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摘要：城市是一個綜合、復雜的體系，城市經營和城市規劃是城市發展和管理中兩個非常重要的理念和手段。在我國城市快速發展時期，城市規劃必須貫徹城市經營的理念；而一個符合時展要求的、科學合理的城市規劃，也是城市經營獲得良好經濟、社會和環境效益，提高城市綜合競爭力的根本保證。

關鍵詞：城市經營；城市規劃；影響與模式

一、城市經營產生的背景與內涵

1．國外發展狀況

上個世紀末期以來，針對傳統城市政府管理模式暴露出的種種弊端，西方國家開始探索改進城市管理、提高政府效率的路徑和方法，首先提出了民營化的理念。以美國學者E·S·薩瓦斯為代表的經典著作《民營化與公司部門的伙伴關系》，從產生的背景、理論和實踐方面，深刻、全面地論證了民營化是改善政府的最佳途徑這一基本理念。薩瓦斯的論點充分證實并打破了傳統政府治理中的一個誤區，即“長期忽視服務提供和服務生產之間的區別，進而錯誤地認為如果政府放棄了服務生產者的功能，它自然就放棄了服務提供者的角色”。作者進一步說明“從狹義上看，民營化是指一種政策，即引進市場激勵取代對經濟主體隨意地政治干預，從而改進一個國家的國民經濟。這意味著政府取消對無端耗費國家資源的不良國企的支持，從國企撤資，放松規制以鼓勵民營企業提供產品和服務，通過合同承包、特許經營、憑單等形式把責任委托給在競爭市場中運營的私營企業和個人”。在一定程度上，這種民營化的理念與我國正在進行的城市經營理念相類似。

20世紀70年代以來，薩瓦斯、普爾、斯潘等學者的研究和著作對民營化起到了推動的作用，80年代以市政服務合同外包為主要形式的民營化在美國普遍實施；在英國，民營化在70年代中期也普遍展開；受英美國家的影響，80年代許多西方工業國家都先后開始了民營化的進程；80年代末拉丁美洲等國家也都采取了強有力的民營化政策。

2．國內的發展背景

在國內，民營化的思想最早出現于1978年的農村土地承包制的實施，但城市經營的理念最早出現于20世紀90年代初，是由城市政府提出來的，實際上它的產生是我國經濟體制改革的深化和不同領域的具體實施。據《中國經濟導報》2002年1月19日的報道，大連市早在20世紀90年代初就“……用經營的眼光看待整個城市資源，第一個把整個城市資源當作國有資產來經營。”1998年9月，中國城市經濟學會在上海召開紀念十一屆三中全會20周年研討會，汪道涵會長在講話中明確地提出：“城市經營就是城市政府需要在城市規劃、建設和管理等方面引入與市場經濟相適應的經營理念，既要學會做一個城市發展的監管者和引路人，又要像經營一個企業那樣做一個合格的決策者和經理人，前一個角色是為了使城市的發展盡可能做到規范、有序；后一個角色是為了使政府和社會能夠實現投資良性循環，有發展后勁和可持續性”，這是學術界第一次提出并討論“城市經營”概念。

近年來，在城市經營理論的爭論和發展中，城市政府按照各自的理解，開展了各種形式的城市經營實踐。隨著我國城市化進程的加快，特別是2004年5月1日建設部《市政公用事業特許經營管理辦法》的全面實施，不僅促使政府提供服務的獨家壟斷局面被打破，也標志著國家政策層面上對城市經營的推動，從而肯定了城市經營的合法性和可操作性。

3．城市經營的內涵

城市經營在理論界的討論已多，對城市經營的內涵、性質、主體、客體、目標等說法不一。結合多位學者的關點和大量的實踐活動，可把“城市經營”定義為：它是城市政府依據城市發展戰略，實現城市可持續發展的一種謀略和行為方式；是運用市場機制，充分挖掘、合理開發資源，組織資源、資產、資本、資金的市場化運作模式；是以提高城市的總體功能、增強城市的綜合競爭力、改善居民的生活環境為目標，優化產業發展和城市建設的發展理念。

在城市經營的客體中不僅有土地、基礎設施等有形和顯性的資源可以經營，同時也有如政府的政策指引、規劃權這樣的隱性資源可以用來經營，但城市中也有許多事物是不可經營的，如防災設施——防洪堤等只能妥善管理等。“城市經營”概念的提出，其主旨在于沖破傳統的“城市管理”的思維與模式，用新的“經營”思想和運作方式來更有效地達到預期的目標，同時，“城市管理”仍然具有其存在的價值，只是需要不斷變革和發展，才能與“城市經營”理念互為補充，共同發展。因此，如何在發展中科學、適宜地結合新形式、新理念，才是未來城市發展所要解決的問題。

