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任何社會在任何時候都面臨著各式各樣的挑戰，但政府應付挑戰的資源是有限的。在制定公共政策時，政府往往不得不對優先處理哪些挑戰有所取舍。能否影響決策過程固然是權力的一面，能否影響議事日程的設置則是權力更重要的另一面。因此，在討論政策制定時，我們必須首先了解：議程是如何設置的？什么人影響了議程的設置？本文依據議程提出者的身份與民眾參與的程度區分出六種政策議程設置的模式，重點討論這六種模式在中國的實現形式和發展趨勢。觀察議程設置模式的轉換有助于我們領會中國政治制度的深刻變遷。

關鍵詞：公共政策；議程設置；政治變遷

參與選舉決策者固然重要，但這種參與幾年才有一次機會。在一些所謂“民主”國家，大多數民眾對政治的參與僅局限于這一種方式。每過幾年，他們在選舉熱潮的裹挾下過一把“當家作主”的癮，此前此后，他們只是一板一眼地當順民，對政治不聞不問，要問也不知從何入手。然而，決策者上任以后的所作所為對民眾的生計、國家的前途影響甚大。因此，決策決不應該是決策者們的禁臠，哪怕他們是老百姓選舉出來的。真正的民主體制必須給民眾參與政策制定全過程的機會。

談到政策制定，一般人都把注意力集中在決策過程本身，而忽略了一個至關重要的問題：為什么有些事情被提上議事日程，而另一些卻沒有？任何一個社會都面臨各種挑戰，但政府應付挑戰的資源是有限的，這些資源既包括財政資源、人力資源、信息資源、時間資源，也包括注意力資源。換句話說，在具體決策之前，政府不得不做出抉擇，對處理哪些挑戰有所取舍。

1962年，美國政治學家巴查赫（peterbachrach）和巴熱茲（mortonbaratz）

發表了一篇文章，題為“權力的兩方面”。[1]這篇短短六頁的論文之所以很快變成政治學的經典之作，是因為它指出了一個顯而易見、但人們往往視而不見的簡單事實：能否影響決策過程固然是權力的一面，能否影響議事日程的設置則是權力更重要的另一面。有學者曾比較過美國兩個城市，甲污染嚴重，但當地政府與民眾很少討論污染問題；乙情況好得多，不過當地政府與民眾卻十分重視如何減少污染。究其原因，才發現甲城有勢力強大的利益集團操控著議程設置，千方百計避免污染問題引起當地老百姓和政府官員的注意。[2]試想，一個被嚴重不平等困擾的社會，政府卻從來不處理公正問題；無論在這個社會里其他問題的決策過程有多么民主，我們還是可以看到一只若隱若現的黑手在幕后操控著議程設置。因此，在討論政策制定時，我們必須首先了解：議程是如何設置的？誰參與了議程的設置？為什么有些問題拿到臺面上討論、另一些問題卻被排斥在外？

議程設置是指對各種議題依重要性進行排序。為了便于分析公共政策的議程設置，我們可以將議程分為三大類：傳媒議程、公眾議程和政策議程。傳媒議程是指大眾傳媒頻頻報道和討論的問題；公眾議程是引起社會大眾廣泛關注的問題；政策議程是指決策者認為至關重要的問題。這篇文章的重點是政策議程設置，但這三種議程的設置可能是互相關聯的。例如，西方國家的實證研究發現新聞媒體可以引導民眾把關注點集中在某些議題上。在那里，傳媒要影響公眾議程的設置，往往不是通過直截了當地告訴民眾哪些議題重要、哪些議題不重要，因為這樣做常常適得其反。更有效的方法是對某項議題進行反復報道，并把這些報道放在引人注目的位置或時段。研究傳媒議程設置的鼻祖之一科恩（bernardcohen）

有句話說得很到位：傳媒如果對受眾“怎么想問題”指手畫腳，恐怕很難成功，但它對受眾“想什么問題”的控制卻易如反掌。[3]正因為傳媒議程對公眾議程設置具有毋庸置疑的影響，近幾十年來，在傳媒學中，探討傳媒議程與公眾議程的關系已變為一門顯學。[4]近年來，有些西方傳媒學者更進一步，開始討論傳媒議程與政策議程的關系。

