導(dǎo)語(yǔ)：小議公共利益的概念及法律界定一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

公共利益長(zhǎng)期以來(lái)作為政治、法律領(lǐng)域所爭(zhēng)論的核心概念，它往往被視為權(quán)力正當(dāng)性的來(lái)源、行為價(jià)值判斷的基礎(chǔ)、法律保護(hù)的目標(biāo)，而被人們所廣泛引用和信仰。然而，公共利益究竟是什么卻一直缺乏明確、一致的觀點(diǎn)，它被形容為一個(gè)空瓶子，在不同的時(shí)期承載著不同的內(nèi)容；它的邊界和內(nèi)涵可謂人言人殊，角度不同而見解各異；它更被視為一個(gè)虛空的概念，即沒(méi)有人相信公共利益的存在，除非它符合自己的利益。正是由于公共利益的抽象、動(dòng)態(tài)和不確定，使得公共利益的法律界定成為學(xué)界與實(shí)務(wù)界所爭(zhēng)論的一個(gè)難點(diǎn)、焦點(diǎn)問(wèn)題。

然而，目前法學(xué)界對(duì)公共利益法律界定的研究多傾向于敘事宏大的價(jià)值分析和邏輯判斷，法律實(shí)務(wù)中的界定角度也往往側(cè)重于定性分析和規(guī)范界定，忽視了對(duì)公共利益的定量分析和實(shí)證界定，這使得公共利益法律界定的制度設(shè)計(jì)與運(yùn)行既缺乏一定合理性，又難以提供一個(gè)具有操作性的立法和司法標(biāo)淮。

由于公共利益的法律界定體現(xiàn)著對(duì)稀缺資源的權(quán)屬劃分，其界定的過(guò)程反映著行為主體的動(dòng)態(tài)博弈，因而公共利益的法律界定研究不僅需要概念辨析和價(jià)值判斷的宏觀、靜態(tài)、定性研究，更加需要進(jìn)行利益衡量、行為抉擇的微觀、動(dòng)態(tài)、定量分析。正如著名公共政策研究學(xué)者休斯所言，"相對(duì)于含糊不清的公共行政理論來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)學(xué)理論是精確的，具有可預(yù)測(cè)性的，經(jīng)驗(yàn)主義的，并且是建立在解釋人們?nèi)绾涡袆?dòng)的激勵(lì)理論之上的"。據(jù)此，本文嘗試以法律經(jīng)濟(jì)學(xué)作為主要分析工具來(lái)對(duì)公共利益的法律界定加以探討，以期拋磚引玉。

一、為什么要對(duì)公共利益進(jìn)行法律界定

(一)公共利益法律界定的現(xiàn)狀

盡管公共利益一詞在我國(guó)法律、法規(guī)中出現(xiàn)的頻率很高，眾多法律規(guī)范開宗明義地闡明要維護(hù)社會(huì)公共利益。但是，由于現(xiàn)行法律對(duì)公共利益缺乏清晰界定，使得對(duì)公共利益的合法界定成本高昂，障礙眾多，這在現(xiàn)實(shí)中集中表現(xiàn)為公共利益界定的兩種極端化傾向：一種是濫用和盜用公共利益之名來(lái)徇私牟利的公共利益的泛化；一種是缺乏參與渠道、救濟(jì)途徑和保護(hù)力度的公共利益的虛化。

所謂公共利益的泛化，是指各種地方利益、部門利益，甚至私人商業(yè)利益都來(lái)扯上公共利益的大旗為其鳴鑼開道，公共利益仿佛成了百物雜陳的大口袋，其涵蓋范圍被無(wú)限擴(kuò)張。其中最為典型而且矛盾也最為突出的就是城市拆遷和農(nóng)地征用中的公共利益濫用現(xiàn)象。如近年來(lái)各種政績(jī)工程、形象工程、商業(yè)拆遷、娛樂(lè)場(chǎng)館建設(shè)等常以公共利益為名進(jìn)行大規(guī)模圈地，既嚴(yán)重侵害了公民的私人產(chǎn)權(quán)，浪費(fèi)了大量寶貴的土地(尤其是農(nóng)地)資源，還引發(fā)各種社會(huì)沖突，影響了社會(huì)穩(wěn)定，并且造成權(quán)錢交易、尋租腐敗現(xiàn)象猖獗。所謂公共利益的虛化，是指對(duì)各類事關(guān)公眾利益的社會(huì)公共管理決策，由于缺乏民意表達(dá)和公眾參與的通道，特別是民主決策程序的虛置而使公共利益難以落到實(shí)處；對(duì)于社會(huì)生活中損害公共利益的行為，由于社會(huì)個(gè)體缺乏有效的對(duì)抗、制約力量，以及司法對(duì)公益救濟(jì)所存在的各種漏洞、不足，導(dǎo)致公民的維權(quán)行為缺乏有力保障。這在各種壟斷收費(fèi)、行政定價(jià)、環(huán)境污染等個(gè)案中表現(xiàn)得尤為突出。如旅游景區(qū)門票的逐年高漲、鐵路部門春運(yùn)的"趁火打劫"、路橋還貸后的繼續(xù)收費(fèi)、破壞生態(tài)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目的難以叫停等等，就是社會(huì)的公共利益遭到了漠視和虛置的典型例證。公共利益的泛化和虛化究竟有著怎樣的經(jīng)濟(jì)動(dòng)因，為什么會(huì)產(chǎn)生公共利益界定的失當(dāng)和保護(hù)乏力呢？在公共利益的界定過(guò)程中各種利益是如何博弈，行為人又是怎樣抉擇呢？公共利益的法律界定的意義和內(nèi)涵又是什么，應(yīng)該怎樣來(lái)進(jìn)行公共利益的法律界定？下面，我們對(duì)此先行予以法理的分析，而后采用法律經(jīng)濟(jì)學(xué)方法予以解讀，以期通過(guò)多角度、多方位地探討來(lái)提供一個(gè)更加全面深刻的分析框架。

