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摘要：作為為人民服務的政府，建立和完善應對突發事件的危機處理機制，是政府的職能，也是服務型政府的重大責任。文章立足于建立和完善應對突發事件的危機管理機制，從政府應當樹立對突發事件的心理準備出發，系統論述政府應對突發事件的危機管理機制及官員問責制，以資我國服務型政府的建設。

關鍵詞：完善；應對；突發事件；危機管理機制

人類社會在發展過程中，始終存在著各種突發事件，引發各種危機。如最近發生的印度洋海嘯事件，就給南亞各國人民帶來巨大的災難，給各國政府提出了挑戰。作為為人民服務的政府，必須建立和完善應對突發事件的危機處理機制，未雨綢繆，防患于未然，把災害和損失降低到最低限度。突發事件往往是偶然的，但政府的應急管理機制應該是常態的，這是政府的職能，也是服務型政府的重大責任。

一、政府對突發事件必須有心理準備

進入21世紀，全球化趨勢進一步加強，國際局勢不斷變化，霸權主義和強權政治依然存在，世界經濟政治新秩序尚未建立，恐怖主義泛濫，東西方文化相互激蕩，世界并不安寧。我國正處于改革開放和社會主義現代化建設的轉型時期，各種矛盾錯綜復雜。由于人類社會對自然的過度開發，以致各種災害、突發事件頻頻發生，并且有規模不斷擴大，表現形式日趨激烈趨勢。所有的這些問題，都對政府的行政管理提出了嚴峻的挑戰。

突發事件形形色色，有政治的、經濟的、文化的、社會的、自然的。從近年我國發生的一些重大突發事件來看，大體有如下幾個方面：

1．自然災害。如地震、海嘯、洪水、泥石流、風暴、大霧、雷電等。

2．責任事故。交通事故、礦山事故、火災等生產中的各種安全事故。如2003年重慶“12·23”天然氣井噴事件，死亡243人，傷500多人，造成五萬人被迫轉移。2004年，吉林市“2·15”中百商廈火災事件，死亡40人。2004年浙江海寧市特大火災，死亡40人。2004年2月5日，北京市密云縣春節燈會，發生人員踩踏事故，造成37人死亡，大批群眾受傷。

3．群體性突發事件。農民因負擔過重集體上訪；城市因體制改革、房屋拆遷引發群體事件，圍堵政府機關、靜坐請愿、阻塞交通、集會游行等。

4．公共衛生突發事件。去年春天肆虐我國的非典型肺炎、禽流感和其他公共衛生事件。

5．民族沖突。民族矛盾、民族風俗習慣引發的沖突。

6．宗教和邪教的活動。如“”邪教組織圍攻中南海，制造天安門廣場自焚事件等。

7．經濟活動中違規產生的事件。如因農民負擔過重、非法集資、亂占耕地而發生的沖突等。

造成這些突發事件的原因是多方面的，主要有：

（1）自然現象。如地震、海嘯、雷電、臺風、洪水，當然，其中也有一部分是人和自然的協調發展沒有處理好，對自然環境保護不夠甚至過度開發造成的。如洪水，有些就是森林、草原等植被遭到破壞所帶來的惡果。

（2）國際環境的影響。經濟全球化、世界經濟衰退、霸權主義和強權政治，使國際關系失衡，恐怖主義與民族、宗教斗爭激烈，突發事件在一些國家的發生頻率、數量、烈度、危害性和影響面均呈上升趨勢。在全球化時代，國際上任何一個重大事件都可能波及我國。如1997－1998年的亞洲金融風波，2001年的“9·11”事件，都對我國產生了影響，引發了國內一些突發事件。

（3）我國處于社會轉型期，經濟轉軌和社會變革進一步深化，各種矛盾匯集在一起，容易暴露管理中的漏洞。如“三農”問題、城市職工下崗問題、金融風險問題、土地征用中的糾紛問題以及國有企業改革和社會保障方面存在的問題等，都容易引發群體性突發事件。有專家認為，接下來的30年是我國突發事件的頻發期。根據世界各國發展的規律，國家和地區人均GDP處于500-3000美元的發展階段，往往是人口、資源、環境、效率、公平等社會矛盾的瓶頸約束最嚴重的時期，也往往是“經濟容易失調、社會容易失序、心理容易失衡、社會倫理需要調整重建”的時期。而這一時期能否保持穩定，直接關系到我國社會主義現代化建設的成敗。

