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20世紀中后期，公眾參與被廣泛應用于公共行政領域。公眾參與指的是在政府決策的整個過程中，包括政策的制定、執行、監督等各個環節，通過不同的形式，不同程度地體現公民的聲音、公民的意志，是指社會成員自覺自愿地參加社會各種活動或事務管理的行動，特別是公民參與與自身利益密切相關的公共事務的管理。隨著我國市場經濟體制的不斷完善和發展，政治生活中的民主化進程的不斷推進，越來越多的公眾參與到社會公共事務的管理過程中來。文章以湘西民族地區為例，分析了民族地區公眾參與決策在公共管理中的地位和作用，公眾參與決策有利于民族地區社會的和諧穩定，有利于提高地方政府的決策理性和公共政策的品質，有利于促進政府工作方式的轉變，在分析湘西民族地區公眾參與決策現狀的基礎上，對提高湘西民族地區公眾參與決策程度，進行了相關的對策探討。

一、民族地區公眾參與決策在公共管理中的地位和作用

黨和政府歷來重視和關心少數民族及民族地區的發展，為實現他們的跨越式發展，政府制定了一系列的優惠政策，對民族地區的公共事務和社會事務實施了卓有成效的管理，極大地促進了少數民族及民族地區社會政治、經濟和文化的發展，而少數民族群體參與的意識和能力也日漸增強，在公共管理事物中顯示出其獨特的作用。

(一)有利于民族地區社會的和諧穩定公共政策的制定過程，實質上是一個利益分配和調整的過程。[1]

大到國家的政治決策，小到工廠的分配政策，都涉及到利益關系的協調。如果一項政策或一種制度導致了利益分配不公，那么利益相關者之間就會發生矛盾和沖突，利益受損的群體對公共政策就會產生抵觸，從而損害公共權威的合法性，威脅社會的公共秩序。如果公眾能夠參與相關的決策過程，通過公眾參與有效協調各種利益關系，這樣的政策就容易為公眾所接受，民眾對公共政策就會有更多的共識，公眾之間以及公眾與政府之間就容易和睦相處。因此，在公共政策制定過程中保證公眾的充分參與，才能推進公共政策制定的科學、合理和有效，才能使公共政策更加符合民意和公共利益，促進社會公平的實現。在國家民主政治建設的推動下，少數民族群體參與國家和社會事務(尤其是涉及自己利益)的管理成了必然趨勢，讓公眾參與決策，有利于民族地區的和諧穩定，第一，可以保障公眾的知情權、參與權和監督權，通過信息交流、民主協商、共同決策等參與類型，使民族地區的人民充分行使自己當家作主的權利。第二，可以增加公眾對政府政策的理解，使公共政策更加符合民意和公共利益，確保公共政策滿足社會公共需要，減少少數民族群體性事件的發生，促進社會公平的實現

。

第三，有效地促進了政府與公眾的互動，有利于政府更好地運用公共政策來推動少數民族及民族地區經濟社會全面發展和民族地區社會的和諧穩定，提高政府公共決策的質量，促進民族團結和社會穩定。

(二)促進民族地區政府工作方式的轉變，重塑政府形象

讓公眾參與決策，意味著政府決策方式在發生轉變，由以前的閉門造車甚至長官拍板的決策模式，向民主決策轉變，人民群眾的參與，能使政府能夠更大范圍地充分了解民情、集中民智，有效推進決策的科學化使行政機關逐步形成自覺廣泛聽取公眾意見和建議的習慣，促進科學決策、民主決策，而且使各級行政機關的工作內容、方式、效率、成效成為公眾品評的對象或焦點，客觀上對各級行政機關帶來了約束、壓力和動力，有利于克服辦事拖拉的現象，促使各級行政機關的工作始終不能松懈，提高執行力和工作效率、使各項工作得以落實。廣大民眾參與決策，表明政府自覺接受人民的監督，意味著政府在樹立有限政府的新理念，不再是像過去一樣擔任著全能角色，政府的管理理念得到了創新，同時也意味著政務公開化加強，工作方式發生了變化，過去政府管理的暗箱操作得到改變，公眾參與決策，能夠使老百姓享有更多的對政務信息的知情權，享有行使民主權力的參與權和對政府工作的監督權。這就促使政府在制定公共政策時必須考慮到不同文化背景、不同民風民俗的公眾的利益需求。不同的文化背景與不同的民風民俗的公眾對相同的公共政策的接受程度是不同的。少數民族對公共政策過程的積極參與不僅在一定程度上是少數民族地區公民對現存政治體系認同感增強的表現，更有其充分體現民族自治的特殊意義，這也是公共政策制定和出臺自身合法性的重要來源。公眾在公共決策中的廣泛參與，通過收集和充分采納公眾對行政機關的意見及合理建議，有力地推動政府不斷改進工作方式，朝著工作效率高，決策民主科學，工作作風上能密切聯系群眾，自覺接受人民監督等有利方向發展。