不過，傳媒并不是影響大眾輿論的唯一原因，政治動員、社會運動、突發事件，以及其他很多因素都可能導致民眾轉變對公共事務的看法和情緒。無論公眾議程是如何形成的，它與政策議程的設置關系更為密切。既然本文的側重點是政策議程設置，我們將不會詳細考察傳媒如何影響公眾議程，而是徑直把注意力集中在公眾議程與政策議程的關系上。

如上所述，公眾議程是社會大眾認為政府應該關注的問題。盡管人們的看法不盡相同，但假如定期進行民意調查的話，從對“什么是最緊迫的社會問題”的回答中就能描繪出公眾議程變化的軌跡。哪怕沒有民意調查，公眾議程也會以其他方式表現出來。考察民眾關心的問題與政策制定者關注的問題呈現什么樣的關系，可以為我們確定政治制度的性質提供一個新的視角。

不少人把官員的產生方式作為劃分政治制度的唯一標準，這是把形式凌駕于實質之上。更關鍵的是，什么人在政策議程設置的過程中扮演怎樣的角色、民眾關心的問題是否被提上決策者的議事日程。如果政策議程的設置被統治者或少數精英分子把持、民眾關心的問題與政策制定者關注的問題南轅北轍，哪怕官員是民選的，這種制度也不配被稱為“民主”的。反之，如果公眾議程能夠對政策議程產生直接的影響、后者能切實反映前者的內容與排序，即使官員并非由直選產生，把這種制度斥之為“不民主”也顯得過于簡單化。換句話說，通過考察公共政策議程設置，我們可以透過表象、更深入地認識政治制度運作的邏輯。

基于上面的分析，我們依據政策議程提出者的身份與民眾參與的程度區分出六種議程設置的模式（見表1）。[6]這篇文章將分別討論這六種模式在中國的實現形式和發展趨勢，其目的是通過觀察議程設置模式的轉換來揭示中國政治制度的深刻變遷。

關門模式

這是最傳統的議程設置模式。在這種模式里，沒有公眾議程的位置；議程的提出者是決策者自身，他們在決定議事日程時沒有、或者認為沒必要爭取大眾的支持。在傳統社會里，當一般老百姓沒有什么政治參與意識時，這是議程設置的主要模式。在當代中國，這種議程設置模式也沒有完全消失。1988年的“物價闖關”也許可以算得上一個例子。

從計劃經濟轉型到市場經濟，價格改革當然是題中應有之義，但價格從由政府管制過渡到由市場供需決定的難度可想而知。1980年代初，鄧小平曾警告，價格改革必須如履薄冰。[7]直到1985年，他還認為“理順生活資料價格恐怕要用三年，加上生產資料價格的改革，需要的時間更長”。[8]從1985年到1987年，隨著物價改革緩步推進，居民消費價格指數開始上揚，出現1950年代初以來從未見過的通貨膨脹率。[9]到1988年2月初開會分析經濟形勢時，中央政治局清醒地認識到，當時物價上漲幅度過大，超過了老百姓的承受能力。為了穩定物價，國務院出臺了一系列控制社會集團購買力、壓縮固定資產投資的措施。在做了這些鋪墊后，國務院4月初決定調高部分農產品的收購價格，并對城市職工的補貼由暗轉明。盡管如此，全國隨即掀起了一波搶購狂潮。在這種情況下，價格改革理應放緩一點。但當時中國實際最高領導人鄧小平認為，價格改革刻不容緩。在5—8月會見外國訪客時，他反復強調，“物價改革非搞不可，要迎著風險、迎著困難上”，希望闖過物價改革這個難關。

在此背景下，6月9日，《人民日報》發表了評論員文章《改革有險阻苦戰能過關》。雖然文章作者很清楚，物價改革會暫時損害不少人的利益，但他相信，人民對這種沖擊可以承受。

基于這種樂觀的估計，中央政治局于8月中旬討論并原則通過《關于價格、工資改革的初步方案》，確定價格改革的總方向是，少數重要商品和勞務價格由國家管理，絕大多數商品價格放開，由市場調節。8月19日，該方案一經披露，立即在全國范圍內引起新一波搶購狂潮，甚至出現擠兌未到期的定期存款來搶購商品的情況。

在物價闖關這個事件中，議程設置完全沒有民眾參與。決策者下決心快速推動價格改革后，甚至沒有做出爭取民眾理解和支持的努力，只是一廂情愿地假設民眾會明白決策者的苦衷。結果1988年全年，居民消費物價指數飆升1818%，造成民眾普遍不滿。事后，鄧小平從這個事件中汲取了一個深刻教訓：“制定一切政策，要從實際出發。只要注意這一點，就不會犯大錯誤。