（4）職能處于轉變過程中。經濟體制已經基本從計劃經濟轉為市場經濟，而政府的施政觀念、機構職能、管理方式、行政效率都不能適應這種轉變。因此，極易出現管理的薄弱環節，甚至出現“管理真空”。突發事件往往就在這些情況下發生。

出現突發事件，往往會給群眾、國家和社會造成損失，影響社會的安定，處理不好會給黨和政府的威信帶來損害。各級政府必須以對人民、對國家高度負責的精神，認真應對和處理這些突發事件，維護社會穩定，保證改革和經濟社會的健康發展。

二、建立和完善應對突發事件的危機管理機制

建立和完善應對突發事件的危機管理機制，最大限度地避免突發事件給人民群眾的生命財產和社會基本秩序造成危害，是黨和政府的重要職責。為此，就要做到：

1、制定相關的法律、法規要抓緊制定相關的法律、法規，賦予政府及有關部門在處理危機事件中的職權和職責，健全危機管理的法治環境，確定依法處理突發事件的法治原則。

世界各國政府，特別是一些發達國家的政府都運用法律手段來處理突發危機事件。目前我國處理突發事件的法律法規還比較分散，從立法角度看，我國先后制定了應對社會動亂的《戒嚴法》，規范政府信訪工作的《信訪條例》，應對重大自然災害的《防震法》、《防洪法》、《消防法》等，非典期間我國又出臺了《突發公共衛生事件應急條例》、《國家公共衛生監測信息體系建設規劃》和《突發公共衛生事件醫療救治體系建設規劃》等。但是這些法律法規本身具有很強的獨立性，有的還帶有濃厚的部門色彩，加之管理體制上的部門化，應對突發事件的統一的法律體系尚未建立起來。當務之急就是要加強政府危機管理的法律建設，進一步修改和完善已有的法律法規，盡快制定一部能協調目前已有法律、法規的程序法。

2、建立有效的應急管理機制

凡事預則立，不預則廢。各級政府都應該從建設服務型政府的高度，根據本地的實際情況，建立應對突發事件的預警防范機制，未雨綢繆，進行常態管理，預防為主。一旦發生突發事件，政府可以緊急應對，以減輕突發事件對經濟、社會和人民群眾生命財產的影響。

一是建立預案。早作準備，在突發事件發生前制定應對方案，而不是等到事件發生了再去緊急研究制定方案，這是應急管理的起點。平時制定的預案可分為幾種類型，分別標明其使用范圍和利弊得失，以便在突發事件發生后能在第一時間做出選擇，迅速應對。各級政府部門都要有應急管理預案，并且要和各有關部門的預案相銜接，形成一個完整、系統應急方案。非典過后，深圳市政府制定了《處理緊急事件工作總預案》，全市各個部門又根據這個預案制定出各個分預案。這些預案體現了在處理突發事件中對各方面資源的優化配置、合理組合、集中管理、統一指揮，以取得投入少、見效快、收效大的整體管理效能。

二是組建機構。組建專門的機構是有效應對突發事件的關鍵。組織化程度的高低決定資源整合的能力，最終決定處置突發事件的效果。所以，建立專司處理突發事件的機構，是提高政府控制和解決突發事件能力的組織保證。2003年春天，在一些地區非典肆虐時，國務院果斷決定建立以國務院副總理吳儀為總指揮、國務委員兼國務院秘書長華建敏為副總指揮，由三十多個中央國家機關部門的一百六十多位同志組成的全國防治非典型肺炎指揮部，各地區也成立了相應的領導機構，及時果斷地指揮全國的非典斗爭，取得了重大勝利。如何建立機構，各地應從實際出發，可建立專門機構，如從國務院到長江、黃河流域的主要省份，都有常設的防汛指揮部；也可以在一些現有相關職能部門中設立，以免增加人員編制，但必須有權威，一旦突發事件發生，能及時起到組織指揮的作用。