(三)有利于提高民族地區地方政府的決策理性和公共政策的品質

公共決策要求具有一定的穩定性。朝令夕改會降低公眾對決策的信任程度，影響社會秩序的穩定和生產力的發展，同時給決策執行帶來很多麻煩。過去的閉門造車式的決策的結果，往往造成政策的不完善，甚至出現“好心卻辦錯事”的決策失誤，要實現決策的成功，必須充分發揮群體的聰明才智，實現地方政府決策的民主化，只有重視公民在公共管理和公共政策制定過程中的作用，才能減少政策的失誤，制定出正確的公共政策。在少數民族地區，由于民主政治的構建還不全面，因此，公民參與政策的制定過程有利于有效的防止公共權力的濫用，提升政府決策理性，充分聽取到群眾的意見，從而可以理性地判斷政策的優劣，提高政府決策和公共政策的水準和質量，使政府決策科學化、民主化，提高公共決策的合法性。我國少數民族地區都是比較偏遠落后的，多個民族聚集、多種民族文化碰撞的地區，在自然地理環境、經濟發展水平、政治文化氛圍、教育等方面都顯得與眾不同。這就促使政府在制定公共政策時就必須考慮到不同文化背景、不同民風民俗的公眾的利益需求。不同的文化背景與不同的民風民俗的公眾對相同的公共政策的接受程度是不同的。

有時一些公共政策還有可能觸及少數民族居民的禁忌，傷害民族感情。這就要求政府在制定相關的管理政策時，要因地制宜，照顧到民族習慣，防止獨自壟斷行政信息資源及對公共政策進行壟斷決策，擴大政策制定過程中的公民參與。

因此公民參與公共政策的制定過程，表達自己的利益需求，增強了公共政策與自身需求的相互適應性，有利于提高民族地區地方政府的決策理性和公共政策的品質。

二、湘西民族地區公共管理中公眾參與決策現狀及原因分析

湘西民族地區(包括張家界、湘西自治州和懷化地區)，處于湘、鄂、渝、黔、桂五省交界處，聚居著三十多個少數民族，隨著我國經濟社會快速發展，公民主體性意識不斷強化，但公眾參與決策的總體水平較低，公眾參與公共管理事務的廣度和深度都還不夠。

(一)公共管理中公眾參與決策現狀分析

一是公眾對參與決策認識不足，參與熱情不高，相當數量的公民都存在被動參與心態。具體體現在以下幾種心態上：心態之一“：公共管理是國家的事，咱老百姓參不參與沒有多大關系，相信政府能夠管理國家”。心態二：“參與政府公共管理只不過是個形式，最終還是領導說了算。”心態三“：領導讓參與就參與，沒有安排就不參與。”[2]

這種心態表明，許多公民缺乏參與意識、權利意識和主體意識，反映了公民對公民參與公共管理的一種無奈和被動。公民的參與意識與其參與效能密切相關。當一個公民認為自己的參與能夠影響政府決策時，他就會表現出較強而積極的參與意識。反之，他的參與意識較低甚至表現出某種程度的“冷漠”。另外，湘西民族地區公眾對參與決策的認識具有層次性，城鎮的文教科研、黨政機關的從業者參與意識較強，而工人、農民、個體勞動者的參與意識相對弱一些，公眾參與層次較低。在參與主體上大都停留在個人與小團體的參與層次，在參與范圍上，多是參與某些具體的和局部的相關行動，如在環境保護方面，往往是對某些已造成嚴重污染或破壞生態環境的事件表示抗議或進行制止，屬于被動參與，資料顯示“湘西自治州環境污染糾紛呈加劇趨勢。“十五’’期間共接受、處理群眾來信來訪1485件次、人大代表提案136件、政協委員議案123件。2004年環境信訪21O件，創歷史新高，2005年高達298件(次)，增加88件，再創新高。”[3]

