導(dǎo)語(yǔ)：我國(guó)公共管理的社區(qū)化發(fā)展及難題一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

公共管理被分為國(guó)家公共管理、政府公共管理、社會(huì)公共管理三個(gè)層次，社區(qū)管理就屬于社會(huì)公共管理。公共管理社區(qū)化是20世紀(jì)70年代以來(lái)西方行政改革的重要趨勢(shì)，也是新世紀(jì)中國(guó)建構(gòu)公共服務(wù)型政府的戰(zhàn)略選擇。其含義是指地方政府以社區(qū)為基本單元轉(zhuǎn)變職能，開(kāi)展行政管理和供給公共服務(wù)的方式、行為和過(guò)程。

一、中國(guó)公共管理社區(qū)化的歷史演進(jìn)

中國(guó)公共管理社區(qū)化行動(dòng)緣起于2000年武漢市江漢區(qū)社區(qū)體制改革。具體上中國(guó)公共管理社區(qū)化是在宏觀和微觀兩個(gè)層面的推動(dòng)下實(shí)現(xiàn)的：

（一）宏觀層面

在宏觀層面，經(jīng)濟(jì)性分權(quán)改革和行政性分權(quán)改革推動(dòng)了政企分離和城市政府內(nèi)部權(quán)利關(guān)系的變遷。

20世紀(jì)80年代—90年代，以經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化為主導(dǎo)的第一階段社會(huì)轉(zhuǎn)型，推動(dòng)了政治運(yùn)行機(jī)制從集權(quán)化轉(zhuǎn)向分權(quán)化。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)的分權(quán)化改革采取了“可控性”策略，即在宏觀政治架構(gòu)不變的前提下，逐步調(diào)整國(guó)家與市場(chǎng)、行政科層體系內(nèi)部（中央與地方、地方政府內(nèi)部）的權(quán)利關(guān)系。從20世紀(jì)70年代的放權(quán)讓利改革，到20世紀(jì)80年代的財(cái)政包干改革，再到20世紀(jì)90年代的分稅制改革，后到20世紀(jì)90年代后期以來(lái)的政府機(jī)構(gòu)改革，逐步推進(jìn)經(jīng)濟(jì)性分權(quán)改革和行政性分權(quán)改革。通過(guò)經(jīng)濟(jì)性分權(quán)改革，基本實(shí)現(xiàn)了政府行政管理（公共服務(wù)）與市場(chǎng)自主治理的分離；通過(guò)行政性分權(quán)改革，地方政府獲得了相對(duì)完整的行政管理權(quán)。就城市政府內(nèi)部分權(quán)而言，伴隨市區(qū)政府分權(quán)，城市管理結(jié)構(gòu)從“一級(jí)政府、一級(jí)管理”轉(zhuǎn)向“兩級(jí)政府、兩級(jí)管理”，伴隨區(qū)政府與街道辦事處分權(quán)，初步形成“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”城市治理結(jié)構(gòu)。

（二）微觀層面

在微觀層面，政府與社區(qū)分權(quán)改革推動(dòng)了公共管理社區(qū)化。中國(guó)第一階段社會(huì)轉(zhuǎn)型使經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制與社會(huì)運(yùn)行機(jī)制之間產(chǎn)生巨大的“落差效應(yīng)”。各種社會(huì)問(wèn)題逐漸向社區(qū)沉淀，使社區(qū)成為社會(huì)問(wèn)題的倉(cāng)儲(chǔ)域和利益主體的博弈域。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，社區(qū)建設(shè)必須先建社區(qū)并賦予其相應(yīng)的權(quán)力和資源，在進(jìn)一步分權(quán)化改革進(jìn)程中，政府把向社會(huì)和公民分權(quán)也作為改革的重要內(nèi)容，突出表現(xiàn)在擴(kuò)大公民參與公共管理的自主權(quán)、大力發(fā)展社區(qū)組織、推進(jìn)社區(qū)管理和社區(qū)建設(shè)上。伴隨社區(qū)建設(shè)和社區(qū)功能擴(kuò)展，政府賦權(quán)社區(qū)組織，社區(qū)組織獲得一定的自治權(quán)，城市治理結(jié)構(gòu)開(kāi)始出現(xiàn)政府組織的行政管理與社區(qū)組織的自治管理的分離，逐步形成“兩級(jí)政府、四級(jí)管理”的治理結(jié)構(gòu)。

二“、江漢模式”的剖析

（一）“江漢模式”的特點(diǎn)