(二)公共利益法律界定的法理內(nèi)涵

公共利益與法律之間的內(nèi)在聯(lián)系可謂是法學(xué)研究中的永恒話題，相關(guān)的研究也是浩繁如海、不一而足。如同公平、正義一樣，公共利益這類神圣的字眼往往與莊嚴(yán)的法律相伴隨而成為其獲取正當(dāng)性的權(quán)杖。古希臘先哲亞里士多德就提出"正義以公共利益為依歸"；英國(guó)功利主義法學(xué)家邊沁則主張"，立法者的職責(zé)就是在公共利益和私人利益之間造成調(diào)和"；德國(guó)法學(xué)家耶林認(rèn)為，法律的目標(biāo)是在個(gè)人原則與社會(huì)原則之間形成一種平衡，社會(huì)利益是法律的創(chuàng)造者，是法律的惟一根源，所有的法律都是為了社會(huì)利益的目的而產(chǎn)生；利益法學(xué)家赫克提出，利益是法律的原因，法主要規(guī)范著利益斗爭(zhēng)，法的最高任務(wù)是平衡利益；美國(guó)社會(huì)學(xué)法

學(xué)創(chuàng)始人龐德認(rèn)為，法律應(yīng)以付出最小代價(jià)為條件而盡可能地滿足社會(huì)需求，法律要盡其可能保護(hù)所有社會(huì)利益、并維持這些利益之間的某種平衡或協(xié)調(diào)。盡管學(xué)者們對(duì)公共利益的論述和稱謂不盡相同，但大體都體現(xiàn)了這樣一種思想，即法律作為調(diào)節(jié)社會(huì)利益沖突的平衡器，它要使社會(huì)文明中最重要的利益得以保全，而使其他利益最少地犧牲，法律作為實(shí)現(xiàn)最大多數(shù)人利益的社會(huì)控制工具，它的目標(biāo)就是要促進(jìn)社會(huì)利益的平衡和公共利益的實(shí)現(xiàn)。

公共利益作為法律規(guī)范體系的核心價(jià)值，其長(zhǎng)久以來(lái)被視為抽象的法律概念限于學(xué)理的探討而未加以明確法律界定的一個(gè)主要原因在于，人們認(rèn)為公共利益過(guò)于抽象和不確定，是個(gè)難以明確界定的法律范疇，并且在公私利益尚能和諧共存，矛盾沖突并未升級(jí)時(shí)，也不存在對(duì)公共利益進(jìn)行法律界定的必要性和緊迫性。

然而，由于現(xiàn)代社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化和利益主體的多元化，使得各種沖突利益的協(xié)調(diào)和平衡亦成為法律所面臨的核心問(wèn)題，而解決問(wèn)題的基本前提就是界定沖突利益的法律邊界。如果說(shuō)個(gè)體是其私人利益的最好看護(hù)者，那么公共利益又有誰(shuí)來(lái)主張和維護(hù)，對(duì)利益主張維護(hù)的邊界又在哪里呢？誠(chéng)然，對(duì)公共利益進(jìn)行清晰的法律界定困難重重，然而如同繪出百分之百真實(shí)的地圖是毫無(wú)意義的一樣，我們并不奢求將各種不確定的公共利益的情形做出窮盡的描繪，將公共利益確定的原則、框架、程序予以明確的法律界定，遠(yuǎn)勝過(guò)我們?nèi)淌芄怖娼缍ɑ靵y、無(wú)序的無(wú)所作為。更何況對(duì)于目前我國(guó)的社會(huì)現(xiàn)狀，公共利益的法律界定更有著嚴(yán)峻和緊迫的現(xiàn)實(shí)背景。因?yàn)樵谖覈?guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，一方面是經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，另一方面是社會(huì)分化、貧富差距、生態(tài)環(huán)境惡化等社會(huì)矛盾的不斷涌現(xiàn)和激化。因而，抑制協(xié)調(diào)利益沖突，營(yíng)造和諧社會(huì)，對(duì)沖突的多元化利益進(jìn)行整合、平衡、協(xié)調(diào)，這不僅體現(xiàn)著一種強(qiáng)烈的社會(huì)訴求，更是法律所肩負(fù)的時(shí)代重任。

(三)公共利益法律界定的經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵

公共利益的界定不僅是個(gè)法律問(wèn)題，也是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，對(duì)公共利益的合法界定是無(wú)法割裂對(duì)其經(jīng)濟(jì)合理性內(nèi)核的分析的，對(duì)此，我們主要從以下法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度展開分析：

1.公共利益界定與"科斯定理"

公共利益的界定實(shí)際上是對(duì)稀缺資源進(jìn)行權(quán)屬上的劃分，由于資源的稀缺性與人們無(wú)止境的欲望的滿足之間的固有沖突，人們總是希望在資源的使用過(guò)程中通過(guò)確立歸屬的主體，劃定權(quán)利的界限來(lái)減少?zèng)_突，為人們的行動(dòng)確立明確的行為預(yù)期和營(yíng)造穩(wěn)定的社會(huì)秩序。而產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心理論"科斯定理"描述的是，在存在交易成本的現(xiàn)實(shí)世界中，法律對(duì)于產(chǎn)權(quán)的明確界定是減少資源使用過(guò)程中的外部性沖突，促成人們的互利合作，提高資源利用效率的基礎(chǔ)和保障。由于公共利益的法律界定不清，而形成的濫用公共利益之名的尋租腐敗以及所產(chǎn)生的各種沖突紛爭(zhēng)，正是社會(huì)對(duì)此所付出的巨大交易成本。而大量的假借公共利益之名的強(qiáng)制性的資源流轉(zhuǎn)，不僅使資源的利用效率低下，而且使社會(huì)的各種資源精力浪費(fèi)在存量財(cái)富的爭(zhēng)奪而非增量財(cái)富的創(chuàng)造上。公共利益在實(shí)踐中被虛置、漠視，造成的是社會(huì)福利的喪失和資源缺乏有效的利用和保護(hù)。而降低公共利益界定中的交易成本，減少利益沖突，提高社會(huì)福利，促進(jìn)資源有效利用的一個(gè)有效途徑就是對(duì)公共利益進(jìn)行清晰明確的法律界定。2.公共利益界定中的市場(chǎng)失靈與政府失靈