一方面說明群眾對環境污染開始關注，另一方面證明不能在環境污染和破壞發生前進行“預案參與”和“過程參與”，將環境破壞行為消弭于未然，或降低破壞程度。相當一部分社會成員的公眾參與意識比較薄弱，缺乏公民責任感。

二是信息資源較封閉，公眾缺乏知情權。湘西民族地區，社區簡報，村務公開欄等是公眾參與公眾決策的常用方式，而“一些村將公開的內容貼在村部辦公室里，群眾平時忙于農活兒，很少去村里，對村務了解甚微，易產生誤會，往往以為公開欄是應付檢查的擺設，一些村卻玩起數字游戲，村干部錯誤地認為“群眾知道得越多，工作越難開展”，怕群眾知道“真相”后和自己理論，造成工作被動，故而公開時“蜻蜒點水”，涉及到收支情況以“其他”一筆帶過，被村民稱為“村霧公開”，還有的公開欄內容不及時更換，成了“不變欄”[4]。城鎮情況比農村要好，公眾獲得信息來源要廣，市級政府一般都開通了政府網站，但是許多的欄目建設都是空白，總之，公眾參與決策信息資源較封閉。

政府在制定政府信息公開制度、深化政府信息公開內容等方面取得了一定成效，如2008年圍繞抗冰救災、處置非法集資等重點難點工作，湘西州政府先后組織了40場新聞會，及時澄清事實，保障了群眾權益，促進了社會穩定。[5]但在公開內容、公開的時效性與國家提出的要求還有較大差距，許多的政府門戶網站內容欠翔實，信息還不完善，一些諸如政府郵政地址、郵編、值班電話等基本信息不完善，與群眾互動的電子郵件回復較慢。

三是缺乏參與型公民文化環境，公民參與能力不足。參與型公民文化，又稱為參與型政治文化，參與型政治文化有自己特定的規定性：社會公眾廣泛具備“國家利益高于一切、國家法律高于一切、國家的統一高于一切”的自覺意識；強調“理性的政治參與”，即基于維護和實現公民利益為目的的、積極的、有序的政治參與；強調“開放、合作與寬容”的政治心態；強調民主、法治、自由、平等、人權等理念。湘西缺乏這種參與型的公民文化環境，如公眾的自覺意識就達不到參與型公民文化要求，有部分公民不是出自公民的責任感和對權利義務的認識而參與，僅僅是為了表達自身的利益或解決自身的問題而參與，有“搭便車”的功利心理，如環境污染引發群體上訪，是因為環境污染已經影響居民正常生產、生活環境，造成了農作物的減產欠收等的前提下才出現的，不能在環境污染和破壞發生前進行“預案參與”和“過程參與”，公眾自覺意識不高。另外，參與型政治文化強調理性參與，這與湘西實際情況也是有較大的差距的，湘西少數民族地區，由于受到社會成員的自身素質，對資訊的掌握程度、理解程度及對政策目標實現的可能性和途徑的認識等諸多因素的影響，使得現實中公眾參與的能力與參與要求不相符合，參與效率低微，多數公民對參與政府公共管理過程的權力和義務缺乏了解。

同時對哪些渠道可以參與、哪些渠道不能參與也缺乏認識。許多公民對政府的信息缺乏了解渠道或對了解渠道認識不足，導致有些公民對政策有意見，但不知該如何表達，又沒有人引導他們該如何做，所以容易通過偏激的方式表達自己的看法，公民就會通過游行示威、騷亂、靜坐等激烈的參與方式來對公共政策施加影響，偏激事件和群體性事件還有發生。四是參與主體的組織化程度不高，公民利益表達機會不均等。公民參與中的公民不僅是指公民個體，也是指由公民所組成的臨時或長期的社會組織。湘西公眾參與決策的組織化程度低，主要體現在：公民參與公共管理多表現為分散性的個人參與，組織化的公民社會組織參與不夠，湘西地區非政府組織相對數量較少，力量薄弱。

如2009年數據統計湘西州共有民間組織663個，分布在經濟、教育、體育、農業等不同領域，但存在組織機構不健全、內部治理不完善、組織行為不規范、社會公信力不高等問題。[6]這些非政府的民間組織在人員、資金、技術等方面過于依賴政府，缺少獨立性，力量也較為薄弱。