三是開展培訓。有針對性地開展培訓，提高相關人員的危機管理意識和心理承受能力。培訓形式可以靈活多樣，授課、看有關錄相、實地考察、演習等，但必須講究實效。

四是新聞報道。突發事件因其“突發性”，影響大，容易為世人所關注，所以輿論導向十分重要。在全球化時代，信息技術高度發達，媒體的觸角無處不在，對突發事件采取封鎖保密幾乎不可能，因此，如果不管突發事件的性質，一味地進行封鎖，往往會出現事與愿違的結果——“當真理還在穿鞋，謠言卻已走遍天涯”。2003年三、四月間，我國有關部門的負責同志對非典采取封鎖的辦法，結果適得其反。這個教訓是很深刻的。要充分發揮政府的輿論導向作用，對突發事件要在第一時間及時報道，真實權威的信息，講明真相，防止“小道消息”多于“大道消息”、“外電”多于自己媒體公布的信息的現象，避免謠言占領社會輿論陣地，發揮媒體在突發事件中的積極作用，穩定社會情緒，使輿論向有利于突發事件解決的方向發展。

五是以人為本，靠前指揮、果斷決策。突發事件應急管理，要堅持以人為本、果斷決策，這就要把握好幾個關鍵問題：其一，政府主要領導人要靠前指揮，這是制勝的一個法寶。國務院總理在抗非典最緊急的關頭親臨醫院、學校等重點地區，親自指揮，給各級政府領導樹立了榜樣，堅定了信心；其二，要迅速通過各種有效途徑搜集信息，盡可能掌握比較充分、準確、及時的第一手信息；其三，果斷決策，不要等待信息完整全面后再決策，而要在有限信息的條件下，根據預案果斷決策，避免“過度分析”帶來的優柔寡斷，延誤時機；其四，立足于尋求現實的和有限的目標，善于求同存異，確定切實可行的目標，不要希望找到萬全之策；其五，行為上要克制，不可感情用事，要為當事的雙方著想，而不能只站在政府這一方考慮問題；其六，要有在非原則問題上妥協的勇氣和策略；其七，要隨時同各方面溝通；其八，避免用“零和對策”的觀點處理問題，非此即彼，你死我活，而要爭取“雙贏”或“不輸不贏”的結局，以減少整個社會的損失為最高目標，丟棄小團體利益。

三、建立官員“問責制”，建設服務型政府

2003年春天，由于當時衛生部和北京市的領導抗擊“非典”不力，到四月中下旬，疫情蔓延到全國26個省、自治區和直轄市。“非典”疫情不僅對人民群眾的身體健康和生命安全構成嚴重威脅，也給我國的經濟和社會發展帶來嚴重沖擊，造成全國一片恐慌。面對突如其來的“非典”疫情，黨中央和國務院采取果斷措施，成立了以國務院副總理吳儀為總指揮的全國防治非典型性肺炎指揮部，迅速制定了《突發公共衛生事件應急條例》。全國各地政府采取各種卓有成效的措施，迅速奪取了抗擊“非典”斗爭的重大勝利，并且對負有領導責任的衛生部原部長張文康、北京市原市長孟學農追究責任，張文康、孟學農引咎辭職。這件事在國內外獲得好評，從此“問責制”在我國政界迅速推開，成為建設服務型政府的一項重大措施。

1、責任政府必須實行“問責制”

在全球化時代，政府是服務型政府，也是責任政府。正如總理說的“有權必有責，用權受監督，侵權要賠償”。各級政府官員都有大小不等的權力，這些權力是用來為人民服務的。權力是一種責任，如果對人民不盡心盡力，不切實負起責任，出了事故，特別是人命關天的事故，當然應當予以追究，實行“問責”。但是在過去很長一個時期，政府官員并沒有真正樹立“以民為本”的思想，上級領導對政府官員的評價也多是偏重看政績、看經濟指標、看社會面貌變化。這樣，就使一部分干部只對上負責，不對下負責，想得最多的是自己的“烏紗帽”，缺少公民意識和法制意識。認為只要不犯“路線錯誤”，不貪污受賄，不違法亂紀，就會保住自己的官位，有了政績還可以晉升。個別品質不好的甚至只迎合上級“一把手”，認為只要把“一把手”哄好了，就可以升官，以致出現了許多怪現象。

