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摘要：隨著城區中巴營運的缺陷越來越明顯，而公交車和的士的運載能力已經能夠滿足需要，2003年9月，長沙市人民政府出臺了有關長沙市城區中巴禁運的公共政策，它符合了公共管理滿足人民物質和精神需要、促進社會和諧健康發展的目標，有益于建立良好的社會公共秩序，增進了社會效益，提高了公共管理的效率，同時也要求加強對公共物品合理、有效的管理。公共政策的制定和執行過程中，一方面要堅持漸進性和靈活性相統一的原則，另一方面要整合各方利益，消除執行障礙和隱患，重在抓好落實。

關鍵詞：公共管理公共政策公共物品公共秩序

一，案例描述：

2003年9月，長沙市人民政府關于長沙市中巴禁運的文件規定，從2003年9月30日起，長沙市二環線以內禁止中巴營運。這就意味著中巴將結束其在長沙城區內的使命，逐漸向城郊轉移。在全國第五屆城運會即將在長沙召開之時，為了樹立省會的文明形象和提升城市品位，長沙市政府痛下決心做出決定：在城區所有運營的中巴車輛在2003年9月30日之前全部退到二環線以外。中巴退出城區變成現實。其大致方案是：一部分在城區營運的湘AX、湘AT牌的中巴將換成高檔的士；一部分在城郊結合部的中巴將發展為大巴；在郊外線路還有富余的情況下，調整一部分中巴跑城郊結合部；一部分經營權到期的和達到報廢標準的，則堅決取締。為解決中巴出城后的運營缺口，長沙市政府要求公交部門在城運會之前新增300臺豪華公交車和400――600輛高檔的士。同時，部分原由中巴車運營的線路將由公交車代替，客流不足的線路將由政府財政出錢補貼，公交車將普遍進入社區并延時運營，方便群眾出行。另外，退出城區后，所有中巴車將由原來的個體經營為主轉變為聯營、國營、合資經營，走集團化規模經營之路。而且對提前遷出城區的中巴車給予一定的補償。

二，背景透析：

每一個人都是從搖籃中的嬰兒逐步成長起來的，當他能夠獨立行走的時候，搖籃就變成了多余的東西，要么成為一具“古董”，要么繼續培育其它需要它的嬰兒。如果讓他繼續呆在搖籃里邊，那么曾經培育過他的搖籃就變成了他繼續成長的羈絆。同樣地，中巴車作為公共物品極度缺乏時動用社會集資而提供的服務，當公共物品足以滿足城區營運要求時，中巴車似乎就應該退出了。

第一，就其歷史和現實背景而言，文明公交的優勢與中巴車各種缺陷導致的混亂運營秩序形成的鮮明對比使中巴車出城成為必然。城區中巴于20C80S問世以來，曾經有益于公交，一方面它是公共交通的重要補充，另一方面由于其即停即走、招手即停、不限停靠的運行方式，在一定程度上方便了乘客。但隨著象征長沙精神文明窗口的長沙市公共交通總公司的迅猛發展，其推行的智能IC卡、行車電子調度系統、電腦報站器、電子路牌和車內顯示屏以及開進社區等服務，使文明公交優勢漸趨明顯，同時2200余臺的大公交和六七千臺的的士也使公交發展運力飽和，這使中巴車在長沙城區扮演的角色已不再重要，其生存也日益艱難。更為重要的是，中巴車司乘人員違章、超載、“漫游”及惡意甩客，拒給車票的行為使長沙市中巴車運營秩序混亂，其容量小、運作不規范、增加城區無效交通流量、安全性能差、尾氣污染嚴重、影響城市形象等缺陷也暴露無遺。從二者的鮮明對比中不難發現，中巴車出城是順應了歷史的發展和現實的要求。

第二，就公共管理的政策背景而言，中巴車出城是長沙市公共管理過程中關于中巴車營運政策的演變和發展的結果。“將中巴車遷出城區”是長沙市討論已久的一個老話題，而且呼聲也越來越高。1999年長沙市政府曾下文規定，所有中巴車經營到期后，全部更換成的士。隨后，長沙市的中巴車總數由原來的1000多臺減至400多臺。但到2001年3月，中巴車既沒有消失，也沒有出城，仍然在城區的繁華線路上營運。2001年4月，長沙市政府召開聽證會，聽取各方對中巴車出城的意見和建議，結果各方觀點極不統一。到2003年9月，市政府終于做出在2003年9月30日之前將中巴車遷出城區的決定。從針對中巴車出城的公共政策演變過程可以看出，長沙市政府的政策有其發展的內在邏輯過程，也符合了民眾的愿望和要求。