動員模式

與關門模式一樣，動員模式里的議程也是由決策者提出的；與關門模式不同的是，在動員模式里，確定一項議程后，決策者會千方百計引起民眾對該議程的興趣、爭取他們對該議程的支持。也就是先有政策議程、后有公眾議程。在什么樣的情況下決策者會放棄關門模式而采取動員模式呢？首先，廣大民眾具有了強烈的參與意識，關門模式的正當性遭到普遍的質疑。其次，所涉及的議程執行起來需要得到民眾普遍、自覺的合作。再次，決策者缺乏實施該議程所必需的資源。

在這三種情況下，決策者會希望用某種方式動員民眾參與議程設置，以減少執行階段的障礙；但他們同時又不希望、或不放心民眾主動參與議程設置。

中國人民非常熟悉動員模式。在時代，從、三反五反，到總路線、、，再到四清、，幾乎每一次重大的、戰略性的議程設置都采取了這種模式。動員模式一般包括五個階段：首先是“運動開始，發出文件”。

文件既可采取中共中央、國務院文件的形式，也可采取人民日報社論、評論員文章的形式，甚至還可采取“最新指示”的形式。

第二階段是“層層傳達、普遍宣傳”。傳達往往是先黨內、后黨外，先干部、后群眾，要求做到家喻戶曉、人人皆知。需要強調速度時，則要求傳達不過夜。

第三階段是“認真學習、深刻領會”。學習是指學習文件、社論、輔導材料之類，其目的是讓大眾吃透中央精神，包括為什么要提出新議程，什么是新議程的“精神實質”，以及落實新議程的步驟、方法等。第四階段是“抓住典型、以點帶面”。

典型既可以是正面典型，也可以是反面典型。典型的意義在于用實例向廣大群眾展示新議程的必要性、可行性和優越性。最后，通過以上幾個階段的工作，動員模式希望能統一思想、形成共識，從而達到貫徹落實新議程的目的。

美國政治學者林德布洛姆曾將政府獲取民眾服從的手法歸納為三大類。第一是壓服，即在暴力威脅下，民眾不得不服從；第二是收買，以恩惠來換取民眾的服從；第三是說服，通過教育動員，讓民眾內化官方的意識形態，將政府意圖轉化為自覺行動。時代常見的動員模式便屬于第三類，其優點是比壓服和收買成本低，但缺點是難以持續、長久地奏效。[12]

改革開放以后，中國在議程設置方面采取動員模式的頻率大大降低了，但并未放棄。例如，在以下政策的議程設置中，這個模式依然在起作用：提倡一對夫婦只生一個孩子（1980年），在個體經濟中開辟就業渠道（1981年），在農村全面建立家庭聯產承包責任制（1982年），開展“五講四美”活動、清除精神污染（1983年），加快城市經濟體制改革（1984年），推行國營企業工資改革，破除大鍋飯（1985年），改革勞動制度、打破鐵飯碗（1986年），反對資產階級自由化（1987年），深化企業勞動人事、工資分配、社會保險制度改革（1992年），深化企業職工養老保險制度改革（1995年），對公有制企業實行大規模減員增效、下崗分流（1997年），在全國范圍內進行城鎮職工醫療保險制度改革（1998年）。

內參模式

在內參模式里，議程不是由決策者提出的，而是由接近權力核心的政府智囊們提出的。形形色色的智囊通過各種渠道向決策者提出建議，希望自己的建議能被列入決策議程。他們往往不會努力爭取民眾的支持，而更看重決策者的賞識；他們有時甚至不希望所討論的問題變成公眾議程，因為擔心自己的議案可能招致民眾的反對，最終導致決策者的否決。在這個模式里沒有民眾與決策者的互動，只有智囊們與決策者的互動。

在時代，大部分重要決策都是由、等最高領袖親自決定的。[14]那是一個偉人的時代，但這并不意味著完全沒有內參模式的地位。以下三個例子從時間上跨越了1950年代初到1970年代初，從中可以看出當時內參模式的特點。