公共利益界定與私人產(chǎn)權(quán)界定的一個(gè)重要區(qū)別在于公共利益具有公共產(chǎn)品的類似屬性，即由于消費(fèi)的非排他性而產(chǎn)生搭便車的問(wèn)題。私人產(chǎn)權(quán)一旦確定，為了獲得排他性的收益，人們有充足的動(dòng)力和激勵(lì)去主張和維護(hù)自己的利益，然而公共利益的非排他性使得個(gè)體主張和維護(hù)公共利益的成本是自己的，收益卻歸大家分享，因此，理性決策的個(gè)體都會(huì)寄希望于他人主張和維護(hù)公共利益，而自己坐享其成。正是由于市場(chǎng)失靈所產(chǎn)生的搭便車問(wèn)題，因而社會(huì)才缺乏公共利益的有力主張者、維護(hù)者，形成了公共利益的虛化。雖然由于社會(huì)個(gè)體缺乏主張和維護(hù)公共利益的激勵(lì)，就需要政府來(lái)提供這種公共產(chǎn)品，即由政府作為社會(huì)公益的代表來(lái)主張和維護(hù)公共利益。但是，按照公共選擇理論與實(shí)踐，政府官員并非一心為公的政治人，他同市場(chǎng)環(huán)境中的經(jīng)濟(jì)人一樣具有追求自我利益的傾向，由此導(dǎo)致官僚主義和權(quán)錢交易等政府失靈現(xiàn)象，也是必然。由于社會(huì)利益的多元化，在社會(huì)中會(huì)形成不同的利益集團(tuán)，而那些成員較少的利益集團(tuán)由于個(gè)體的利益相關(guān)性更大，因而更容易被組織起來(lái)。這些強(qiáng)勢(shì)的小規(guī)模的利益集團(tuán)相對(duì)于力量分散的社會(huì)公眾而言對(duì)于社會(huì)公共決策的影響力更強(qiáng)，他們就有可能通過(guò)尋租來(lái)造成政府公共決策的傾斜，以犧牲那些沒(méi)有組織起來(lái)的，力量分散的社會(huì)公眾利益為代價(jià)來(lái)實(shí)現(xiàn)集團(tuán)的特殊利益，造成社會(huì)福利的喪失。由此不難解釋，為什么會(huì)出現(xiàn)各種濫用和假借公共利益之名，行徇私牟利之實(shí)的公共利益泛化現(xiàn)象。

3.公共利益界定與"社會(huì)成本理論"

根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的社會(huì)成本理論可知，當(dāng)個(gè)體行為的私人成本和社會(huì)成本、私人收益與社會(huì)收益不一致時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生外部性問(wèn)題，最具代表性的外部性例子就是環(huán)境污染。經(jīng)濟(jì)學(xué)在研究如何使外部性予以內(nèi)部化，使私人利益與社會(huì)利益恢復(fù)平衡時(shí)，最初采用的是征收"庇古稅"的政府干預(yù)方案，而科斯在產(chǎn)權(quán)分析的基礎(chǔ)上卻提出了市場(chǎng)同樣可以解決外部性問(wèn)題，并且互利的市場(chǎng)交易所帶來(lái)的資源配置效率更高，行政的干預(yù)成本更低。由此帶給我們的啟示是，在對(duì)公共利益進(jìn)行法律界定時(shí)，我們要如何協(xié)調(diào)政府與市場(chǎng)的作用，要更多地依賴公法界定還是私法界定？對(duì)于公共利益進(jìn)行法律界定，私法界定借助的是市場(chǎng)的自發(fā)對(duì)抗力量，其靈活性和敏感度強(qiáng)，公法界定則缺乏彈性，需要付出較高的監(jiān)管運(yùn)行成本。因此，更多采用市場(chǎng)推動(dòng)的私法界定方式可能是更有效的公共利益界定途徑。

此外，社會(huì)成本理論認(rèn)為權(quán)利的配置存在多種可能的結(jié)構(gòu)，而不同的配置結(jié)構(gòu)又隱含或帶來(lái)不同的社會(huì)成本，法律對(duì)于權(quán)利的界定就需要選擇社會(huì)成本最低、資源使用最優(yōu)的配置結(jié)構(gòu)。對(duì)于公共利益的法律界定而言，如果權(quán)利行使的成本過(guò)高就會(huì)導(dǎo)致法律界定的名義主體無(wú)法對(duì)權(quán)利進(jìn)行實(shí)際控制，造成權(quán)利歸屬的名實(shí)不副；如果權(quán)利行使過(guò)程中的協(xié)調(diào)、決策、行動(dòng)成本過(guò)高又會(huì)形成權(quán)利行使的效率低下，公共利益的保護(hù)不足。因而，選擇適當(dāng)?shù)墓怖娣山缍ǚ绞胶统绦驅(qū)τ诒Ｕ瞎怖嬖趯?shí)際行使中的明確、有效界定至關(guān)重要。

二、如何對(duì)公共利益進(jìn)行法律界定

對(duì)公共利益進(jìn)行法律界定并不僅是單純的概念辨析、邏輯推斷，公共利益的法律界定過(guò)程更像是個(gè)系統(tǒng)工程，它不僅包括合法的法律界定，也包括合理的經(jīng)濟(jì)界定，它既有實(shí)體的內(nèi)容界定又有程序的形式界定，它既涉及立法的原則界定，還涉及司法的裁決界定，它不僅需要公法層面的政府界定，還需要私法層面的市場(chǎng)界定，它不僅要進(jìn)行文本意義上的靜態(tài)界定，更要關(guān)注操作過(guò)程中的動(dòng)態(tài)界定。下面我們將對(duì)其要點(diǎn)進(jìn)行具體論述：

(一)公共利益的定性界定與定量界定

對(duì)事物的正確、深入認(rèn)識(shí)通常需要進(jìn)行質(zhì)和量?jī)煞矫娴陌盐眨怖娴姆山缍ㄒ哺拍芡猓怖娴亩ㄐ耘袛嗍俏覀兝斫獗举|(zhì)、辨別真?zhèn)蔚幕A(chǔ)，公共利益的量化測(cè)度是我們深化認(rèn)知、科學(xué)決策的延伸。