第三，就社會主義市場經濟下的經濟背景而言，中巴車出城緣于市場競爭和政府對公共物品的宏觀調控。首先，市場經濟體制下的競爭，優勝劣汰。象征長沙精神文明窗口的公交系統不僅服務質量高，而且開進社區，方便市民，并給予市民一定的優惠，承擔運營老弱病殘的責任。相反，中巴車各種缺陷暴露無遺，而且造成了營運秩序的極度混亂，在競爭中已經難以生存，處于垂死掙扎的邊緣。其次，就如昏聵無能的庸君不會自動放棄君權一樣，“滿臉爛瘡”的中巴車在能姑且求得一份飯碗的情況下也很少愿意自動退出城區，這就使政府對公共交通這一公共物品的宏觀調控顯得異常必要。

第四，就其文化背景而言，市民對文明社會的強烈呼聲和政府基于城運會為樹立省會的文明形象和提升城市品位的目的，中巴車出城顯得勢在必行。首先，隨著經濟的發展，市民物質生活水平越來越高，其對精神文明的追求也就愈發迫切。市民再也無法忍受中巴車臟、亂、差、危的運營狀況，希望在出行中能享受到輕松和閑適，感受到現代城市的文明、有序。因而建立文明、健康、有序的城市的呼聲此起彼伏，中巴車出城已成為市民的迫切愿望。第二，全國第五屆城運會將于2003年10月在長沙舉行，這是長沙市政府樹立文明形象、提升城市品位的良好契機，而公共交通恰恰是城市文明的第一窗口，因而當機立斷，“痛斬”中巴就在情理之中。

三，理論分析：

公共管理以服務民眾，促進社會的健康和諧發展為目標，而實現這一目標的重要手段是在合理的制度規范下建立良好的公共秩序。在建立公共秩序的過程中，加強對公共物品的合理、有效的管理是核心問題。作為建立良好公共秩序的公共政策必須堅持漸進性和靈活性相統一的原則，尤其需要整合各方利益，減少摩擦，盡可能消除政策執行過程中的障礙和隱患。這樣才能增進社會效益，提高公共管理的效率。此外，公共政策的推行要重在落實。

1，公共管理的目標是服務大眾，即滿足人民的物質和精神需要和促進整個社會健康、和諧地發展。首先，人民的物質需要是其生存和發展的前提，在這里，物質需要既有量上的要求，更有質上的追求，當量已經飽和的時候，對質的追求就突顯出來。中巴車是由于公交運力的缺乏而出現的，公交量上的缺乏使人們無暇顧及對質的要求。如今2200余輛的公交車和六七千輛的的士足以滿足城區的公交需求，臟、亂、差、危的中巴車顯然不能滿足人們物質上對公共交通質量的追求。其次，滿足人們精神上發展的需要是公共管理服務大眾的長期目標。物質上的滿足使人們提出了精神上的追求，即使在公交車上，人們也需要寬敞、整潔、文明、閑適的環境，需要擺脫乘車的負擔，相反要轉化為一種身心的愉悅和精神的滿足。再次，公共管理的出發點和歸宿就是整個社會健康、和諧地發展。中巴車容量小、運作不規范、增加城區無效交通流量、安全性能差、尾氣污染嚴重、影響城市形象等缺陷，不僅帶來了中巴車運營秩序的極度混亂，甚至威脅到人們的生命安全，損壞了市容市貌，與整個社會健康、和諧發展的目標背道而馳。

2，實現公共管理目標的重要手段是在合理制度規范下建立良好的公共秩序。人是社會的人，離開社會就無法生存，而在這個龐雜的社會系統中，若沒有一個良好的公共秩序，那就與原始社會的野蠻狀態并無差異。人的理性的發揮不等同于野蠻狀態中人的本能的沖動，它需要一個制度和規范予以引導和協調。這個制度的安排和規范的約束就體現為公共秩序。因而人和整個社會是在公共秩序下得以存在和發展的。在現代社會中，公共秩序的理解，其一，就字面意義而言，它指一種交通秩序，任何車輛都要遵守城市的交通規則。中巴車亂插亂擠、爭客不休、“熱情過度”極度超載、違規占道影響交通、躲避交警肆意違章、黑煙彌漫污染環境等都極大地擾亂了公共秩序，建立良好公共秩序就必須從鏟除這一根源著手。其二，就起深層意義而言，它體現為社會主義市場經濟體制下的競爭秩序。市場經濟體制作為一種制度安排，也就是一種公共秩序，其核心就是競爭秩序。中巴車亂插亂擠、違規占道、極度超載的行為就是典型的違背市場競爭規則，破壞市場競爭秩序，對其取締是維護市場秩序、建立良好公共秩序的必要舉措。