二、城市規劃的內涵與現狀

1．國外城市規劃的內涵與狀況

“大部分發達國家都先于我國完成工業化的進程，建立有一套相對完整的法制化的規劃管理系統，在這些國家使用‘城市規劃’或‘規劃’術語時與我國的用法有較大不同，他們所認為的‘規劃’實際上是一個較為寬泛的概念，包含了國土規劃、區域規劃、城市與鄉村規劃，也稱空間規劃。他們空間規劃的內容也較我國的城市規劃的內容寬泛和綜合，非常注重經濟和社會發展等多方面的因素。不僅在學術層面上，而且在政府體制的構架中也往往對規劃有綜合性的考慮。”

在現代社會中，城市規劃已經發展成為一種在土地使用和空間資源配置過程中不可或缺的手段，一種平衡社會集團或個人利益的手段。盡管它在各國政治經濟體制下形成具有不同的形態和結構的規劃體系，但其目標可以說是相似的，即在城市發展中維護整體利益和公共利益，保護自然和文化的遺產，促進社會經濟的可持續發展。總而言之，城市規劃不僅是一種政府行為、一種社會行為、一種技術行為，更是科學、技術、政治、文化的一種綜合研究行為。

2．國內城市規劃的實施和面臨的問題

我國現行的《城市規劃法》規定：城市規劃的任務是“為了實現一定時期內城市經濟和社會發展目標，合理利用城市土地，協調城市空間布局和各項建設所作的綜合部署和具體安排，也是城市建設和管理的基本依據。”

實際上它是在我國計劃經濟體制下以工程實踐為背景建立起來的模式，它在具體的設計和操作實施的過程中，遇到了許多問題：它現有的靜態設計理念無法滿足城市日新月異的發展態勢；它的城市空間布局沒有充分體現社會經濟發展過程中新的變化，如政府在實際操作過程中，面對的是一個整體的城市，需要規劃、建設、投融資、體現公共利益和服務多方面的協調和統一，而現階段的規劃工作內容在可行的經濟、戰略分析上分量欠缺，缺乏投融資宏觀上的定位等，使城市政府在實施規劃方案與管理中出現較多不協調的問題。

政府依法委托設計部門完成城市規劃的工作，然后依法報批，程序復雜，時間較長，在整個過程中又會遇到許多重新安排、規劃等操作性不強等問題。一些說法“規劃規劃墻上掛掛”、“規劃規劃，滿篇鬼話”也從一個側面反映了這些問題的由來。隨著專家學者和專業人士以及各級政府對規劃的重視，這種情況將會得到逐步改善。

3．我國城市規劃事業面臨的挑戰

（1）面對未來城市發展的要求

我們現在所進行的城市規劃，是在總體實現小康社會的基礎上，描繪現代化城市建設的藍圖。規劃未來的現代化城市，僅有工程技術知識和審美的追求是不夠的，必須強化城市經營的理念，遵循市場經濟規律，做到城市資源和產業結構的優化配置，為城市經營創造良好的空間環境和經營環境，這為城市規劃工作提出了更高的要求。

（2）面對法律權威的挑戰

我國各級政府的很多城市規劃成果都是為了完成行政命令，或者在規劃過程中重視了，但跟不上形勢的發展變化，對城市發展的促進不大，究其原因：一方面是規劃專業需要從靜態到動態、從地面空間到地下空間延伸的轉變，充實經營思想；另一方面，我們的規劃從評審、報批到規劃實施，都缺乏一套有效的法制程序和監督機制給予保證，尤其是缺乏公眾的參與和監督。城市政府在有法可依的法制框架內，如何將城市資產和資本帶來積極的外部效應，是城市發展與管理急需研究的問題。

（3）面對公眾福利的要求

世界銀行（2000）《增長的質量》一書強調，一個國家的發展不僅僅要重視數量上的增加，更應注重增長質量。聯合國對人類的發展也提出了公眾福利問題。發達國家面臨更多的是如何改善公眾福利，而我國則不僅需要福利，更要解決我國城市發展進程中出現的各種新問題和新矛盾，這就要求我們盡快吸取新的發展觀，使城市經營理念與規劃有效結合，發揮兩者的最佳效果。如城市的公共設施和福利，有些是沒有直接經濟效益的領域，這是政府不可推卸的責任。通過規劃保證公眾的基本利益，促使政府為民所為，不僅解決現實發展的瓶頸問題，更保障了積極、長遠的效應，有利于全社會更健康、更有質量的發展。