1.公共利益的定性界定

公共利益由于其概念的抽象性和內(nèi)容的不確定性，對(duì)公共利益的內(nèi)涵認(rèn)定學(xué)界存在著眾多的爭(zhēng)議，主要表現(xiàn)為以下幾種觀點(diǎn)：第一，整體利益論。該觀點(diǎn)認(rèn)為，公共利益是社會(huì)整體利益，而非社會(huì)成員單個(gè)利益的累加，它是社會(huì)所尋求達(dá)成的全體成員基本目標(biāo)的綜合，它強(qiáng)調(diào)的是社會(huì)中的全體成員，而非多數(shù)人或任何大的或有力的利益集團(tuán)；第二，多數(shù)利益論。該觀點(diǎn)對(duì)整體利益論做出了批評(píng)，認(rèn)為強(qiáng)調(diào)公共利益能夠被每個(gè)公民所分享到的假定是過(guò)于理想化和不現(xiàn)實(shí)的，而應(yīng)將其現(xiàn)實(shí)地修正為社會(huì)中占絕大多數(shù)人群的利益；第三，利益虛空論。該觀點(diǎn)認(rèn)為公共利益只是一個(gè)幻影，因?yàn)樵谝粋€(gè)價(jià)值多元化的社會(huì)中，各種群體間的利益差異眾多，并不存在一種普世的價(jià)值觀或評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)使之符合社會(huì)中每一個(gè)人的利益，并且任何所謂的公共利益追溯到底歸其本質(zhì)都體現(xiàn)為某種私人利益，實(shí)際上不存在超越私益的社會(huì)公共利益；第四，利益平衡論。該觀點(diǎn)將公共利益看作一個(gè)黑箱，它表現(xiàn)的是各種利益爭(zhēng)斗的一種態(tài)勢(shì)，是指各種利益集團(tuán)經(jīng)過(guò)討價(jià)還價(jià)，爭(zhēng)斗和妥協(xié)所達(dá)成的一種利益平衡，這種利益的平衡和妥協(xié)過(guò)程，實(shí)際上是探測(cè)利益偏好的密集度和優(yōu)先順序，然后將其合成一個(gè)相對(duì)令人滿意的結(jié)果。

綜觀上述觀點(diǎn)，可以看出在一個(gè)價(jià)值多元化的社會(huì)中盡管存在著許多相競(jìng)爭(zhēng)、相沖突的利益，但人們還是有著共同期許的目標(biāo)和基本一致的利益，如生活環(huán)境的改善，社會(huì)文明的進(jìn)步，對(duì)自由、安全、自我價(jià)值的追求等等，不同群體和個(gè)人的利益交集就構(gòu)成了社會(huì)的公共利益。我們認(rèn)為，公共利益是全體社會(huì)成員基本目標(biāo)的綜合，更多地代表一種規(guī)范性和指向性的作用，但在實(shí)證中若要求每項(xiàng)公共利益都能使每一個(gè)社會(huì)成員受益，則過(guò)于理想化并且界定成本過(guò)高，公共利益在現(xiàn)實(shí)中更多地表現(xiàn)為各種利益爭(zhēng)斗妥協(xié)所達(dá)成的平衡。公共利益之所以經(jīng)常代表多數(shù)人的利益，是因?yàn)樵谶@個(gè)利益平衡的討價(jià)還價(jià)過(guò)程中，多數(shù)人的利益權(quán)重更大，影響力更強(qiáng)。但是公共利益決不是各種力量角斗的戰(zhàn)利品，它是在規(guī)范目標(biāo)的指引下對(duì)各種利益的協(xié)調(diào)和平衡，其目的是使社會(huì)中各種沖突利益能夠和諧共存，為各種利益和價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)營(yíng)造一個(gè)共同的、堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2.公共利益的定量界定

公共利益的量化和測(cè)度是對(duì)公共利益法律界定的深入和細(xì)化，抽象、不確定的公共利益只有通過(guò)定量分析途徑才能得以具體、精細(xì)的界定，才能使我們的公共決策更具有科學(xué)性和說(shuō)服力。那么，我們又如何來(lái)具體量化公共利益呢？首先，公共利益的界定往往是在利益沖突的背景下對(duì)沖突利益進(jìn)行權(quán)衡、選擇的過(guò)程中做出的，相沖突的利益既可能發(fā)生在私人利益與公共利益之間(如公共環(huán)境衛(wèi)生對(duì)私人財(cái)產(chǎn)使用的限制)，也可能發(fā)生在公共利益的不同目標(biāo)之間(如文物古跡的遷移與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃)，因而，公共利益的界定實(shí)際上是在一定的衡量基準(zhǔn)上對(duì)沖突利益進(jìn)行比較、排序、選擇；其次，我們用什么計(jì)量基準(zhǔn)來(lái)代表和映射公共利益呢，在福利經(jīng)濟(jì)學(xué)上常用社會(huì)福利函數(shù)來(lái)計(jì)量社會(huì)福利的增減，對(duì)此我們也可以做一個(gè)近似的替代，盡管社會(huì)福利函數(shù)被人批評(píng)過(guò)于側(cè)重總量的計(jì)算而忽視利益在個(gè)體之間的分配，但現(xiàn)代計(jì)量模型的構(gòu)建已經(jīng)對(duì)社會(huì)福利的計(jì)算進(jìn)行了修正和補(bǔ)充，加大了諸如公平、平等這類目標(biāo)決策值的權(quán)重；再者，對(duì)公共利益的量化分析可采用經(jīng)濟(jì)學(xué)理性決策的成本、收益比較方法，對(duì)于涉及公共利益的公共管理決策，可通過(guò)建立多標(biāo)準(zhǔn)決策分析模型來(lái)判斷其是否具有經(jīng)濟(jì)上的合理性，對(duì)于沖突利益的抉擇也可以運(yùn)用成本收益的分析來(lái)判斷哪種選擇更能增進(jìn)社會(huì)的福利，以使我們的公共決策建立在科學(xué)的量化基礎(chǔ)上，避免以公私之分作為判斷依據(jù)的任意、武斷.

(二)公共利益的實(shí)體界定和程序界定

在公共利益的法律界定中存在兩種同樣重要的過(guò)程，一種是對(duì)公共利益構(gòu)成內(nèi)容進(jìn)行價(jià)值判斷的實(shí)質(zhì)性界定，另一種是如何才能達(dá)到這些價(jià)值目標(biāo)的方法和程序的程序性界定。

1.公共利益的實(shí)體界定

公共利益雖然是難以捉摸，但又是真實(shí)存在的，我們還是可以從中找出公共利益所具有的一些基本屬性要素，來(lái)為公共利益的實(shí)質(zhì)內(nèi)容界定確立一些標(biāo)準(zhǔn)和指引。首先，對(duì)于受益主體的范圍而言，公共利益要求具有利益歸屬的公共性，影響范圍的廣泛性，公共性的考察是以社會(huì)整體作為考察的視野，而不是局限于某個(gè)地方、某一部門的共同利益；其次，公共利益歸屬的不特定性，指的是受益主體的不確定而并不排斥受益者是某類特殊群體，如弱勢(shì)群體，對(duì)于弱勢(shì)群體的照顧是符合社會(huì)長(zhǎng)期發(fā)展的共同目標(biāo)的，其判斷的準(zhǔn)則類似于羅爾斯的"無(wú)知之幕"下的正義判斷原則；再者，對(duì)于公共利益的判斷要更側(cè)重于利益的長(zhǎng)遠(yuǎn)性，公共利益協(xié)調(diào)的不僅是當(dāng)前社會(huì)中的各種沖突利益，更要考慮當(dāng)代人與未來(lái)一代的利益協(xié)調(diào)，它需要更加注重文明傳承和社會(huì)進(jìn)步的歷史意義和深遠(yuǎn)影響，公共利益雖然并不排斥經(jīng)濟(jì)發(fā)展的盈利性，但要慎重考慮一時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)的生態(tài)環(huán)境、歷史文化價(jià)值意義之間的權(quán)衡；此外，公共利益的界定要符合正當(dāng)性的要求，即公共利益的界定要符合社會(huì)公認(rèn)的基本價(jià)值判斷，實(shí)現(xiàn)公共利益的途徑和方法也必須采取正當(dāng)、合理的方式，目的的高尚并不能自證手段的合理，特別要防止公共利益界定中的"多數(shù)人的暴政"。

