水平、可獲得性、及時性、經濟性、準確性和響應性等。質量是判斷公共服務是否達到有效供給的重要因素［7］，而“當代公共行政改革的一項持久的根本任務就是提升公共服務的質量和績效”。［8］在公共物品和公共服務領域，市民是服務的終端用戶，是所有利益相關者最為重要的。因此，“市民對質量的評價是服務結果的指示燈，而依據市民滿意度來改進公共服務質量就是一項頗具吸引力的改革途徑”。［9］

二

根據2009年國務院出臺的《關于支持福建省加快建設海峽西岸經濟區的若干意見》，基本公共服務均等化是海西區建設的重要內容之一。如何抓住海西區建設的戰略機遇，探索基本公共服務均等化與有效供給的創新戰略，促進科學發展與和諧社會建設，是當前福建省一項亟待解決的重大任務。

目前，福建省已經具備進一步推進基本公共服務均等化的良好基礎。從全國來看，福建省的基礎教育、醫療衛生、文化體育、公共安全、社會保障等公共服務資源的人均擁有量和保障水平均處于中等偏上位置，部分市縣的一些指標則處于國內領先行列，甚至接近或達到發達國家水平。根據國際經驗，人均GDP3000美元是推進基本公共服務均等化的基礎條件，人均GDP7000美元到10000美元階段是落實基本公共服務均等化的較好時機。早在2008年，福建省GDP總值以10823.11億元躋身“萬億GDP俱樂部”，人均GDP突破4000美元（人均GDP30123元人民幣），部分市縣（如廈門市）的人均GDP已經突破8000美元。可見，福建省的財政能力和經濟條件已經為推進基本公共服務均等化提供了必要保障。

在具備較好的基礎同時，由于歷史、地理、經濟、體制和政策等因素的影響，福建省推進基本公共服務均等化也存在一些深層的矛盾和問題。

第一，區域和縣社會經濟發展不平衡。從經濟發展看，山區四地市（南平、三明、寧德、龍巖）1991年GDP占全省33%，1996年下降至26%，2007年再降至22%。從社會發展看，根據福建省發展和改革委員會和統計局聯合的《2007年福建省社會發展水平綜合評價結果》，福建省9個設區市社會發展水平從高到低依次為廈門、福州、泉州、莆田、南平、龍巖、三明、漳州、寧德，社會發展水平綜合指數分別為192.82、116.55、100.00、99.54、95.33、78.81、74.70、74.38、67.86。綜合指數最高得分與最低得分的平均差異為2.84倍，而生活水平指數的差異達到了19.02倍（參見表1）。

第二，城鄉統籌發展難度較大。城鄉公共服務供給的失衡程度較大，農村公共服務供給總量不足，基礎設施比較薄弱，教育、醫療、社會保障等公共服務水平相對偏低，部分農村居民、尤其是農村貧困群體難以獲得基本的公共服務。據統計，福建省城鎮居民人均用于文化娛樂費用支出是農村居民的8.4倍，城鎮居民家庭擁有電腦數是農村居民的6.3倍；農村和社區衛生發展緩慢，基礎衛生服務能力有限，農村衛生環境有待進一步改進，如目前農村衛生廁所普及率僅達到63.1%、農村飲用自來水人口占農村總人口的比重僅77.6%。［11］

不僅沿海城市與山區鄉村之間的基本公共服務具有較大差距，同一個地級市內的城市與鄉村，或者不同行政區之間的公共服務水平也存在同樣的問題。以廈門市為例，島內城區思明區、湖里區人均財政收入大大高于島外3個區，島內思明區與島外翔安區城鄉人均財政收入相差為6倍之多。從義務教育中小學生均經費角度看，思明區小學生均公用經費達1634.83元，翔安區只有518.07元，思明區是翔安區的3.16倍，是同安區的2.69倍；初中生均公用經費翔安區尚不到全國平均水平，只有609.48元，而思明區有1741.74元，思明是翔安的2.86倍，是同安的1.82倍（參見表2）。

從醫療衛生角度看，廈門市島內區域的醫療服務與島外的醫療服務也同樣差異懸殊。廈門城區中的思明區和湖里區人均衛生經費、每千人擁有床位數和每萬人擁有衛生機構數均高于其余4個區，其中人均衛生經費最高的是市區中的思明區，為387.04元，最低是同安區，人均衛生經費185.33元，前者是后者的2.09倍；每千人擁有床位數最高的為湖里區，為8.45張，最低為翔安區，僅為3.27張，湖里區每千人擁有床位數是翔安區的近3倍。每萬人擁有衛生機構數中最多的也為湖里區，10.94個，最少的是同安區5.97個，其中兩者相比前者是后者的2倍（參見表3）。

三

自2006年3月十屆全國人大四次會議通過的“十一五”規劃綱要首次提出“基本公共服務均等化”的任務以來，全國各地都在積極探索基本公共服務均等化的實現途徑。目前包括福建省在內的我國許多地區已經具備了推進基本公共服務均等化的基礎條件。如何立足實際，針對問題，銳意改革，提出基本公共服務均等化與有效供給的創新戰略，將是關系到人民群眾利益，關系到改革開放成效的關鍵問題。總的來說，基本公共服務均等化與有效供給的創新戰略的基本內容有：

1．出臺基本公共服務均等化的創新性戰略行動規劃

由于經濟發展水平的差異，城鄉基本公共服務水平有一定的差別是正常的，但制度建設應當追求統一，均等化的內容、標準和時間必須有統一的行動安排，以便不同的決策部門有明確的行動指向，也有利于社會公眾的參與和監督。

2．建立可持續的基本公共服務均等化的財政支持體制

支撐基本公共服務均等化的公共財政體系必須與福建省經濟發展水平相適應，避免過度龐大臃腫而影響社會經濟的持續健康發展。

——優化公共財政的支出結構。從目前地方政府的財政支出來看，在經濟建設支出、社會性公共服務支出和行政管理支出中，行政管理費及經濟建設支出比重較大，社會性公共服務支出比重過小。為此，必須調整和優化公共支出結構，把稀缺的公共財政資源優先用于基礎教育、基本醫療保障、基本住房保障、環境保護、社會安全網、基礎設施維護以及其他具有比較優勢的用途上。

——合理調整政府間財政關系。我國公共服務均等化問題較為嚴峻的一個重要原因，就是政府間財政關系的不合理，尤其是稅收收入系統過于集中，而財政支出任務則過于分散，這使得一些地區缺乏足夠能力來提供基礎教育、公共健康和社會福利等基本公共服務。［12］當前，包括福建省在內的一些省份已經開始探索省直管縣的財政管理體制，但是政府間財政關系仍然沒有得到根本上的理順。