三、兩者的相互關系分析

1．城市經營理念的產生對城市規劃的影響

城市經營與城市規劃是相輔相成的關系，城市經營發揮其駕馭市場的能力，成為貫徹城市規劃的重要理念和保證；而城市規劃利用其綜合的觀點和整合的能力，規劃好城市的空間布局，將有助于防止城市經營中出現不顧大局、片面追求經濟利益的短期行為。城市經營理念下的城市規劃將會：

（1）提高城市規劃的可操作和可實施性

城市規劃是一定時期內城市各項經濟設施、社會設施和城市基礎設施的綜合部署。對城市未來的發展起著指導作用，結合城市政府經營的思路和投融資計劃的考慮，科學引導城市土地的開發和使用，合理確定開發時序，使城市政府有條不紊地順著確定的目標發展。

（2）兼顧了城市的短期效益和長遠的整體利益

在規劃過程中，考慮了建設項目的必要性和可行性，審查建設方案的優劣、建設標準的高低、籌資方式的利弊、是否符合城市發展的長遠利益等問題，一定程度上存在一個城市經營問題。在市場經濟的現實中，城市規劃的實施，常會受到市場經濟利益的沖擊，往往導致了規劃的“變形”，只有通過正確的經營策略，利用城市規劃在政府職能中的特殊地位，一方面為政府現階段發展所需提供后備支撐，另一方面，也為城市長遠的整體利益提供有力的法律依據。

（3）為城市經營奠定基礎條件

科學合理的城市規劃，在很大程度上決定城市經營的好壞。一個布局混亂、交通堵塞、環境臟亂、景觀破舊的城市，城市經營將會遇到很大的困難，難以獲得良好的經營效益；相反地，發揮規劃本身的空間規劃優勢，創造合理的城市布局、快捷的內外交通、舒適的居住環境、方便的服務設施、優美的城市景觀，創造一個良好的投資環境和經營環境的預期，為城市經營奠定了基礎條件。

（4）為城市經營有形資產提供保障

土地是城市經營中最大的一筆存量資產，做好城市規劃是盤活城市土地的必要條件。城市內任何一塊土地，都需要對其周圍的關系、功能、開發強度、交通、豎向標高、建筑高度、綠化系統和各種管線的連接等進行考慮，才能使這塊土地便于使用，發揮其應有的效益。又如城市的房屋、道路、橋梁等有形資產，經營者和使用者所關心的是它們的使用功能是否方便合理，外部環境是否和諧舒適，這直接影響著它們的經營效益。在這個過程中，只有城市規劃滿足了這種需求，為城市的有形資產提供可經營的有利條件。

城市經營是城市規劃的理念和指引，而城市規劃是城市經營的實施保障，兩者的相互促進作用為城市的管理提供了可靠、理性、有序的發展空間，符合我國城市化快速發展的需求，為城市發展理論提供了有益前景。

2．理念與方式融合下產生的操作模式

（1）TOD(Transit-OrientedDevelopment)

所謂TOD，就是政府利用壟斷城市規劃帶來的信息優勢，對規劃發展區的用地以較低的價格征用，接著進行基礎設施的建設，使土地升值；然后出售基礎設施完善的“熟地”，利用“生地”與“熟地”之地價差，平衡建設成本，帶來城市政府持續發展的資本。

（2）SOD(Service-OrientedDevelopment)

所謂SOD，就是通過社會服務設施引導開發建設的模式。政府利用行政壟斷權的優勢，通過城市規劃對城市功能進行空間調整和遷移，使老市區和新開發區通過地價差，都獲得更新與發展的資金保障。很多城市政府出讓老城區用地，通過城市規劃的依法編制過程，達到了城市土地性質的轉換、城市功能的轉移、空間的疏解與優化，使得政府財政狀況有較大的改善，為政府發展城市提供了資金保障。

（3）PSOD(Public-Service-OrientedDevelopment)

PSOD就是建設公共服務設施為導向的發展模式。具體就是通過城市規劃的引導，合理規劃出用地，在該塊用地上通過投融資的方式建設學校、醫院等公共服務設施，促進土地的合理利用和開發，達到提供更多公共服務的目標。

這些模式結合了城市經營的理念，通過了城市規劃工作在實踐中的不斷完善，形成了現階段我國政府實施城市經營過程中較為成熟的不同策略，它在不同城市、不同的發展階段以及不同城市的不同發展階段都發揮著有效、實用和較為理性的作用。

參考文獻：

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