江漢區(qū)的改革以政府主動(dòng)轉(zhuǎn)變自身職能為特點(diǎn)：一方面，著重理順社區(qū)組織和街道辦事處的關(guān)系，逐步改變將社區(qū)居委會(huì)作為街道辦事處派出機(jī)構(gòu)的做法，引導(dǎo)、支持社區(qū)居委會(huì)等社區(qū)組織發(fā)揮自治功能；另一方面，著重理順社區(qū)組織和政府職能部門的關(guān)系，采取“條專到底”的方式，將政府行政管理和公共服務(wù)“下沉”到社區(qū)，政府部門獨(dú)立完成社區(qū)公共事務(wù)并主動(dòng)接受社區(qū)組織考評(píng)監(jiān)督。

江漢區(qū)的改革順應(yīng)了城市社會(huì)問(wèn)題社區(qū)化的現(xiàn)實(shí)，部分改變了傳統(tǒng)居委會(huì)時(shí)代“責(zé)大無(wú)權(quán)”問(wèn)題，使社區(qū)居委會(huì)擁有一定的資源和權(quán)力。學(xué)術(shù)界稱之為“江漢模式”。

（二）“江漢模式”有關(guān)公共管理社區(qū)化的創(chuàng)新

“江漢模式”有關(guān)公共管理社區(qū)化的創(chuàng)新主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

首先，創(chuàng)新了公共服務(wù)機(jī)制。“江漢模式”使全區(qū)建立起了政府購(gòu)買、社區(qū)服務(wù)中心運(yùn)作、居委會(huì)協(xié)調(diào)監(jiān)督、居民受益的社區(qū)公共服務(wù)機(jī)制。同時(shí)，在新型體制的運(yùn)行中，通過(guò)建立健全工作目標(biāo)量化考評(píng)機(jī)制、工作激勵(lì)機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)上崗機(jī)制和民意測(cè)評(píng)機(jī)制，打破了平均主義、吃“大鍋飯”的利益分配格局，充分調(diào)動(dòng)了社區(qū)工作人員的積極性和主動(dòng)性。通過(guò)改善社區(qū)工作條件，保障社區(qū)工作經(jīng)費(fèi)，最大限度地激發(fā)了社區(qū)黨組織、居委會(huì)和公共服務(wù)站的工作潛能。新體制的運(yùn)行，還促進(jìn)了街道辦事處科室之間、社區(qū)居委會(huì)與社區(qū)公共服務(wù)站之間、社區(qū)公共服務(wù)站內(nèi)部工作小組和成員之間更為融洽的互助協(xié)作關(guān)系的形成，并逐漸形成長(zhǎng)效機(jī)制。

其次，整合了社區(qū)工作人力資源，江漢區(qū)采取因事設(shè)崗、按需定員、一崗多責(zé)、競(jìng)爭(zhēng)上崗的措施，以所在社區(qū)服務(wù)對(duì)象數(shù)量、地域大小等作為人員配置依據(jù)，對(duì)社區(qū)公共服務(wù)站工作人員進(jìn)行了統(tǒng)一核定,精簡(jiǎn)128人，總?cè)藬?shù)由原來(lái)的2594人減至2466人（服務(wù)員1021人、協(xié)管員1445人），促進(jìn)了人員素質(zhì)和工作效率的提升。

再次，強(qiáng)化了居委會(huì)自治主體地位。通過(guò)三次改革創(chuàng)新，江漢區(qū)適度地分離了社區(qū)居委會(huì)的行政職能，理順了基層政府與社區(qū)居委會(huì)的關(guān)系，改變了過(guò)去社區(qū)居委會(huì)全權(quán)負(fù)責(zé)社區(qū)管理與服務(wù)、既是“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判員”的雙重角色，減輕了社區(qū)居委會(huì)的工作負(fù)擔(dān)，淡化了居委會(huì)的行政色彩，還原了居委會(huì)作為基層群眾性自治組織的本來(lái)面目。

新管理體制運(yùn)行以來(lái)，江漢區(qū)各社區(qū)居委會(huì)通過(guò)有效行使“五權(quán)”，充分履行了協(xié)助監(jiān)督職能，發(fā)揮了橋梁紐帶作用;通過(guò)培育發(fā)展社區(qū)民間組織、志愿者服務(wù)組織，使居民自治由“無(wú)序化”向“有序化”轉(zhuǎn)變、由“零散化”向“組織化”轉(zhuǎn)變，擴(kuò)大了社區(qū)參與；通過(guò)開(kāi)展老城區(qū)物業(yè)自助服務(wù)，拓展了社區(qū)服務(wù)空間，增強(qiáng)了管理社區(qū)事務(wù)、服務(wù)社區(qū)居民的能力，也提升了社區(qū)自助互助服務(wù)的專業(yè)化水平。