這也嚴重影響到其參與公共事務管理的能力。另外，公民利益表達機會不均等，人們從占有社會資源的程度，贏得經濟、政治和社會機會的能力等方面，通常把社會群體分為三種類型：強勢群體、中間階層和弱勢群體。三類人群中，強勢群體掌握了影響公共政策的話語權，弱勢群體最缺少利益表達空間，缺少公共政策的話語權，由于自身組織化程度低，自我維護能力弱，資源有限，缺乏順暢的利益表達渠道，其正當的利益要求往往被邊緣化。[7]

如近幾年在懷化溆浦縣少數鄉鎮也出現了一些農村因地域糾紛和村民利益受到侵害而引發了幾起群體性上訪和群體性突發事件，開始他們只與當地鄉鎮干部發生沖突問題得不到及時解決，隨之又以集群行為到上級機關請愿靜坐，有的則直接沖擊當地政府機關和派出所等。[8]

(二)制約公共管理中公眾參與決策的原因分析

有以下因素制約著湘西民族地區公共管理中公眾參與決策，第一，經濟發展水平落后導致對公眾參與認識不足。政治生活總是要以一定的經濟生活為基礎。科恩曾在其《論民主》中說到：“嚴重貧困的群眾，根本無法獲知參與公共事務的足夠信息，對公共事務進行有效的討論。”可見個人的經濟地位嚴重地影響到了公民的政策參與。湘西少數民族地區經濟起步較慢，在整個湖南屬于較低水平。

經濟基礎弱，底子薄，經濟發展速度慢，薄弱的經濟基礎直接導致了農村地區的教育基礎設施嚴重短缺，經濟的發展影響教育的發展，人們的教育水平和當地群眾經濟地位不高，嚴重影響了公民參與程度，直接影響著人們對于公共管理中公眾參與決策的認識。

第二，特殊地理因素影響公眾信息資源的獲得，由于湘西特殊的地理位置，山脈縱橫，交通不便，公民公眾參與的途徑和方法單一，信息資源較封閉，廣大的農民只能采取社區簡報等方式了解信息，居民居住有時并不集中，有的村中并沒有設置村務公開欄，影響了公眾獲得參與的信息。其次，政府信息公開方面與國家要求差距較大，部分領導認為政務公開制約了權力運行，礙手礙腳，工作推進力度不大。

有的認為政務公開程序繁瑣，加大了工作量，認識不足。第三，湘西地區缺乏參與型的公民文化環境，農耕經濟是湘西少數民族的主要的生產方式，農耕自然經濟是湘西文化植根的經濟基礎。

這種典型的農耕文化環境使得群眾缺乏參與型公民文化環境，參與型公民文化的缺失，導致了公民主體意識屏弱，反過來它又造就了參與型公民文化貧瘩的土壤。如果缺少這種文化環境的支持，公民是無從談參與問題，可能更多表現的是一種參與冷漠與被動服從，即使自身的切身利益受到侵害也無參與的機會與條件去維護。少數民族的民主政治文化培育發展缺少相應的土壤，人們缺乏獨立的政治人格，缺乏政治民主意識，認識不到自己在政治生活中的地位和作用，有時也會對政治訴求的沖動，但是不知道應該表達和如何表達。第四，湘西民族地區的非政府組織發育不完全，自身存在著諸多缺點，力量弱小，未能在參與決策中發揮應有的作用，加上政府對公民社會組織在地方治理中的作用認識不夠，導致公民社會組織未能充分發揮在公共管理過程中的有序參與，尤其是在公共政策、公共服務與社區治理中的功能尚未有效發揮。公民參與的素質與能力有限也是制約公民參與質量的重要原因，多數公民缺乏參與‘公共管理的基本知識儲備，對相關的資訊與技能缺乏了解，加劇了公民參與的盲目性，而且利益表達制度和機制不健全，缺乏必要或有效的利益表達渠道。弱勢群體的利益訴求在體制內無法找到協商機制和利益維護機制之時，正常的訴求渠道在一些地方不能得到認真落實，或者使公眾對這樣的方式失去信心的話，那么非正常的方式和渠道就會成為必然的選擇，而這種帶有暴力傾向的非制度性表達，最終導致群體性事件，影響社會的穩定。

