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現代各國政府事實上都面臨一種無法回避的挑戰：社會公眾一方面希望政府能提供更多更好的公共服務；另一方面又希望政府避免公共開支過大，在不加重稅費的前提下提供更多更好的服務，這就對政府服務能力提出了更高要求。

近20年來，為迎接全球化、信息化、國際競爭加劇的挑戰以及擺脫財政困境和提高政府效率，一股公共行政改革的潮流席卷了西方發達國家，幾乎全世界都開始了一場轟轟烈烈的政府治道變革運動。在政府改革方面，主要趨向就是精簡和重組政府機構、精簡人員、轉變政府職能、改變運作機制、還權于市場、公民組織與公民個人。在這一股公共行政改革的浪潮中，新公共管理（NPM:NewPublicManagement）的實踐模式成為西方政府改革的最基本趨勢。它是自20世紀70年代末80年代初以來，以經濟學和私營部門管理為理論基礎在西方公共管理學界形成的。這一管理思想對西方各國的政府實踐產生了深刻的影響，掀起了一場聲勢浩大的“以市場機制改造政府、以企業家精神重塑政府”的公共行政改革浪潮，推動了傳統的韋伯官僚制模式向以市場為基礎的政府管理新模式的轉變。新公共管理運動在西方國家的普遍展開，已經在相當程度上改變了英、美等許多西方發達國家的政府行政架構、管理理念和服務范式，在相當程度上改善了西方國家的公共管理水平，大大促進了西方國家經濟與社會的發展，滿足了更多的公共服務需求，同時也增強了西方國家在國際社會中的競爭能力。不僅如此，新公共管理思想所形成的這股強大的公共行政改革力量，也正越來越多地影響到許多發展中國家的政府管理改革。

因此，總結我國行政管理體制改革的經驗教訓，發現其中存在的問題；同時，為了適應全球化發展進程，學習和借鑒西方國家公共行政改革的先進經驗和先進思想——新公共管理模式，通過對新公共管理理論的理論基礎分析，來不斷地探尋未來行政改革的對策，從而進一步提高我國現階段政府行政管理的績效。

一、我國行政改革的歷史沿革與發展

我國自建國以來，隨著國家建設情況和國際形勢的發展變化，其行政組織先后進行了多次改革。從整體上來看，這些改革基本上是圍繞著調整中央與地方的關系，調整國民經濟結構，調整社會管理的重點目標而展開的，其基本的形式也是世界通用的，如調整結構和精簡人員，以及后來的轉變政府職能等等。這些變革，反映了我國為了進行社會主義建設而對社會主義國家行政管理體制的不斷認識和不斷發展。但是，這些變革并未完全取得預期的成效，特別是1998年以前的數次行政機構改革，相反而在某些方面強化了行政管理體制上的某些弊病和不足，因而嚴重影響了國家行政管理職能充分而有效地發揮，并且不約而同地出現和形成了“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”、“合并——分開——再合并——再分開”和“權力上收——下放——再上收——再下放”的三個循環怪圈。因此，總結歷史的經驗教訓，探索未來的發展模式，對于提高我國社會主義初級階段政府行政管理的效能，深化改革開放，進而推進社會主義大業，是十分必要的。

1982年以前的多次行政改革是我國建國初期進行的，由于“抓革命，促生產”是這個時期黨和國家工作的重心，所以行政改革都是在不觸動高度集中統一的行政體制的前提下，圍繞著政治運動和階級斗爭而展開的。這種高度集中統一的行政體制有三大支撐點，即工作重心以階級斗爭為綱、追求純粹的公有制和計劃經濟體制。這三大支撐點不易被觸動，改革也就根本沒有涉及到政府職能轉變和與其他改革配套進行等深層次的問題。所以，真正意義上的行政體制改革是從1982年開始的。1982年行政改革的任務主要是精簡人員，要求干部年輕化、組織規范化，大量設立經濟部門，逐步轉向以經濟建設為中心。但是1988年又發現，僅僅農村改革還不夠，還要進行城市改革、政治改革，要將機構改革納入政治改革之中。1992年，鄧小平提出搞市場經濟，隨后的機構改革，特別強調的是政府的經濟職能，完成從計劃向市場的過渡。1998年的行政體制改革的力度是最大的，同時也是回潮最少的。因為我們逐漸摸索到了一些經驗，考慮如何向國際規則靠攏，加速入世，這時將上一輪改革提出的政府職能轉變當作核心要求，逐漸廢除不合國際規則的做法，主要是調整經濟職能部門，管產品管行業的部門放在國家經貿委和其他部門下面，直接的經濟管理部門越來越少。同時加強國家宏觀經濟調控部門，加強調控力度。到2002年，從計劃向市場轉型的任務已經基本完成，政府的指導思想、部門設置、調控力度、運行方式基本上擺脫了傳統計劃經濟體制的框架。2003年的改革與1998年改革的不同可能在于我們現在是在加入了WTO之后的改革。加入WTO，我國政府作了許多承諾，而要保證這些承諾到位，必須深入進行行政體制改革；更重要的不同在于，中共十六大的召開，明確地提出本世紀前20年建成全面小康社會，同時將政治民主化、政府法治化提出來，也提出了法治國家的要求。

