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摘要：協調聯動機制是構成政府危機管理體系中的一個重要而又復雜的組成部分。在政府危機管理的實踐中，還存在著部門分割、協調不力、溝通不暢、法律缺失以及社會參與程度不高等問題。因此，加強協調聯動機制的組織建設，明確政府聯動部門職責，暢通信息渠道，完備危機管理法制體系，對提高我國政府危機管理能力具有重要意義。

關鍵詞：政府危機管理；協調聯動；體系

引言

2006年1月，國務院了《國家突發公共事件總體應急預案》（以下簡稱《總體應急預案》）。《總體應急預案》明確要求“加強以屬地管理為主的應急處置隊伍建設，建立聯動協調制度，充分動員和發揮鄉鎮、社區、企事業單位、社會團體和志愿者隊伍的作用，依靠公眾力量，形成統一指揮、反應靈敏、功能齊全、協調有序、運轉高效的應急管理機制。”〔1〕在《總體預案》的基礎上，還要逐步完善《突發公共事件專項應急預案》、《突發公共事件部門應急預案》、《突發公共事件地方應急預案》。各級地方政府遵照《總體應急預案》的精神，相續著手建設協調聯動機制，成立應急聯動指揮中心。一些企事業單位也制定出符合自身特點的應急管理預案，形成了一道覆蓋全國、全社會嚴密的政府危機管理網絡。

一、協調聯動機制建設的主要問題

有了應急預案網絡，并不意味著政府危機管理中的協調聯動機制功能發揮正常。只要仔細研究這些預案，就會發現它們大都千篇一律，缺乏實用性與可操作性。政府危機管理中的協調聯動機制還存在著許多問題。

1．部門分割、協調不力

眾所周知，“危機”二字之前之所以冠名為“公共”，這說明公共危機所涉及的范圍廣、影響巨大，需要以政府為主體的公共部門在時間壓力和不確定性極高的情況下做出決策。另外，公共危機很少由單個因素引起，往往都是多種風險要素共同作用的結果。因此，處理公共危機必然要求政府部門之間、政府與其它社會組織之間密切配合、相互協調。事實上，我國危機管理體系是分散的，政府部門各自處理分管領域內的危機事件。當綜合性的危機發生時，各部門應急管理資源難以有效調動和利用。在重大危機面前，各政府部門就容易出現相互推諉、扯皮、等待的現象，其結果表現為“不聯不動、聯而不動，聯而慢動、聯而亂動”的現象。

2．信息溝通不暢

信息溝通對于危機管理具有重要意義。一般來講，可以從危機信息傳播的三個緯度（速度、范圍、準確性）來檢驗政府危機管理中的信息溝通、共享效果。我們必須認真分析這些基本問題：誰負責通報、傳播危機信息？在多長時間內上報到何級政府？怎樣進行持續、動態追蹤上報，在多大范圍內讓危機相關者了解危機信息？目前我國政府危機信息溝通還有很多不完善的地方，如地方政府在危機管理實踐中，經常采取瞞報、緩報、漏報等政府自利行為。上下級政府縱向信息溝通嚴重堵塞。如2006年5月，山西左云縣張家場鄉新井煤礦發生透水事故，危機發生后，基層鄉政府伙同礦方一起上報5人圍困井下，事后核實為56人。掌握災難信息的礦主和基層鄉政府不僅不在第一時間內上報，還用車輛轉移家屬和生還礦工，掩蓋事故發生現場，貽誤了最佳搶救時機。〔2〕

3．社會參與程度不高

目前我國應對突發性公共事件主要采取的是一元縱向管理。每當危機發生后，先是啟動某個政府部門的上下級應急管理工作，對危機進行預防和處置，而社會各單位、社區、組織、群眾團體、個人的危機意識不強，危機自救能力較差，參與程度不高。事實上，當公共危機事件發生時，處在災害發生現場的各個企事業單位、群眾團體、社區、志愿者等往往是第一目擊者、當事人，應該對這些基層組織和個人進行危機管理培訓，使他們在第一時間內組織最初的自救互助措施，為后來的專業救援隊伍提供準確的危機事件初始信息，并協助專業救助行動。這對了解危機發生的原因，準確實施應急救援措施，最大限度減輕危機損失是十分重要的。

4．應急法制建設滯后，協調聯動機制缺乏保障

我國從中央政府到基層鄉鎮政府，大都編制了突發公共事件應急預案。從國家應急總體預案到各專項應急預案，從各個部門應急預案到各個企事業單位應急預案，構成一道嚴密的覆蓋全國應急管理網絡。但這些預案都是以行政命令、條例等形式存在，其效力還遠遠達不到法律效果。盡管我國大多數政府部門、企事業單位根據應急管理預案成立了應急聯動指揮中心、應急聯動安全委員會、應急管理辦公室等機構，但這些機構的工作職責并無法律界定，缺乏相應的法律依據。各個部門應急法規的規定參差不齊，分布零散，也存在著規范性不強、整體性差，應急聯動協調規定不夠具體，相互之間缺乏銜接甚至矛盾的情況。因此，在危機管理實踐中，很多應急法律、預案由于缺乏適用性或不能聯動協調，大多只是放在檔案柜里成了應付上級檢查的裝飾品。此外，有些應急管理預案內容過于籠統，重原則輕操作。這實際上嚴重影響了各個方面應對突發公共危機事件的積極性，縱容和放任了瀆職現象的存在，從而影響了公民對政府的信任，更加不利于突發事件的順利解決。