2003年春天出現的“非典”這一突發公共衛生事件，促使黨中央、國務院主要領導人對人民健康和大眾安全的關注首次超過了對經濟的關注。、等國家領導人深入基層，深入群眾，關心群眾的生產生活和身體健康，到醫院看望“非典”患者和醫務人員。這種“親民”形象，在國內外獲得了一致的好評。而對于因責任問題出現的種種事故，實施“問責制”，進行嚴肅處理。從2003年6月抗擊“非典”以后，先后受到停職、撤職、降職、警告處分的干部達120多人，其中有原衛生部長、原北京市市長、原中國石油天然氣集團公司總經理這樣一些正部級領導干部。此事被一些媒體稱為“問責風暴”。

2003年至2004年問責一覽表

姓名職務事件問責處理

張文康衛生部部長、黨組織書記2003年SARS疫情引咎辭職

孟學農北京市市長、市委副書記2003年SARS疫情引咎辭職

馬富才中國石油天然氣集團公司

總經理兼黨委書記2003年中石油四川開縣“12·33”井噴特大事故，死亡243人，受災群眾達6萬人引咎辭職

周余武湖南省嘉禾縣委書記2003-2004年濫用行政權力非法拆遷案引咎辭職

張文北京市密云縣縣長、縣委副書記2004年2月5日密云燈會踩踏事故，死37人引咎辭職

剛占表吉林省吉林市市長、市委副書記2004年吉林市中百商廈“2·15”火災案，死亡54人引咎辭職

張仁貴浙江省海寧市市長、市委副書記2004年海寧市特大火災案，死亡40人引咎辭職

周毅生安徽省阜陽市副市長2004年阜陽劣質奶粉毒害嬰兒事件，死亡12人引咎辭職

（資料來源：南方周末（第1版），2004-7-8）

2、“問責制”要法制化、制度化

服務型政府，是對人民高度負責任的政府，應當視人民為父母，確保一方平安。社會上發生重大事故，給國家和人民生命財產造成嚴重損失，作為責任政府的負責人，不管責任者以往有什么積極的工作表現，也不管過去為人民做了多少好事，只要在其任期內，在其領導權管轄范圍內發生重大事故，給人民生命財產造成嚴重后果，就沒有推諉的余地，一律要追究責任，做出“問責”，這是一個責任政府應有的必然行為，是堅持以人為本的要求，是政治文明的表現，也是法制國家的一種通行做法。這樣做，對各級政府官員無疑具有強烈的警示作用；這樣做，才能真正體現政府是服務型政府。

“問責制”的推行，在國際國內贏得了好評，獲得了人民的信任和支持，這是一個很好的開端。但目前推行的“問責制”，主要是由黨中央、國務院的權威推動，被動的成分比較多。要堅持和完善“問責制”，就要使各級政府官員對“問責”形成共識，真正認識到權力就是責任，責任重于泰山，而且必須將“問責制”制度化、法制化。國際上，一些法制國家把高官問責分解為行政責任、政治責任、法律責任三個方面，法律制度非常完備。官員引咎辭職不應僅僅鎖定在人命關天的重大傷害事故上，對決策失誤、用人失察、濫用職權等都應該列入引咎辭職的范圍，并且制度化、法制化。德國央行行長恩斯特·韋爾特，因免費住酒店引起公眾較大反響而引咎辭職，可見他們對政府官員的監督管理已達到一個比較高的水平。我國政府也應該吸收世界先進的政治文化，借鑒法治國家的成功經驗，做出細化的、可操作的制度規定，切實做到依法行政。這樣，才能真正建立和完善應對突發事件的危機管理機制。

參考文獻：

1．國務院研究室編寫組：十屆全國人大二次會議<政府工作報告>輔導讀本，人民出版社，2004.

2．中國行政管理學會課題組：行政管理咨詢研究報告選，2003，北京出版.

3．中國行政管理學會課題組：中國轉型期群體性突發事件對策研究，學苑出版社，2003.