但是，同世界上其他國家的改革相比，我國的行政改革還遠沒有達到預期的目標，已經取得的成績也還是剛剛起步，要想把取得的成果落到實處，還有很長的路要走。同時，還有許多問題要我們去克服。

二、我國行政改革存在的主要問題

第一，機構膨脹與“吃飯財政”的問題。

經濟學家們經常假設個人是以追求自身利益為最大目標，企業追求利潤最大化，而官僚的行為追求的是什么目標最大化？尼斯克南認為，官僚竭力追求機構最大化，機構規模越大，官僚們的權力越大。正因為官僚機構以機構規模最大化作為目標，導致財政支出規模不斷擴入，甚至財政支出規模增長超出了公用品最優產出水平所需要的支出水平。所以，任何全能政府都具有自我擴張的沖動，如果缺乏制度約束的話，政府機構將按照帕森斯定律而不斷膨脹，直到財政資源難以為繼而止。這不是說中國的財政能力已經走到了崩潰的地步，但不少地方政府的財政確實已經變成了純粹的“吃飯財政”。在我國，各級政府長期以來都自覺或不自覺地扮演著全能政府的角色，加上預算約束與權力制約的雙重不足，使得各級政府機構都陷入了人員膨脹的狀況。改革開放20年來，中國黨政機構膨脹問題積重難返，導致國家行政成本水漲船高，成為社會經濟發展的絆腳石。1992年6月，在中央黨校的講話中指出，全國黨政群機關及事業單位工作人員已達到3140萬人，其中黨政群機關906萬人，事業單位2234萬人。縣以上各級黨政機關超編約60萬人，鄉鎮一級超編約216萬人。因此，各級財政不堪重負，精兵簡政刻不容緩。

隨后，我國在1993年進行了一次較大規模的行政體制改革，但并沒有實質性地改變“廟大菩薩多”的問題。朱镕基在當選總理后的記者招待會上公開抨擊政府機關龐大、“吃飯財政”的流弊，要求三年內政府機構精簡一半，這就是1998年開始的又一輪政府行政改革，這次改革的力度之大為歷次改革所罕見。但是，到2000年，全國財政供養人口還是有4290萬人，其中行政人員988萬人，事業人員3292萬人，按該年黨政機關10043元的平均工資計算，一年的人頭費就是4300多億元，占當年財政收入13380億元的32％。更嚴重的是，鄉鎮政府在國家編制規定外，還聘用了數百萬公務人員，而他們全靠農民負擔養活。如果再算上公款吃喝、公費旅游、公車私用及各項會議活動的鋪張浪費，行政成本是相當驚人的。因此降低行政成本的問題，已經到了非痛下決心解決不可的時候了，否則，政府職能轉變和行政體制改革將會變得毫無意義。

所以，以往的行政機構改革，從機構數量上看確實是大減，但從財政供養人的數量上看并沒有大的減少，從政府機關“精簡掉的人員”只是轉移到了事業編制的單位，仍然吃財政飯；如果從行政支出看，不僅沒有壓縮反而與日俱增。

第二，改革缺乏法制保障，政府機構改革的規范化、法制化程度不高。

從制度層面和行政的角度看，中國政府機構的規范化、法制化程度不高，變化的隨意性很大，人治色彩比較濃厚。所謂政府機構的規范化，即指韋伯所說“按章程辦事的運作”，“受規則約束的運作”，它遵循“非個人的制度”，是“形式主義的非人格化的統治”，它“不因人而異”。反之，就會導致官僚的“任性專斷”。