二、協調聯動機制建設的對策分析

1．加強協調聯動機制的組織建設

組織建設是實施協調聯動機制的依托。當危機發生后，建立一個縱橫結合的危機聯動指揮中心，既能靈活地調動各級地方政府資源、社會資源和民間資源，又能迅速傳達危機應急處置的意圖和思路，將不同部門的力量整合起來，發揮專業救助隊伍優勢，在綜合的應急模式中融合多元部門管理為一體，實現縱橫聯動應急。

現階段加強協調聯動機制的組織建設，主要從兩個方面入手。一是縱向協調聯動機制建設。從危機事件分級分類開始，合理劃定地方政府處置危機的主要責任。二是橫向協調聯動機制建設。政府危機管理組織體系除了建立縱向層級控制反應鏈條外，還應當吸納社會其他組織參與到危機救治過程中來。

2．明確協調聯動部門的職責

責任明確是現代管理的一條基本原則。毫無疑問，應對各類不同級別的危機，既是政府的基本責任，也是政府不可推卸的義務。從世界上大多數國家政府危機管理實踐看，危機發生后往往由綜合性危機管理組織進行領導和協調，而政府各個部門專業化的救助隊伍才是危機處理的主要行動力量。因此，明確協調聯動的政府部門職責，就成了危機有效預防、快速反應、準確處理、妥善恢復的根本保證。

由于危機種類繁多，至于哪類危機由哪一個或幾個具體的政府部門作為主要的危機管理者或救助者，這需要對危機進行合理分類，對不同政府部門的職責和救助能力進行準確界定。任何一種危機，必然或多或少地涉及政府多個部門。人為地劃分不同政府職能部門和不同層級政府，這只是為了管理上的便利。政府為了對付危機，必須有效整合政府各部門的主要救災資源，分別明確危機事件中政府的主責部門、協作部門和預測部門。

3．加強協調聯動部門的信息溝通

構建高效、完整的信息溝通機制是協調聯動機制運作的前提條件之一。加強協調聯動機制建設，完善信息溝通機制，必須做到以下幾點：

首先，對危機信息源進行監測。現代社會每天都發生、傳播著大量信息。這些信息當中，有一些就是處于潛伏期的危險信息。政府危機管理首先要對這些危險源進行日常的監測和預警工作。

其次，對危機信息進行整理分析。“組織監測和掃描到各種危機發生的信息后，下一步馬上要采取的行動就是對這些危機信息進行系統的整理、分析，發現其中存在的主要問題以及隱藏在問題表象背后的本質原因。”〔3〕一般來說，危機信息整理分析后由專業危機處理小組進行判斷。一是從危機發生的可能性出發，判斷現存的危機形式進一步惡化或失控的概率有多大。二是從危機影響程度出發，判斷下一步可能失控的危機局勢究竟在多大程度上影響組織正常運轉、危害社會正常秩序。

最后，實現危機信息同步共享。當整理分析危機信息后，就要及時向處理危機的主要責任部門和協作部門通報危機信息。如今，我國很多地方政府對道路交通事故快速搶救機制做了進一步完善，要求縣級110、122、120事故電話實行聯動快速反應機制，取得了良好的經濟社會效益。

4．完備危機管理法律，保障協調聯動機制效力

世界上大多數國家為防范各種突發性公共事件，制定了許多相關的危機管理法律，并使其發揮非常重要的作用。目前我國應對突發性公共事件的法律規范取得了長足進展，一批防范、處理特殊領域內的危機管理法律相繼出臺。借鑒發達國家應對危機的普遍經驗，首先要在憲法中設立緊急狀態的專門章節，確認緊急狀態的宣告制度，明確緊急狀態的含義、國家實行緊急狀態的條件、程序、緊急權力的適用條件和行使程序、緊急狀態下公民基本權利保障等。其次要制定全局性的突發事件應對法，為各類突發事件的管理提供專門的法制保障。最后制定各領域的專門應急法律、法規、預案，應該在內容上做出系統而詳盡的規定，明確職責，加強危機管理多部門合作，形成一個政府危機管理網絡體系，從而保證在危機發生時，政府各部門能聯合協作，在專門指揮機構指揮下采取高效、有序的應急措施。

總之，目前我國正處在人均GDP1000美元～3000美元之間的“危機”高發期，建設、完善政府危機管理中的協調聯動機制，能有效地協調政府各部門之間、政府與社會組織之間的溝通與互動，使其職責明確、行動協調，增強應急管理預案的實用性與可操縱性，大大提升政府危機管理能力。

注：本文是江西省社會科學研究“十一五”（2006－2007年）規劃一般項目：江西省公共危機管理中的協調聯動機制建設研究（編號：065H47）階段成果。

參考文獻：

［1］參見《國家突發性公共事件應急管理預案》，政府網．

［2］劉崢，周芙蓉．山西左云礦難蓄意瞞報，48名責任人移送司法機關．新華網．

［3］薛瀾，張強，鐘開斌．危機管理［M］．北京：清華大學出版社，2003．63、66．