案例一：1950年6月下旬朝鮮戰爭爆發，到8月初，朝鮮人民軍已經解放了朝鮮90%以上的領土。當時社會主義陣營普遍以為朝鮮統一指日可待。中國領導人卻沒有盲目樂觀。8月23日，在總參作戰室工作的雷英夫等人經過反復研究最新情報后做出判斷：美軍可能很快在仁川登陸，切斷朝鮮人民軍的補給線，形成南北包圍和夾擊人民軍主力的態勢，使朝鮮戰局發生逆轉。他們進一步預測，9月15日是大潮，美軍這一天登陸的可能性最大。得知后說：“這些判斷有道理，很重要”，“很快結束戰爭是不可能了，戰爭肯定是持久的、復雜的、艱苦的”，并隨即作出應對部署。[15]雷英夫的報告直接影響了最高領導人的戰略決策。

案例二：1956年6月，波蘭波茲南的工人為增加工資、改善生活狀況而舉行示威，保安部隊進行鎮壓造成很大傷亡，在全國引起很大的震動和憤慨。8月，曾因“右傾民族主義錯誤”而被解除統一工人黨總書記職務的哥穆爾卡再度出山，并要求當時擔任波蘭國防部長的蘇聯元帥羅科索夫斯基返回蘇聯。10月17日駐波蘇軍出動坦克部隊包圍華沙，企圖進行鎮壓。波蘭人民群情激昂，波蘇軍隊互相對峙，形勢非常緊張。在整個事件中，中國駐波蘭大使館一直強調問題的核心是波蘭的反蘇情緒，把波蘭事件定性為“反共事件”。但通過深入采訪，新華社駐波蘭記者謝文清的判斷截然相反。他在10月12日的電文中說，問題的癥結是蘇聯的大國沙文主義。

蘇軍出兵后，謝文清又在10月22日發回的密電中寫到，“華沙的調集軍隊之舉是不夠明智的，引起人民強烈的不滿”。[16]當時，中央有關波蘭的信息主要只有大使館和新華社兩個來源，中央后來接受了謝文清的意見，批評了大使館的看法。受到、高度贊賞的謝文清調研材料在一定程度上影響了后來中共中央對蘇聯的立場。[17]

案例三：1969年3月，中蘇之間發生武裝沖突，從而引發了對蘇聯戰略的討論。有人認為，蘇聯的戰略將會東移，進攻中國；有人認為，蘇聯仍是向西，同美國爭奪歐洲。國內最擔心的則是美蘇是否會聯合反華。1969年底，經過深入調查研究，新華社駐西德記者王殊以翔實的材料和數據證實，歐洲是美蘇爭奪的重點，蘇聯的根本利益在歐洲。對于發展中德關系，王殊認為，首先要破除西德是“軍國主義”、“復仇主義國家”的老框框。通過廣泛采訪，他得出結論，在西德占主導地位的是和平主義。同時，西德經濟發展很快，有擴大國際市場的需要。

如果加強兩國的貿易關系，對雙方都會有好處。王殊因而建議中央考慮先邀請西德反對黨領導人訪華，以推動執政黨更積極地發展兩國關系。看了王殊的報告后，、大加贊賞，并于1972年7月下旬單獨召見了他；外交部也破例數次對他發出內部通報表揚。王殊的報告對最高領導人確立中國的全球戰略產生了相當大的影響。后來中德關系果然發展神速，于1972年9月29日草簽兩國建交聯合公報，其中王殊功不可沒。[18]

由上面三個例子可以看出，時代的內參模式有三個特點。第一，內參發揮作用的領域主要與國家安全有關；第二，內參主要不是來自研究機構，而是來自參謀和情報收集機構。

第三，內參往往是個別“智囊”的作品，而不是“智庫”的成果。中華人民共和國成立之后面臨著險惡的國際環境，如何讓新生的共和國自立于世界民族之林是當時中國最高領導人不得不優先考慮的問題。很顯然，這三個特點都帶有鮮明的時代痕跡。

改革開放以后，內參模式更為常見，究其原因，最關鍵的是，中國面臨的歷史任務發生了深刻的變化。如果說時代首先要解決的是自立問題的話，那么改革開放要解決的問題是如何使中國自強。發展現代經濟涉及廣泛的領域，其復雜性超越了任何個人的能力。這就要求對決策輔助機制加以改造。過去那種依靠個別智囊的體制已經很難適應現代決策需要，必須代之以決策咨詢群體。正是在這個時代背景下，中國在改革開放之初便提出了決策科學化的口號，并著手逐步建立健全思想庫體系。