中國政府機構存在的問題之一就在于不按規章辦事，盡管建國以來、尤其是改革開放以來制定了很多政府機構方面的規章制度，但在習慣上、現實生活中，人們并不按這些規范辦事。表面上的行政法規約束不了現實中的官場邏輯，人們遵從領導個人的權威，人格權威大于機構權威和法律權威，領導者個人的言行、意志不受規章制度的限制。

建國以來，小規模的行政改革年年不斷，大規模改革也有10多次，但是至今還沒有出臺一部“政府機構改革法”，也就談不上“依法改革”了。令人難以想象的是，缺乏法制的改革怎么能改出依法行政的政府。例如，被迫下崗的干部如何安置，就缺乏相應的法律依據，如果依照《國家公務員法》進入政府的公務員，卻不依法“出局”，那么公務員的合法權利又將如何維護？其次，設立和廢除一個政府職能部門都應該經過嚴格的立法程序來確定，這樣才能維護政府的權威性、政策的連續性。現在缺乏這樣的改革法，導致改革本身無法可依。這種具有很大隨意性的改革，不僅打擊了公務員的士氣，而且損害了政策的連續性。從建設社會主義市場經濟的角度說，行政改革，實質上是調整政府與市場的關系。由于上層建筑最終受制于經濟基礎，調整政府職能及機構設置、運作方式是必然的選擇，讓市場來適應政府顯然是不現實的，甚至會導致大的失誤。如果說計劃經濟時代的行政體制改革始終未擺正政府與市場的位置，那么，改革開放以來的幾次改革則是一次比一次有了突破。至于到底能否走出精簡——膨脹——再精簡——再膨脹的怪圈，最佳的出路還是法制，機構編制必須立法，而且要依法辦事，違法必究。政府的法制化程度關系到社會的法治化水平。我們寄希望于法治，即組織法定化、職能法定化、編制法定化、工作程序法定化。

第三，陳舊落后的官僚主義文化的影響阻礙了機構改革和公共管理的健康運作。

機構改革不僅是對權力結構和利益關系的調整，而且是一場深刻的思想革命和觀念變革。沒有觀念的變革和思想的解放，就不可能有改革實踐的飛躍，公共管理就不可能有效地發揮作用。文化觀念因素對機構改革的影響是不可忽視的。在很長的一段時間內，如果一些陳舊的觀念存在必然會對政府機構改革和公共管理產生不利影響。

官僚主義是世界性的問題，在中國則有更深厚的傳統。無論是儒家推崇的“學而優則仕”，還是現在的“萬般皆下品，唯有做官高”的官本位意識，都體現了一種官僚主義文化或“權力拜物教”。在“權力拜物教”的文化氣氛下，要求進入黨政機關的人員趨之若鶩，導致跑官、要官、賣官等官場腐敗屢見不鮮。“權力拜物教”是導致官僚組織龐大、人員臃腫、魚龍混雜的文化基因。

我國的高層領導人多次抨擊黨政機關的官僚主義。指責官僚主義者是“死官僚”，希望以群眾運動的嚴厲形式整肅官僚主義。鄧小平則希望以改革的方式來消除官僚主義。而無論是群眾運動還是體制改革，都沒有清除官僚主義的文化基因。在十五大報告中更嚴厲地抨擊了官僚主義，他說道：“機構龐大、人員臃腫、官僚主義嚴重，直接阻礙改革的深入，影響黨和群眾的關系。”

第四，沒有充分認識到中國政府機構改革的核心問題是權力問題。

美國現代政治學家諾頓·E.朗指出：各種行政管理機構由于其所處的政治環境的影響，都在不斷地為政治生存而斗爭。官僚們為維持其組織的生存，競相向下屬團體、立法機構、執行機構以及一般公眾爭奪有限的權力源泉。中外行政管理和實踐一再證明：“行政管理的生命線就是權力”。這說明了行政權力之于行政管理不僅在諸因素中居于極為重要的地位，而且權力因素極容易被誤解，“權力因素在理論上不受重視，而在實踐中這又是一個最危險的”。總之，當代中國的政府改革的核心問題是國家行政權力的重新定位與劃分問題。在我國政府的歷次改革中，往往沒有充分認識到這一問題，這是改革不徹底，沒有取得應有效果的原因之一。事實上，不作一定政治權力的轉移與調整，政府機構改革是很難取得實質性進展，獲得長期穩定的社會效應。

政府職能轉變，就是從重塑國家和社會間的權力關系的角度，實現政府逐步放權于社會，強化社會權力和自治能力，從而實現管理的高效。而政府職能問題又是行政改革的核心問題，它決定著機構的設置和人員的編制。