2.公共利益的程序界定

公共利益的程序界定是對(duì)抗和制衡行政機(jī)關(guān)濫用公共利益界定權(quán)力的重要屏障，是保證公共決策中公民參與和民意表達(dá)的重要渠道，因而法律除了要對(duì)公共利益的界定進(jìn)行實(shí)質(zhì)性判斷外，更要重視公共利益界定的程序正當(dāng)性。這是由于公共利益內(nèi)容的法律界定往往涉及到眾多的價(jià)值判斷和不同的衡量要求，因而其實(shí)質(zhì)內(nèi)涵的判定和界定結(jié)果的公平總是存在眾多的紛爭(zhēng)，需要更加依賴于程序公平的保證。公共利益的界定更重要的是作為一種過(guò)程，在這一過(guò)程中公眾的意見和要求能被平等地予以考慮。然而，目前的法律實(shí)踐和制度安排中忽視了程序法意義上的形式界定，使有關(guān)公共利益法律界定的制度設(shè)計(jì)與運(yùn)行缺乏程序保障。例如，在環(huán)境保護(hù)法、房地產(chǎn)管理法、產(chǎn)業(yè)與公用事業(yè)管制法等與公共利益界定密切相關(guān)的法律法規(guī)中，對(duì)于公共利益界定的程序性規(guī)范幾乎是空白，即便有所謂的公眾聽證程序規(guī)定，但在具體操作中也往往缺乏詳細(xì)的指引，如聽證會(huì)代表的選舉程序要如何保證其公正性、代表性，聽證的范圍和類型，聽證的公開性和透明度，聽證意見對(duì)公共決策的影響效力，等等，

由于具體操作程序的缺失，導(dǎo)致公共利益的界定在實(shí)踐中往往被規(guī)避和變形，民意的遵從也往往變成了一紙空言。

(三)公共利益的立法界定與司法界定

公共利益的立法界定是由立法機(jī)關(guān)對(duì)公共利益的內(nèi)涵、屬性、范圍所做出的法律界定，公共利益的司法界定是指司法機(jī)關(guān)對(duì)具體關(guān)涉公共利益的爭(zhēng)議事項(xiàng)予以裁決和救濟(jì)。公共利益的立法界定作為行政執(zhí)法和司法裁決的基礎(chǔ)，在法律的界定系統(tǒng)中居于核心和基礎(chǔ)的地位。然而，目前公共利益立法界定卻存在著制度的空白，盡管大量的法律法規(guī)涉及公共利益條款，但公共利益的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵和具體范圍卻一直缺乏明晰的法律規(guī)范，公共利益界定的無(wú)法可依帶來(lái)的是公共利益界定的混亂、無(wú)序，利益邊界的模糊和界定權(quán)力的失控造成了大量私產(chǎn)、私權(quán)被侵占、損害，對(duì)公共利益進(jìn)行明確的立法界定已是民心所盼、迫在眉睫。

由于公共利益內(nèi)涵的抽象和范圍的不確定，使得立法很難對(duì)公共利益做出具體、窮盡的列舉和描述，因而大量具體的公共利益的判斷和爭(zhēng)議最終是需要通過(guò)司法裁決機(jī)制予以界定。然而在我們的司法實(shí)踐中，由于制度設(shè)計(jì)的缺失和司法獨(dú)立的不足，導(dǎo)致司法對(duì)公共利益的界定和保護(hù)無(wú)力，其主要體現(xiàn)在以下兩點(diǎn)：其一，由于抽象行政行為是被排除在行政訴訟受理之列的，并且對(duì)于具體行政行為的爭(zhēng)議，法院也只是對(duì)其合法性予以認(rèn)定，對(duì)其合理性并不多加關(guān)注，這使得大量對(duì)公共利益的行政界定，法院并沒(méi)有多少的話語(yǔ)權(quán)。其二，由于在現(xiàn)行訴訟體制下尚未建立健全公益訴訟制度，使得那些由于行政不作為而缺乏保護(hù)的公共利益，社會(huì)公眾由于不是直接的利害關(guān)系人而無(wú)法提起訴訟，致使其也難以獲得司法救濟(jì)。因此，為了使公共利益的界定和保護(hù)能獲得有效的司法救濟(jì)，就必須要從制度建構(gòu)上完善公共利益的司法界定機(jī)制。因此，我們不僅要研究立法上的公共利益法律界定內(nèi)容，更要關(guān)注司法的各類運(yùn)作環(huán)節(jié)和機(jī)制對(duì)公共利益界定的保障，通過(guò)制度的建構(gòu)和完善使司法界定真正成為對(duì)公共利益界定和保護(hù)的最后一道屏障。

(四)公共利益的公法界定與私法界定

公共利益的公法界定是由政府來(lái)主導(dǎo)公共利益的界定，而私法界定是由市場(chǎng)來(lái)推動(dòng)公共利益的界定。由前所述，我們知道公共利益的市場(chǎng)界定和政府界定由于都存在一定的失靈和缺陷，因而需要相互的彌補(bǔ)。解決市場(chǎng)界定中的搭便車問(wèn)題，就需要在法律制度設(shè)計(jì)上降低社會(huì)個(gè)體維護(hù)公共利益的成本，通過(guò)為其提供便利、消除障礙，來(lái)增強(qiáng)其維護(hù)公共利益的激勵(lì)。解決政府界定中的成本問(wèn)題，就需要通過(guò)各種制度規(guī)范和程序保障來(lái)防止和避免公共利益界定權(quán)力的濫用，通過(guò)信息的公開、決策的透明、民意的參與，來(lái)對(duì)政府對(duì)公共利益的界定形成有效制約和監(jiān)督。