最早出現的思想庫可能是1980年形成的“中國農村發展問題研究組”，其成員是一批具備“通天”關系的高干子弟及知識分子子弟。在中央書記處研究室和中國社會科學院的支持下，該組成員四處調研，并把報告直接送到中央領導人辦公桌上，為1981年中央農村工作會議準備了系統全面的第一手調查數據。后來，他們又參與了中央關于農村的幾個“一號文件”的制定，形成一支有實力的決策研究力量。后來，發展組成員分別進入中國經濟體制改革研究所（簡稱體改所）

等研究機構。[19]隨著改革向城市和工業方向推進，體改所的作用日益凸顯，成為1980年代中國最有影響的思想庫。這種狀況一直持續到1989年。在此前后，另外一些智囊機構也應運而生，包括國務院內設立的若干個研究中心（后來整合成為國務院發展研究中心）、中信國際研究所等。[20]1990年代以后，隨著經濟活動越來越復雜，研究領域的專業分工也越來越精細。因此，中國科學院、中國社會科學院、各部委辦、各重點高校屬下的研究機構開始越來越積極地卷入政策研究和咨詢工作。[21]即使在以前被視為非常敏感的外交領域、兩岸關系領域，近年來也出現了幾十個大大小小的思想庫。[22]除此之外，高級知識分子聚集的各派也不甘寂寞，紛紛利用其“直通車”的便利向政府高層建言、反映社情民意。[23]與此同時，中央領導人還從各領域特選了一小批所謂“中央直管專家”，作為最高決策的咨詢對象。這些與中央保持直接聯系的智囊對中央決策的影響當然更大。[24]

上述思想庫一般都會出版諸如“簡報”、“參閱”之類的內部報告。這些發行量很小的內參，往往可以直達天庭。最高領導人則幾乎每天都會圈閱、批示、轉發一些報告。[25]在正規渠道之外，部分研究人員還憑借自己的學術聲望和人脈關系通過非正常程序向最高當局遞交密札或進諫。[26]2002年末，新一屆中央領導人上任以后對決策科學化、民主化更加重視，并作出了表率。

從2002年12月26日到2006年5月26日，新一屆中央政治局已經舉辦了31次集體學習活動，請哲學社會科學和自然科學方面的專家講課，平均40天舉辦1次學習活動。[27]同時，新一屆領導班子十分重視思想庫、智囊團的建設。[28]為此中國科學院提出要“充分發揮國家科學思想庫作用？？增強對國家重大發展戰略的咨詢能力”；[29]中國社會科學院也要求各研究所“努力擔當思想庫和智囊團的重任，更好地為黨和國家決策服務”。[30]可以預見，未來在議程設置上，內參模式還會扮演相當重要的角色。

借力模式

在內參模式中，政府智囊們只關心自己的建議是否會得到決策者的青睞。借力模式的不同之處在于，政府智囊們決定將自己的建議公之于眾，希望借助輿論的壓力，掃除決策者接受自己建議的障礙。無論中外，一般而言，政府智囊們都希望直接影響決策者，而不是采取迂回的方式；不到萬不得已，政府智囊們不希望因訴諸輿論而得罪當權者。那么，他們為什么會偶爾出此“下策”呢？恐怕最主要的原因是，智囊們深信自己的建議有強大的民意支撐，而政府內部卻存在反對的聲音。

在中國，借力模式并不常見，但最近卻有一個很好的例子。從1990年代起，中國開始市場導向的醫療體制改革。根據1993、1998、2003年三次國家衛生服務調查，改革后城鄉居民的醫療費用支出越來越高，而享有社會性醫療保險的人比例越來越小。[31]2003年的非典危機暴露了公共衛生體制改革的缺陷，也順帶引發了人們對醫療體制改革的反思。[32]但此后仍有政府官員公開聲稱，必須進一步推行市場化的醫療體制改革，讓“國有資產逐步退出公立醫院”。不過，在2005年春，國務院發展研究中心社會發展部和世界衛生組織“中國醫療衛生體制改革”合作課題組卻發表了6份專題報告和1份總報告，證明醫改是“不成功”

的，甚至是徹底“失敗”的。由于這些報告刊登在內部刊物上，它們最初并沒有引起人們的注意。2005年6月底，情況突然急轉直下。國務院發展研究中心社會發展部副部長葛延風在接受媒體采訪時，透露了總報告的內容。