三、推進湘西民族地區公共管理中公眾參與決策的途徑探討

公眾參與意味著社會成員對社會責任的分擔和成果的共享，它使每一個社會成員都有機會向政府表達意見，都有機會為謀取社會共同利益而施展和貢獻自己的才能，為了從根本上改變公眾參與決策不足的狀況，更好地發揮公眾參與決策在公共管理中的作用，因此必須提高公共管理中公眾參與決策的程度。

(一)加強公民宣傳教育，培育公眾的參與意識

湘西民族地區受傳統農耕文化影響，參與型政治文化缺乏，要提高公眾的科學文化素質，因為“在文盲的國家是不可能建設社會主義的。”缺乏一定知識基礎的公眾參與同樣是不可能的。其次，要加強現代公民意識和參與技能的培訓。各級政府應通過各種形式和途徑，向公民灌輸現代公民意識，并提供各種參與技能的培訓，使公眾既有參與的意識，又有參與的能力。政府要注重培養三種意識，首先要培育公民的主體意識。公民只有意識到自己的主體地位和主體性，才能意識到作為主體而應有的權利和承擔的義務，才會有能動的公民參與意識，并外化為明確的公民參與活動，推動政治民主發展，促進政治文明進步。其次要培育公民的權利意識。公民享有充分的權利，形成了自覺的權利意識，才能真切地意識到自己的主體地位，才會有積極能動的公民權利的參與意識和參與行為。第三要培育公民的參與意識。參與意識是公民民主意識至關重要的部分，公民的參與意識越普遍越自覺，參與的行為越廣泛、越深入，民主政治發展和政治文明越進步。社會成員樹立強烈的參與意識，是促使他們廣泛參與公共管理活動的思想基礎。[10]

重視參與意識的意義在于它能導致直接的參與行為。意識的正確與否必然導致行為結果的性質。自覺的參與意識將有利于加強全社會參與公共管理的自覺行為。而要實現這一目標，就有賴于持續而有效的社會動員和民眾教育。通過加大社會教育和宣傳力度、工作力度以及發動深度，使社會成員對公共管理有所了，通過教育使成員轉變觀念，使每個成員都意識到每個人都享有公眾參與的權力和義務，這樣必然有利于他們作出參與其中的決定，從而產生內在的主動參與意識和理解、支持公共管理的行為。同時，必須加強對社會成員的教育和培訓，增強其參與能力，有效地發揮其參與角色。

(二)進一步健全與完善公眾參與決策的機制

要使社會成員參與公共管理事務，必須在社會組織體制的建設上下功夫。首先要提高公眾參與的組織化程度，進一步發展各類社會自治組織是提高社會成員參與程度的有效途徑。公共管理不能單方面靠政府去推動，必須最大限度地調動社會企事業單位、社會中介組織和公眾的廣泛參與，提高這些非政府組織公眾參與的組織化水平。

各級地方政府應積極地加強公眾參與的組織化工作。比如要加強社區建設，完善社區自治功能，使其能充分發揮協調利益、化解矛盾、排憂解難的作用；要積極培育非政府組織。一方面向其提供經費、人員、法律等支持，使其能正常、合法、有效運轉，充分發揮作用；另一方面，政府也要保證非政府組織的獨立性，著重于對其的宏觀管理，而不應干涉其內部事務。其次，建立健全完善合理的公共參與決策制度，公眾參與目前的主要問題集中在參與決策途徑、方式、范圍等問題上。公民獲取政策信息的主要渠道包括電視、報紙和互聯網。政府應當積極應對，拓寬公眾從政府獲取信息的渠道。

隨著信息和技術的發展，公眾參與的形式和途徑也應當不斷增加。凡是旨在影響公共決策和公共生活的行為，都屬于公眾參與的范疇。當今一些新的公眾參與的方式正在涌現，如電視辯論、網絡論壇、網絡組織、手機短信等。再次，規范公眾參與程序，包括參加主體、基本步驟和主要方式等方面。最后，完善公民利益表達機制，第一，使利益表達方式符合理性化的要求，即社會群體必須以組織化的形式表達意愿，維護自身的權益，滿足自身需要。通過形成利益集團，利用該組織及時、真實而廣泛的信息收集功能以及因討論、辯論和妥協所形成的信息整合功能，不僅可以克服個人表達無力的弊端，也能避免群體參與過程中的盲目性和無序性，使民眾的利益表達更加理性化，更符合公共利益。第二，必須將民眾利益表達方式納入法制化的軌道，使其利益表達的內容、范圍、方式符合憲法和法律的要求，并實現利益表達的經常化、制度化和秩序化，使民眾的利益表達和國家機構的依法回應形成一種良性的互動。