然而，在我們的法律實(shí)踐中卻過(guò)多依賴于公法對(duì)公共利益的界定，忽視了私法界定，造成法律對(duì)公共利益界定和保護(hù)的效率不高和對(duì)行政界定權(quán)力缺乏有效的制約、抗衡。公共利益界定中的重公法界定輕私法界定主要有下列表現(xiàn)：例如，對(duì)于涉及公共利益判斷和爭(zhēng)議的財(cái)產(chǎn)征收、征用法律糾紛中，由于法院在審理行政案件中，只對(duì)具體行政行為合法性進(jìn)行審查，而對(duì)其合理性不予深究，從而使公共利益的界定標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)論，往往成為政府以行政法規(guī)形式和程序界定的公法標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，大量由個(gè)人提起的公益性訴訟卻由于原告主體資格的不適格而被排斥在司法救濟(jì)之外。再如，對(duì)于廣大投資者和小股東的利益保護(hù)，現(xiàn)行的法律規(guī)范過(guò)多依賴于監(jiān)管、行政、刑事責(zé)任的制裁，卻對(duì)證券民事賠償和股東訴訟制度重視和利用不足，從而導(dǎo)致公司控制權(quán)濫用的禁而不止，資本市場(chǎng)的公共利益保障無(wú)力。因而，改變公共利益界定中重公輕私的失衡，加強(qiáng)公共利益私法界定的影響力，是一個(gè)值得我們關(guān)注和思考的重要問(wèn)題。

(五)公共利益的靜態(tài)界定與動(dòng)態(tài)界定

法律對(duì)公共利益的界定更加重要的是考慮其如何從"應(yīng)然"達(dá)到"實(shí)然"，即其在法律實(shí)踐中能否取得預(yù)期的法律效果。因而，我們不僅要對(duì)公共利益進(jìn)行文本意義上的靜態(tài)界定，更要關(guān)注公共利益實(shí)際界定過(guò)程中的動(dòng)態(tài)界定，防止和避免公共利益界定在實(shí)踐中可能出現(xiàn)的扭曲和變異。公共利益的法律界定并不是對(duì)利益歸屬進(jìn)行簡(jiǎn)單的法律判斷，由于公共利益的主張和維護(hù)存在著委托行使的問(wèn)題，即便利益的歸屬明確，也難以保證受托者在界定和主張公共利益時(shí)能使之真正符合公眾的意愿和利益，就像國(guó)有資產(chǎn)的法定產(chǎn)權(quán)歸屬是極為明確的，但是否每一個(gè)社會(huì)公民都能從中獲利卻決非那么明確和簡(jiǎn)單。更何況由于公共利益內(nèi)容的抽象和范圍的不確定使得界定過(guò)程中自由裁量權(quán)的大量運(yùn)用是不可避免的，而操作和界定過(guò)程的復(fù)雜性又造成難以對(duì)界定權(quán)形成有效的監(jiān)督和制約。此外，法律在實(shí)施過(guò)程中行為人對(duì)規(guī)則的反應(yīng)和互動(dòng)也是極為復(fù)雜的，即便我們抱著良好的意愿去主張和界定公共利益，但實(shí)際的效果卻經(jīng)常與我們的預(yù)期相左。例如，基于維護(hù)公共利益和消除市場(chǎng)失靈的管制在實(shí)施中經(jīng)常會(huì)造成公共利益的受損和私人利益的增加，如法律所規(guī)定的最低定價(jià)、進(jìn)入壁壘、最低質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等，看似對(duì)消費(fèi)者保護(hù)，但由于廠商可以通過(guò)調(diào)整定價(jià)方式進(jìn)行成本轉(zhuǎn)移，因而這些管制措施經(jīng)常會(huì)使資源和利益由廣大消費(fèi)者向生產(chǎn)者轉(zhuǎn)移。因此，以為將公共利益在理論上、文本上界定清晰就可以一勞永逸地解決公共利益問(wèn)題的想法是過(guò)于單純的，如何保證公共利益在實(shí)際界定過(guò)程中能夠依法行使和實(shí)現(xiàn)預(yù)期卻是一個(gè)更為艱巨和重要的課題。

三、公共利益法律界定中的幾個(gè)核心問(wèn)題

(一)如何避免私人利益對(duì)公共利益的假借和冒用

公共利益總是與各種的私人利益相伴生，而社會(huì)利益的多元化又會(huì)形成不同的利益集團(tuán)，這些利益集團(tuán)和社會(huì)階層都存在著不同的利益，他們的利益又存在著不同的合理性，他們會(huì)使用各種策略使他們的利益表現(xiàn)或裝扮為一種公共利益。那么哪種利益群體最有可能影響公共政策呢？根據(jù)公共選擇理論我們知道，由于存在著搭便車，擁有共同利益的群體的規(guī)模越大，個(gè)人所占的份額越分散，就越難將該群體組織起來(lái)采取集體行動(dòng)來(lái)改善共同利益。而相反的是，那些成員較少的利益集團(tuán)由于個(gè)體的利益相關(guān)性更大，因而更容易被組織起來(lái)。那么這些強(qiáng)勢(shì)的小規(guī)模的利益集團(tuán)相對(duì)于力量分散的社會(huì)公眾而言對(duì)于社會(huì)公共決策的影響力更強(qiáng)，他們就有可能通過(guò)尋租來(lái)造成政府公共決策的傾斜，以犧牲那些力量分散、成員眾多的公眾利益為代價(jià)來(lái)實(shí)現(xiàn)集團(tuán)的特殊利益，帶來(lái)社會(huì)福利的喪失，造成少數(shù)對(duì)多數(shù)的剝削。

那么，又是什么刺激這些利益集團(tuán)假扮和冒用公共利益呢？一個(gè)很重要的原因就是公共利益的優(yōu)先性和強(qiáng)制力。在各種利益沖突中公共利益的優(yōu)先地位，和以公共利益為名對(duì)私人財(cái)產(chǎn)的強(qiáng)制交易，既是保障和實(shí)現(xiàn)公共利益的重要方式又是利益集團(tuán)博弈所爭(zhēng)奪的重要籌碼，這種籌碼越重就會(huì)有越多的資源耗費(fèi)在尋租和對(duì)存量財(cái)富的爭(zhēng)奪上。是否一種利益會(huì)因其天然屬性而具有絕對(duì)的優(yōu)先地位呢？我們認(rèn)為，公共利益界定注重的是各種沖突利益的協(xié)調(diào)和平衡，哪種利益具有優(yōu)先地位是因時(shí)因地而宜的，并不存在簡(jiǎn)單劃一的排列順序，因?yàn)樗饺死嬉簿哂泄怖娴膶傩砸蜃樱怖孀匪莸降滓矔?huì)表現(xiàn)為某些群體的私人利益。對(duì)沖突利益的取舍和選擇，要衡量的是其對(duì)社會(huì)總體福利的影響，其對(duì)社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的價(jià)值。"公共利益是按照某種政治系統(tǒng)參數(shù)選擇的最大化的社會(huì)福利，是沖突利益所達(dá)成的一種平衡，政府治理的藝術(shù)就在于實(shí)現(xiàn)各種利益的協(xié)調(diào)，而非對(duì)相互沖突的目標(biāo)間平衡的破壞。"