（三）“江漢模式”存在的問(wèn)題及發(fā)展

“江漢模式”為全國(guó)許多城市的社區(qū)建設(shè)與體制改革提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)，產(chǎn)生了較大的擴(kuò)展效應(yīng)，但其內(nèi)涵的缺陷也隨著“江漢模式”的推廣逐漸“顯山露水”。全國(guó)出現(xiàn)了公共管理社區(qū)化失范問(wèn)題，各政府職能部門紛紛在社區(qū)“搶攤登陸”，將社區(qū)作為政府開(kāi)展行政管理和提供公共服務(wù)的基本單元，社區(qū)居委會(huì)逐漸“內(nèi)卷化”。正是在這種背景下，2000年以來(lái)全國(guó)各地出現(xiàn)了新一輪社區(qū)體制改革“浪潮”，出現(xiàn)了若干公共管理社區(qū)化模式。其基本做法是，在社區(qū)設(shè)置社區(qū)工作站（社區(qū)服務(wù)站），承接政府部門轉(zhuǎn)移的社區(qū)行政事務(wù)和社區(qū)公共服務(wù)職能，以理順政府（市、區(qū)、街政府部門）與社區(qū)（社區(qū)組織）的關(guān)系。這些有益的探索為中國(guó)公共管理社區(qū)化提供了可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

三、中國(guó)公共管理社區(qū)化的對(duì)策

（一）繼續(xù)豐富公共管理社區(qū)化的內(nèi)涵傳統(tǒng)公共行政思維決定了政府在社區(qū)建設(shè)中習(xí)慣“一統(tǒng)到底”，把社區(qū)作為政府開(kāi)展行政管理和提供公共服務(wù)的基本單元。與傳統(tǒng)公共行政不同，新公共管理和新公共服務(wù)理論認(rèn)為：政府與社會(huì)既要分開(kāi)，也要合作，公共權(quán)力部門、非政府組織和公眾都是公共事務(wù)治理主體；在角色和功能上，政府要把“掌舵”與“劃槳”分開(kāi)，政府不再是無(wú)限制承擔(dān)公共產(chǎn)品和服務(wù)的具體生產(chǎn)和提供者；在公共事務(wù)治理機(jī)制上，行政機(jī)制、自治機(jī)制、準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制等都是可能的選擇；政府介入公共服務(wù)的方式有監(jiān)管、付費(fèi)和直接提供三種。這一全新的治理思維對(duì)于公共管理社區(qū)化的路徑選擇具有重要的啟發(fā)意義。借鑒新公共管理和新公共服務(wù)理念，走出當(dāng)下公共管理社區(qū)化失范的根本途徑是構(gòu)設(shè)社區(qū)公共事務(wù)分類治理體系，形成多元合作治理網(wǎng)絡(luò)。合作首先需要分工。社區(qū)公共事務(wù)分類治理就是政府組織的行政管理與社區(qū)組織的自治管理相分開(kāi)、政府組織“掌舵”與其他社會(huì)組織“劃槳”相分離的過(guò)程。這一過(guò)程包括治理主體功能邊界的界分、治理結(jié)構(gòu)的重組和治理機(jī)制的創(chuàng)新。

（二）明確界定社區(qū)治理主體之間的功能邊界

中國(guó)公共管理社區(qū)化是由“行政一體化社會(huì)”向“小政府、大社會(huì)”轉(zhuǎn)型的過(guò)程。現(xiàn)實(shí)存在的最大問(wèn)題是各類社會(huì)組織缺乏合理的社會(huì)分工，缺乏明晰的功能邊界，存在“過(guò)大的政府”、“過(guò)大的社區(qū)組織”、“過(guò)小的社會(huì)中介組織”問(wèn)題。因而，中國(guó)公共管理社區(qū)化改革的關(guān)鍵點(diǎn)是重新劃分政府組織、社區(qū)組織和社會(huì)中介組織的功能邊界。在這一點(diǎn)上中國(guó)與西方不同。英國(guó)學(xué)者格里·斯托克基于西方健全的公民社會(huì)基礎(chǔ)提出：“治理在為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題尋找解答過(guò)程中存在界限和責(zé)任方面的模糊之點(diǎn)，治理理論不僅承認(rèn)我們的政府制度愈來(lái)愈復(fù)雜而且提醒我們注意責(zé)任的轉(zhuǎn)移、國(guó)家退后一步而把責(zé)任推給私營(yíng)部門和志愿團(tuán)體——從廣義上說(shuō)推給公民的這樣一種打算。”在我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展非均衡的前提下倡導(dǎo)組織責(zé)任邊界模糊化顯然會(huì)導(dǎo)致“治理失敗”。因此，改善社區(qū)治理必須明確界分各類社會(huì)組織尤其是公共組織之間的功能邊界，其具體進(jìn)路是重新細(xì)分社區(qū)公共事務(wù)。根據(jù)社區(qū)公共事務(wù)內(nèi)在屬性以及供給主體的差異性可以把社區(qū)公共事務(wù)分為三類：第一類是社區(qū)行政事務(wù)，即以社區(qū)為單元由特定的執(zhí)法主體和法定的行政主管部門提供的管理型公共產(chǎn)品的組合。第二類是社區(qū)公共服務(wù)，即以社區(qū)為單元主要由專業(yè)性組織提供的服務(wù)型公共產(chǎn)品的組合。第三類是社區(qū)自治事務(wù)，社區(qū)公共事務(wù)分離出社區(qū)行政事務(wù)和社區(qū)公共服務(wù)后，剩下的事務(wù)屬于社區(qū)組織事務(wù)，由社區(qū)組織承擔(dān)。