(三)完善法律制度，保障公民的有序參與

社會實踐表明，要保證公民參與的廣度和深度，就必須要有法律的、制度的、程序上的保障。針對湘西民族地區公民參與決策中，公民利益表達得不到重視，公民參與決策信息較封閉等情況影響公民參與的程度，這不僅涉及到公民對政府決策和政策執行的影響和制約的程度，而且包括當公民有參與的要求時，在參與條件與參與途徑方面給予的法律上的、制度上的和程序上的保障充分性程度。因此，應當進一步建立、健全公民參與的法律制度基礎，從程序上保障公民的有序參與。首先，加強立法，為公民政策參與的范圍提供法律依據。為公民的政策參與范圍確立法律依據是切實保障公民參與權利的一項重要措施。其主要原因在于，公民參與機制中的一方是擁有權力的政府，隨時都有濫用權力的可能性。而另一方是普通民眾，其權益則隨時都可能被濫用職權者所損害。[11]

在這樣的條件下，如果沒有法律法規給予公民參與范圍以具體規定，公民參與機制即使建立，往往也只能是一種形式上的參與，另外，在現代社會中公共事務日益紛繁復雜，而且更為重要的是，許多政策本身就具有程度不同的機密性要求，這就使得公眾直接參與每一項公共決策既不必要，也不可能。因此，法律既要賦予公民參與權，又要對權利行使進行恰當限定，也就是說，要合理地界定公民政策參與的范圍。合理確定公民參與的范圍，最主要的就是要抓緊有關公民政策參與權利方面的立法和其他有利于擴大公民政策參與范圍的立法。

比如對于事關國家與地方發展全局性事務的規劃決策工作，應通過多種形式吸收公民參與到決策過程中來；對與公民切身利益相關程度較高的決策，尤其是涉及到公民現有利益與權利變更的決策，必須要有公民參與才能有效；除了必要保密的文件之外，其他政府決策一律要向公民公開。

(四)培育公共管理中公民參與決策的社會環境這里所說的社會環境包括以下幾方面：首先是良好的公民參與的社會條件，就是有比較成熟的公民社會的存在。公民社會是指一個國家內的一種介于國家和個人之間的廣闊領域。由相對獨立而存在的各種各樣的組織和團體所構成。它是在國家權力體系之外自發形成的一種自治社會。[12]

公民社會介于公民個體和國家政府之間，成為公民和政府的中介組織，其作用在于實現利益聚集和表達，過濾公民所提出的個性化的利益要求，形成相對一致的組織化的團體利益，并有組織的表達給政府，以便政府作出科學合理的決策。當然，建設一個成熟的公民社會需要一個過程，以上所說的是要為公眾參與建設一個成熟的公民社會環境。其次，湘西民族地區經濟發展水平落后導致對公眾參與決策認識不足，要克服這種狀況，提高公眾的參與決策程度，就必須加快經濟的發展，改變湘西民族地區經濟的落后狀況，增強公民參與的物質基礎和經濟地位，為人民群眾持續有效參與社會管理創造較為寬裕的物質條件，一方面提高了國民財富和公民受教育程度，為人們增加就業籌碼，增強了擺脫生活壓力的人的參與意識和參與能力；一方面，經濟的發展必然會帶來利益關系的不斷變化，使公民不得不訴諸政治行為來維護并進一步實現自身利益；再次，加快制度建設步伐，暢通公眾參與社會管理的渠道，針對當前湘西民族地區公眾參與決策中的現狀，應建立健全政務公開制度，充分保障公眾的知情權，要搭建電子政務平臺，實行政務公開，增加政府透明度和信息公開度，打造“陽光政府。信息公開是公眾參與的基本條件和前提。

沒有信息公開，公民不了解政府是否決策、何時決策、決策的依據是什么、決策是如何形成的、決策的基本目標是什么及決策的預期成本和效益等信息，很難對政府的決策進行評價，提出自己的意見和建議，公眾參與只能是走過場、走形式，構建與服務型政府相適應的社會公眾參與制度，提高科學決策水平。嚴格執行行政決策規則和程序，落實重大問題集體決策、調查研究、專家咨詢、社會公示和聽證制度，使決策更加符合市場經濟規律，符合社情民意，實現科學民主決策。