為了避免以公共利益之名的謀求私利，就需要從兩個(gè)方面對(duì)公共利益的界定權(quán)力進(jìn)行控制：一方面要在涉及公共利益的重要決策中，要建立一種公眾磋商機(jī)制，使決策信息更加透明化，程序更加公開化，使公民特別是利益相關(guān)者對(duì)于這種政府決策具有一定的參與度和影響力，以保證公共利益的民意性；另一方面要對(duì)政府的權(quán)力進(jìn)行控制和制約，政府雖然代表公共利益來(lái)執(zhí)行公共管理事務(wù)，但政府也有著有別于社會(huì)公共利益的政府利益，為了防止和避免行政機(jī)關(guān)和政府官員假公濟(jì)私、濫用權(quán)力，就必須通過(guò)嚴(yán)格的程序約束、權(quán)力的制衡、責(zé)任的追究來(lái)對(duì)其進(jìn)行制約。

(二)有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的商業(yè)項(xiàng)目能否列入公益范圍在公共利益的法律界定中，對(duì)這個(gè)問(wèn)題的界定最為敏感，也最飽受人們的詬病。不僅在中國(guó)，在法制相對(duì)健全的美國(guó)，這個(gè)問(wèn)題也引起了大量激烈的爭(zhēng)論。我們認(rèn)為商業(yè)項(xiàng)目能否納入公共利益范圍是需要慎重考慮的，一旦放開，往往弊大于利，負(fù)面影響頗多，對(duì)其分析主要基于以下幾點(diǎn)：第一，任何商業(yè)開發(fā)項(xiàng)目都存在著商業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，至于哪些對(duì)于城市建設(shè)至關(guān)重要，能夠帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，促進(jìn)稅收和就業(yè)的增加而需要政府的支持，很難進(jìn)行準(zhǔn)確的衡量和判斷，即便商業(yè)項(xiàng)目對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的預(yù)期言之鑿鑿，然而要測(cè)量和證實(shí)它對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)是相當(dāng)復(fù)雜和困難的，并且由于商業(yè)征用項(xiàng)目成敗與否要等到征用的多年之后，而那些承擔(dān)責(zé)任的政府官員早已不在其位，因而做出商業(yè)征用的公共決策難以建立在科學(xué)和規(guī)范的約束基礎(chǔ)上。

第二，即便商業(yè)項(xiàng)目確實(shí)有利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是它的受益群體的獲益量卻是不對(duì)等的，這種利益的沖突和不對(duì)等會(huì)誘發(fā)和激化社會(huì)的矛盾。因?yàn)榧幢銓?duì)私產(chǎn)所有者以公平的市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償，也難以彌補(bǔ)他們被迫割裂與社區(qū)之間的聯(lián)系，轉(zhuǎn)換生活工作環(huán)境而造成的難以用市場(chǎng)價(jià)格來(lái)衡量和充分補(bǔ)償?shù)那楦泻途駬p失。

第三，由于政府具有做出預(yù)算支出，將補(bǔ)償負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移給納稅人的權(quán)力，因而僅僅依靠對(duì)私產(chǎn)所有者進(jìn)行公平的市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償無(wú)法對(duì)政府征用權(quán)的濫用形成有效約束。

第四，由于任何商業(yè)項(xiàng)目都或多或少能對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出貢獻(xiàn)，因而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展幾乎是一個(gè)毫無(wú)限制的范圍，再加上以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為由對(duì)私產(chǎn)進(jìn)行征用常常和強(qiáng)勢(shì)的利益集團(tuán)的尋租相糾葛，這會(huì)造成尋租和征用權(quán)濫用的泛濫，公共利益就極有可能成為他們謀私的幌子和開路的工具。

第五，有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，即便不借助于強(qiáng)制征用權(quán)，很多商業(yè)項(xiàng)目也可以通過(guò)分類的優(yōu)惠條件和合同條款來(lái)解決財(cái)產(chǎn)收購(gòu)過(guò)程中的"要挾"問(wèn)題，通過(guò)市場(chǎng)交易來(lái)達(dá)到雙贏局面，在現(xiàn)實(shí)中這類成功的案例為數(shù)不少。

綜上所述，我們認(rèn)為對(duì)于商業(yè)征用項(xiàng)目一般情況下應(yīng)排除在公共利益界定的范圍之外，對(duì)于那些促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)繁榮具有顯著和重大影響，但不采取強(qiáng)制征用則無(wú)從實(shí)施的商業(yè)項(xiàng)目按照例外原則，在審慎的專家論證、評(píng)估和公眾磋商基礎(chǔ)上予以認(rèn)定。

(三)公共利益法律界定權(quán)力的行使和完善

公共利益的法律界定在制度框架中應(yīng)由立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)在不同的權(quán)責(zé)歸屬和制衡原則下共同行使。其中，公共利益的立法界定作為行政界定和司法界定的基準(zhǔn)，在法律的界定系統(tǒng)中居于核心和基礎(chǔ)的地位，但由于公共利益的不確定性，立法難以對(duì)公共利益做出詳盡、具體的界定，因而大量具體的公共利益界定是通過(guò)履行公共管理事務(wù)的行政管理機(jī)關(guān)在公共決策程序中做出的。但由于行政界定可能存在著公共利益界定權(quán)力濫用或不作為的風(fēng)險(xiǎn)，因而需要司法界定作為公共利益界定的最后一道防線，對(duì)那些處于爭(zhēng)議之中、界定不清、保護(hù)無(wú)力的公共利益通過(guò)訴訟裁決機(jī)制進(jìn)行再次界定。