以上就是我國建國以來歷次行政體制改革中存在的主要問題，當然，找到和發現問題不是我們的目的，我們的目的是在找到和發現問題以后，怎樣針對這些問題來尋求解決和根治這些問題的方法，從而為我國的行政改革尋求良好的對策，使我國的行政改革能夠順利有序地開展下去。

三、新公共管理視角下我國行政改革的主要對策

從20世紀70年代開始，曾經主導西方公共行政領域近一個世紀之久，并被譽為是行之有效的傳統公共行政，遭受到新的外部環境的越來越嚴峻的挑戰，其近乎刻板、僵化的科層體制愈來愈不能適應迅速變化的信息社會和知識社會的環境，其賴以建立的兩大理論基礎—威爾遜與古德諾的政治——行政二分論和韋伯的科層管理理論均無法回答和解決政府所面對的日益嚴重的問題和困難，導致公眾對政府能力失去信心。

正是在這樣的歷史背景下，80年代的英美兩國產生了一種新的公共行政理論、管理模式—新公共管理，并迅速擴展到西方各國。與以往傳統的公共行政框架內進行的變革不同，新公共管理不是對現存行政管理體制和方式進行某種程度的局部調整，或僅僅是為了降低行政管理的成本，減少行政費用開支，更重要的是，它是一場追求“三E”（Economy,EfficiencyandEffectiveness，即經濟、效率和效益）目標的管理改革運動，是對傳統的公共行政模式的一種根本性變革。

這次改革打破了傳統理論和管理模式的束縛，嘗試用新的理論對行政管理進行根本性或方向性調整，體現為從傳統行政模式向新的行政模式的轉換，被形象地稱之為“政府重塑”、“治道變革”、“政府再造”等等。所以，必須學習和借鑒現代社會的先進管理思想和理念，依此來形成新的對策和思路，來促進和加快我國的行政改革。正如鄧小平同志所講的：“社會主義要贏得與資本主義相比較的優勢，就必須大膽吸收和借鑒人類社會創造的一切文明成果，吸收和借鑒當今世界各國包括資本主義發達國家的一切反映現代化生產規律的先進經營方式、管理方法”。

我國是世界上最大的發展中國家，正在進行著舉世矚目的社會主義市場經濟建設。我們應該積極認識和分析以市場化為導向的新公共管理思想對我國行政改革的借鑒和指導意義，主要是指將西方的新公共管理思想和我國的基本國情結合起來，從實際出發對我國的公共行政體制進行改革，逐步建立起具有新公共管理思想內涵和中國特色的公共管理新模式。

1.適應市場經濟發展的需要，加快行政組織結構變革。

行政組織結構是行政組織各組成部門的關系形式，是多種結構有機結合形成的統一整體。科學合理的組織結構必須體現管理對象的要求并與管理環境相適應。我國原來的行政組織結構是依據傳統的層級模式，在計劃經濟體制下形成的，隨著社會主義市場經濟體制的建立，為了與全球化、信息化相適應，必須對正在改革中的行政組織結構予以調整，建立與市場經濟體制相適應的、新的行政組織結構，也就是說要加快行政組織結構的變革。

新公共管理模式非常注重政府內部管理的變化，包括普遍采用私營部門的管理方法，如分權、賦予管理者責任、推行績效管理、解除管制等等，這些都帶來了政府行政組織結構的變化，如扁平化、分散化等等。同時，新公共管理還特別強調行政管理的效率，而行政組織的改革作為政府管理制度的創新，其重要的目標就是通過克服行政機關中嚴重的官僚主義現象，提高行政工作的效率。

2.營造新型的以顧客為導向的公共行政文化。

新公共管理認為，政府的社會職責是根據顧客的需求向顧客提供服務，政府服務以顧客或市場為導向，只有顧客驅動的政府才能滿足多樣化的社會需求并促進政府服務質量的提高。“市場不僅在私營部門存在，也在公共部門內部存在。當市場在公共部門出現時，我們通常稱之為系統，如教育系統、職業訓練系統、心理衛生系統，但它們都是市場，就同金融系統、銀行系統和保健系統一樣都是市場。如果我們把市場的導向思想應用到我們的公共系統上去，我們就能取得偉大的成就。”“顧客導向”的行政文化正是“市場導向”思想的體現。具體說來，就是通過調查，傾聽顧客意見，建立明確的服務標準，向顧客做出承諾以及賦予顧客選擇“賣主”的權利，以實現改善公共服務質量的目的。新公共管理改變了傳統公共行政的政府與社會之間的關系，政府不再是凌駕于社會之上的、封閉的官僚機構，而是負責任的企業家，公民則是其“顧客”或“客戶”，擁有更多的選擇權，有機會來評價政府工作效果。因此，“顧客驅動”機制，將是一個推動政府改善服務質量的良好機制。