（三）建立“多中心”的社區(qū)治理秩序

從責(zé)任主體角度細(xì)分社區(qū)公共事務(wù)，構(gòu)設(shè)理想的社區(qū)治理模式意味著治理主體秩序從單中心走向多中心。但需要進(jìn)一步探尋的是，在社區(qū)公共事務(wù)治理中，應(yīng)構(gòu)造什么樣的多中心主體秩序？如何構(gòu)造社區(qū)公共事務(wù)分類治理主體秩序？前一個(gè)問(wèn)題需要回答的是介入社區(qū)公共事務(wù)治理可能的組織形式及其相互關(guān)系，后一個(gè)問(wèn)題需要回答的是這樣的組織形式需要怎樣的制度條件。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）成員國(guó)家政府職能社區(qū)化最基本的經(jīng)驗(yàn)是通過(guò)分權(quán)化改革打造多樣化的公共服務(wù)的提供主體。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為，社區(qū)公共事務(wù)分類治理可能的組織至少有如下三大類六種形式：第一類是政府組織，包括區(qū)政府部門和區(qū)政府直屬公共服務(wù)實(shí)體，前者屬于區(qū)政府核心部門，后者又稱政府直屬事業(yè)單位。政府組織是社區(qū)行政事務(wù)治理主體。第二類是社區(qū)組織，包括社區(qū)法定組織和社區(qū)民間組織，是社區(qū)自治事務(wù)的治理主體。第三類是其他社會(huì)組織，包括公營(yíng)獨(dú)立事業(yè)單位和民辦非企業(yè)單位，是社區(qū)公共服務(wù)的主要治理主體。此外，駐社區(qū)單位也是利益相關(guān)者，是單位型社區(qū)物業(yè)服務(wù)事務(wù)的治理主體。

（四）創(chuàng)新社區(qū)公共事務(wù)治理機(jī)制

社區(qū)公共事務(wù)分類旨在重新界定治理主體之間的功能邊界，社區(qū)公共事務(wù)治理結(jié)構(gòu)的重建旨在調(diào)整治理主體之間的權(quán)利關(guān)系。在政府組織、社區(qū)組織、其他社會(huì)組織權(quán)責(zé)重新分配基礎(chǔ)上，還要進(jìn)一步創(chuàng)新社區(qū)公共事務(wù)的治理機(jī)制。根據(jù)社區(qū)公共事務(wù)分類治理理念，不同的事務(wù)采取不同的治理機(jī)制。社區(qū)行政事務(wù)采取行政機(jī)制進(jìn)行管理。社區(qū)公共服務(wù)主要采用準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制提供。社區(qū)自治事務(wù)主要采用自治機(jī)制（表1）。

表1.社區(qū)公共事務(wù)分類治理理念中國(guó)公共管理社區(qū)化實(shí)質(zhì)上是政府行政管理與社區(qū)自治管理、政府“掌舵”與“劃槳”相分離的過(guò)程。中國(guó)社區(qū)公共治理需要多維的思路和多元的參與治理，其路徑選擇是社區(qū)公共事務(wù)分類治理。通過(guò)社區(qū)公共事務(wù)分類，重新梳理各類社會(huì)組織職能，界定治理主體之間的功能邊界；通過(guò)基層政府組織重構(gòu)、權(quán)力調(diào)整和新的制度安排，實(shí)現(xiàn)治理主體秩序從“單中心”到“多中心”的轉(zhuǎn)換；通過(guò)治理機(jī)制創(chuàng)新，不同屬性的事務(wù)采取不同的治理機(jī)制，這將為社區(qū)組織和社會(huì)中介組織的健康發(fā)育提供資源、空間和機(jī)會(huì)。