1.填補(bǔ)公共利益界定的立法空白

由于公共利益牽連著社會(huì)生活的諸多方面，各種法律、法規(guī)對(duì)此皆有涉及，為解決目前公共利益法律界定的混亂與無(wú)序，必須要由立法機(jī)關(guān)對(duì)公共利益做出統(tǒng)一、權(quán)威的立法解釋以提供明確的法律指引和預(yù)期。對(duì)于公共利益的具體界定可采取列舉加概括式的立法技術(shù)，在對(duì)公共利益的內(nèi)涵、要素屬性、界定原則做出明確規(guī)定的基礎(chǔ)上，對(duì)典型和重要的公共利益用途進(jìn)行列舉式規(guī)定，再輔助于具有彈性的兜底條款加以完善。這是由于公共利益在不同的特定環(huán)境下其內(nèi)容和范圍會(huì)發(fā)生改變而不確定性較高，因此對(duì)于公共利益的立法界定要預(yù)留一定的彈性空間，以應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件、緊急狀況。此外，在公共利益立法界定過(guò)程中，需要更加重視公民的評(píng)議和公開的討論，這種評(píng)議既是不同意見表達(dá)和交流的過(guò)程，又是價(jià)值分享和傳遞的過(guò)程。而公共利益界定的成功在很大程度上依賴于獲得一致意見的方法和程序，民意的廣泛參與是公共利益界定獲得普遍認(rèn)可的重要基礎(chǔ)。

立法機(jī)關(guān)如果要正確界定公共利益，通常要遵循以下四項(xiàng)基本標(biāo)準(zhǔn)：其一，具有“公共性”。較私人利益而言，公共利益首先是一種公眾利益，受益主體具有普遍性或不特定性的顯著特點(diǎn)；同時(shí)這種利益的實(shí)現(xiàn)主要依賴以政府為代表的公共選擇機(jī)制，一般難以通過(guò)市場(chǎng)等私人選擇機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)。

其二，具有合理性。由于一種公共利益的實(shí)現(xiàn)經(jīng)常是以其他公共利益和私人利益的減損作為代價(jià)的，因此立法機(jī)關(guān)在界定公共利益時(shí)就應(yīng)當(dāng)遵循合理性原則（或者比例性原則）：要對(duì)局部公共利益與整體公共利益、短期公共利益與長(zhǎng)期公共利益加以權(quán)衡；對(duì)可能減損的私人利益與可能增長(zhǎng)的公共利益加以權(quán)衡；對(duì)實(shí)現(xiàn)公共利益的不同方式加以權(quán)衡。通過(guò)這些權(quán)衡，最大限度地避免因小失大。

其三，具有正當(dāng)性。公共利益的界定事關(guān)廣泛的公眾利益，立法機(jī)關(guān)，尤其是地方立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)廣泛聽取、充分尊重公眾意見，保證公共利益界定基于廣泛的民意之上。

其四，體現(xiàn)公平性。公共利益是一種公眾利益，如果以減損少數(shù)人的私人利益卻又不給予必要補(bǔ)償?shù)姆绞絹?lái)增進(jìn)公共利益，就會(huì)有違正義和公平。這種補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)是一種得失相當(dāng)?shù)墓窖a(bǔ)償和合理補(bǔ)償，而不能只是象征性的“適當(dāng)補(bǔ)償”或者彈性很大的“相應(yīng)補(bǔ)償”。

2.規(guī)范公共利益界定的行政程序

由于立法對(duì)公共利益的界定只能做一個(gè)系統(tǒng)和一般性的基準(zhǔn)、參照，這就給了執(zhí)行公共決策事務(wù)的行政機(jī)關(guān)以較大的自由裁量權(quán)，為避免和防止公共利益行政界定權(quán)力的濫用，就需要依法通過(guò)各種行政程序規(guī)則來(lái)保證公共決策程序的民主性、科學(xué)性、公開性。這種民意表達(dá)和公眾參與的程序規(guī)則主要包括：對(duì)于涉及公共利益的公共決策事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，通過(guò)聽證會(huì)、座談會(huì)等多種形式，集思廣益，聽取公眾的意見和呼聲，還可通過(guò)民意調(diào)查、網(wǎng)上投票等方式加大民意對(duì)行政決策的影響力。為了保證公共決策的科學(xué)性，應(yīng)對(duì)決策事項(xiàng)進(jìn)行詳細(xì)、審慎、獨(dú)立的專家論證和評(píng)估，為避免專家論證的走過(guò)場(chǎng)或依附行政，可通過(guò)資格要求、匿名評(píng)議、責(zé)任追究等制度安排來(lái)予以保障。對(duì)于公共決策事項(xiàng)要實(shí)施行政機(jī)關(guān)的政務(wù)公開，決策信息的透明化，除依法應(yīng)當(dāng)保密的外，行政決策的事項(xiàng)、依據(jù)和結(jié)果要向社會(huì)公眾公開，公眾有權(quán)進(jìn)行咨詢和查閱。

3.完善公共利益界定的司法救濟(jì)

為了使公共利益的界定更加有序、合規(guī)，使各種沖突利益更加平衡協(xié)調(diào)，在司法對(duì)公共利益的界定中需要完善以下制度安排：首先，對(duì)于行政訴訟而言，要擴(kuò)充行政訴訟的受案范圍，降低行政訴訟的受理門檻，完善行政訴訟的審判體制和管轄制度，保證司法審判的獨(dú)立、公正，對(duì)行政機(jī)關(guān)界定公共利益權(quán)力的合法行使形成抗衡和制約。其次，對(duì)于公益訴訟來(lái)說(shuō)，原告的主體資格必須進(jìn)行擴(kuò)展，要超越一般民事訴訟和行政訴訟中直接利害關(guān)系者和行政相對(duì)人的狹小范圍，使每一個(gè)社會(huì)公民和組織都有權(quán)向司法機(jī)關(guān)提出維護(hù)公共利益的主張。并且，對(duì)于公益訴訟要考慮采取合適的訴訟費(fèi)用收取標(biāo)準(zhǔn)及收費(fèi)方式，盡量減少原告所承擔(dān)的訴訟成本和壓力，還可采取對(duì)被告所承擔(dān)的罰金按一定比例直接判決給原告的方式來(lái)對(duì)原告維護(hù)社會(huì)公益的行為進(jìn)行鼓勵(lì)。

四、結(jié)束語(yǔ)

法律的公正、社會(huì)的和諧離不開對(duì)各種利益的有序界定和合理平衡，公共的福祉是建立和包容在對(duì)個(gè)體幸福追求和個(gè)人利益尊重的基礎(chǔ)之上的。法律對(duì)公共利益的清晰、合理界定是實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧發(fā)展，建立共同的善的理性秩序的必由之徑。