我們黨在很早就提出來人民公仆要有“為人民服務”的精神，公務員作為人民公仆，其天職是為人民服務，是維護人民的公共利益，并且應當以此為榮。由于受傳統觀念與現實的體制、觀念等影響，形成了與現代社會不相符合的官僚行政文化，嚴重損傷與人民的感情，脫離了群眾，也嚴重妨礙了社會主義市場經濟的健康發展。

吸收先進的新公共管理思想，形成有中國特色的公共行政價值觀。建設先進的行政文化的關鍵是樹立先進的行政文化價值觀。行政文化價值觀作為行政文化的靈魂，是我國社會主義市場經濟建設必不可少的組成部分，是廣大公務員必須具備的品質，同時也是廣大群眾強烈渴望和深切呼喚的。

3.重新界定政府的角色與作用，切實轉變政府的職能。

重新界定政府的角色和作用，這是政府對自身地位的重新審視和定位，即重新認識政府的職能和政府在社會生活中所扮演的角色。在傳統觀念中，政府是一個國家社會生活的權力中心，政府是全能的、無所不知的。政府理所當然扮演著社會管理者和控制者的角色。我國正處于計劃經濟向市場經濟的轉型時期，這是我國公共管理目前所處的最主要的國內環境。因此，在原來高度集中的計劃經濟體制下，我國在政府公共行政方面，長期奉行社會主義制度和計劃管理體制必須對政治、經濟、文化和社會生活都實行高度集中管理的指導思想，政府職能無限制地膨脹和社會職能極度地萎縮，政府包攬了一切社會事務，政府權力滲透到了社會生活的每一個角落。按小平同志的話說，就是政府管了許多“不該管、管不好、管不了”的事。事實證明這種全方位的政府管制導致了社會資源的浪費和效率的低下，同時也造成了社會生活的僵化和政府官員腐敗。

要真正實現政府角色的界定和轉換，簡而言之，就是要還權于企業，還權于社會，還權于市場。即一是與企業合理分權，實行政企分開，來解決“不該管”的問題；二是與社會進行合理分權，培養和發展社會中介組織，形成政府權威組織、市場交換組織、社會中介組織三種相對獨立而又相互支持的組織，來解決“管不好”的問題；三是政府內部的合理分權，自上而下，將部分行政審批權和社會事務管理權下放給地方政府和社會中介組織，建立行政審批服務中心，實行“小局大中心”的新型組織機構模式，來解決“管不了”的問題。政府行政改革就是要調整政府與社會的關系還權于社會，真正實現有能力、有效率的政府與充滿生機和活力的社會的和諧與統一。

4.強化政府責任，建設服務型政府。

按照依法行政的要求，強化政府責任是當今世界行政改革潮流的幾大趨勢之一。政府責任是指在政府濫用權力以及沒有履行或者沒有很好地履行服務義務時所應承擔的責任，主要包括道德責任、行政責任和法律責任。政府責任是公民監督政府并最終有效控制政府的重要手段，如果政府不需負責任，那么公民的監督和控制就失去了意義。在以往權力高度集中的行政體制下，政府權力與其責任嚴重脫節，甚至可以說嚴重失衡，往往是強調權力的配置而忽視追究責任，重視權力的行使而忽視承擔責任。現階段推行依法行政的關鍵，在于強化政府責任，使權力和責任掛鉤。對責任制的建設，鄧小平在1978年就曾指出，“在管理制度上，當前特別要注意加強責任制。現在，各地的企事業單位中，黨和國家的各級機關中，一個很大的問題就是無人負責……所以急需建立嚴格的責任制，列寧說：“借口集體領導而無人負責，是最危險的禍害。”可見，鄧小平將責任制作為體制改革的基本原則。所以，在現代民主法治社會，沒有政府責任，行政權的運用就沒有了制約，公民權地行使就沒有了保障，違法行政就不可能受到追究，依法行政就不可能真正得到推行，同時也就不可能把我們的政府建設成為真正全心全意為人民服務的政府——服務型政府。因為服務型政府是以“服務”為核心的，是致力于社會公正和社會發展的責任政府。