3，公共管理過程中，建立良好公共秩序的核心是加強對公共物品的合理、有效的管理。在這種良好的公共秩序下，既能提高公共管理的效率，又能增進社會效益。秩序的破壞大多緣于對公共物品管理的不善。公共交通作為一種公共物品或準公共物品，一方面要保證其供給以滿足人民的需要。中巴車的出現是由于作為公共物品的公交車極度缺乏，同理，當公共物品的供給能滿足需要時，中巴車的退出就跟它的出現一樣于情于理。對中巴車出城后暫時的運力不足，政府財政出錢補貼投入也是及時供給公共物品的體現。另一方面要提高公共物品的利用率，防止資源浪費。公交系統的發達使得中巴車增加了城區無效交通流量，耗費了成本，浪費了資源，而發展大容量的公共交通可以大大縮減城市道路交通總量，這就使中巴車成為冗余，其退出城區也就迫在眉睫。再者，公共物品的集中管理，規模經營異常重要，這是公共管理效率和效益的體現。中巴車的個體經營、多頭管理使其效率低下，也導致市場的無序。相反，公交車管理將轉變為聯營、國營、合資經營，走集團化規模經營之路。因而中巴車的經營和管理模式不再適應公共物品管理的要求。其退出城區更能提高公共物品的利用效率，實現公共物品的最大社會價值。

4，公共政策的制定和執行必須遵守漸進性和靈活性相統一的原則。公共管理是一個連續性和穩定性的過程，因而政策的制定和實施也是一個漸進的過程，當然也不能缺乏靈活性。中巴車出城的話題由來已久，政府也相應制定過一些政策，但執行上的不力導致問題一再復發。在城運會的特殊要求下，政府強制性要求中巴車出城也不失為一個靈活而果斷的舉措。但是，公共政策制定上的漸進性與執行上的間斷性卻形成了矛盾。以前的政策由于得不到良好執行使這次本該算合理的政策的執行帶來了不利的影響，使利益相關人感到時間上的倉促性和心理上的難以接受性。

5，公共管理的服務對象是人民大眾，因而其制定的公共政策必須整合各方利益，減少摩擦，盡可能消除政策執行過程中的障礙和隱患，提高政策執行的效率和價值效應。公共管理其實就是一個利益的協調和整合過程。中巴車出城的政策首先要考慮的是直接利害人即中巴車公司和司機的利益。一方面要銜接好中巴車出城后的線路問題，使中巴車在城區以外有線路可跑，有乘客可載，盡量避免中巴司機的下崗、失業。另一方面，對出城中巴適當進行補償是整合利益的重點，不能對中巴呼之則來、揮之則去，補償必須合理，讓利害人能夠從物質上和心理上接受出臺的新政策，從而減緩政策執行上的障礙和隱患，提高公共政策執行的效率和價值效應。

四，思考與建議

1，公共政策的制定和執行要有一定的緩沖期，避免草率和倉促。中巴出城政策的制定有一定過程，但這些卻不力，導致后續政策出臺顯得倉促而緊急，使中巴司機沒有心理準備，一時難以接受，這對政策的執行是不利的。

2，對城區交通秩序和中巴車出城要加強管理，實行宏觀、長線規劃。要充分考慮中巴車的“出城成本”，不能搞一刀切；要分批出城，規劃好出城后的營運線路，讓中巴車出城后有路可跑，有乘客可載；同時，不能增加政府因一次性投入公交車輛過多而承擔的負擔。

3，實行“引導出城”政策。一方面降低出城成本，另一方面減緩政策執行的壓力。

4，公共政策出臺應重在抓好落實。尤其重要的是落實中巴車出城的補償問題，切實保障中巴車主的利益，此外還要落實中巴車出城的后續