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社會生產力的每一次重大飛躍都會帶來人類社會的重大變遷，而每一次社會的重大變遷又都會帶來公共行政模式的轉變。當前以信息技術為代表的新科學技術迅猛發展，加速推進了人類社會從工業社會向信息社會轉型。信息社會的到來不僅極大增強了人類改造自然的能力，提高了社會生產力，而且深刻改變了人們的社會生活方式。具體來說，信息技術的廣泛運用改變了以往以重工業為主導的工業經濟形態，逐步形成了以知識經濟為主導的新經濟形態。信息技術以其傳播迅速、成本低廉的特點，深刻改變了原有的政府與公民之間的信息形態，實現了信息傳播途徑從“點對點”或“一對一”向“面對面”或“多對多”的轉變。信息技術在組織管理中的運用，明顯改變了原有的組織形態，使得組織能夠有效擴大管理幅度、減少管理層次，從而使不同組織層次之間和公共行政管理部門與公眾之間的信息交流更加充分、便利、有效。這些深刻變化帶來了對作為協調社會關系主要方式之一的公共行政模式的重大挑戰。要回應這些挑戰，公共行政模式就應該深刻探究社會變遷給各行政要素帶來的變化，自覺改革和創新行政方式、方法、手段以至于體制，從公民參與走向開放民主、從社區建設走向和諧家園建設、從信息公開走向信息共享、從層級治理走向網絡治理，逐步形成適應信息社會要求的全新的公共行政模式。

一、社會變遷與公共行政模式轉變

公共行政是一種協調公共領域里人類行為的專門活動。自人類社會形成以來，公共行政活動就一直伴隨著人類社會的發展而發展。從歷史發展的視角觀察，人類社會發展形態的每一次重大變遷都會促使公共行政模式發生重要轉變。

(一)馬克斯•韋伯的統治類型分析與公共行政模式轉變

德國社會學家馬克斯•韋伯在探討統治的類型時就涉及到社會變遷與公共行政模式之間的相關性。他將統治類型分為3種純粹的類型，即魅力型統治、傳統型統治和合法型統治。魅力型統治依靠領袖人物個人的“超凡魅力”實現對組織的統治。在領袖人物死后，魅力型統治隨之瓦解，將出現傳統型統治。傳統型統治根據權力繼承方式的不同，可以分為世襲制和封建制2種類型。隨著資本主義的興起，以官僚制為特征的合法型統治逐漸成為主流形態。雖然，馬克斯•韋伯在論述其統治類型和官僚制思想的過程中，沒有在社會變遷與統治類型之間的作用關系上詳細闡述，但是，我們在字里行間仍然能體會到社會變遷給統治類型(公共行政模式)轉變帶來的明顯影響［1］。

(二)里格斯的行政生態分析與公共行政模式轉變

美國行政學家里格斯運用生態學的理論和方法研究行政與社會環境的關系，系統地闡述了行政生態學觀點。如果從社會變遷與公共行政模式轉變關系的視角來理解他的行政生態分析，我們可以看到一個非常清晰的社會變遷影響促進公共行政模式轉變的圖譜。里格斯認為人類歷史上存在著傳統農業社會、過渡社會和工業化社會3種基本社會形態。社會形態中影響公共行政模式的生態要素是多種多樣的，其中最主要的生態要素有5種，即經濟要素、社會要素、溝通網絡、符號系統以及政治架構。這些生態要素在傳統農業社會、過渡社會和工業化社會中的表現形態都有著明顯區別，從而呈現出不同的公共行政模式。里格斯運用物理學光譜分析上的光折射概念，非常形象地給對應的傳統農業社會、過渡社會和工業社會的公共行政模式命名。傳統農業社會中社會結構混沌未分，沒有明確、細致的社會分工，行政、立法、司法、軍事、經濟等社會行為混雜在一起，就像折射前的自然光是一道白光一樣，故將與之適應的公共行政模式稱為融合型公共行政模式。工業社會有著明確的、細致的分工，政府職能十分明確，各公共行政管理部門各司其職、互不混雜，就像白光經過三棱鏡折射后表現出各色光譜一樣，所以將工業社會的公共行政模式稱為衍射型公共行政模式。過渡社會介于傳統農業社會與現代工業社會之間，兼有兩者的特征，新舊并存、稻稗混雜:行政行為逐漸與其他社會行為分化，但尚未完全分化;專業化行政機構已經設立，但還不能正常運作，功能有限;許多行政制度已建立，但受到各種傳統勢力的影響，就像白光在三棱鏡之中，雖然光線已經開始折射，但折射尚處于未完成的過渡狀態;既具有融合的白光特性，也含有衍射光的因素，所以這種公共行政模式被稱為棱柱型公共行政模式［2］。

(三)阿爾文•托夫勒的權力轉移分析與公共行政模式轉變

美國社會思想家阿爾文•托夫勒從未來學的視角分析了知識(信息)在權力轉移中扮演的關鍵角色，預測了未來企業、經濟、政治和世界局勢的變化趨勢。雖然他不像馬克斯•韋伯、里格斯那樣是專業的公共行政學家，但是我們仍然可從他對未來社會發展圖景的分析中得出類似的結論:產業與經濟的深層次改變將帶動政治、行政格局和模式的改變。阿爾文•托夫勒在分析了3種基本的權力形式，即財富、暴力和知識在人類社會發展進程中的作用和相互關系后，鮮明地指出在完成工業化之后的當今世界已經開始進入全面信息大戰，電子信息變成交易的主要媒體，知識成為最重要的生產要素，它將徹底顛覆全球的權力格局，進而帶來公共行政模式的明顯變化:小而分眾的工作單位取代動作遲緩的官僚體系，組織為加快決策的速度而越來越扁平化，知識的層級組織慢慢進化成信息自由流通的體系［3］。由此可見，人類社會的每次重大變遷必定會帶來公共行政模式的重要轉變。如果以生產力發展標準對人類社會的發展歷史進行劃分，大致可以分為農業社會、工業社會和信息社會3個大的階段。目前，我們正處在從工業社會向信息社會轉型階段，隨著大量以信息技術為代表的新科學技術的廣泛運用，人們的社會行為方式、習慣甚至風俗隨之發生變遷。人類發展史上的一次非常重大的社會變遷正在發生，我們有理由預見，公共行政模式將會因這次工業社會向信息社會轉型的重大社會變遷，而以全新的行政模式服務于社會發展。

二、現代信息社會對公共行政模式的挑戰

進入21世紀，科學技術以前所未有的速度迅猛發展，給整個世界的發展注入了無窮的動力，它不僅提高了人們改造自然的能力，而且也改變了人們的生活方式，進而改變經濟形態、社會行為，形成了對以協調和管理社會秩序為己任的公共行政模式的挑戰。

(一)信息技術的廣泛運用改變了原有的經濟形態

在工業社會，以大機器的使用和無生命能源的消耗為核心的專業化社會大生產占據了社會經濟的主導地位:與農業社會相比，生產效率大幅度提高;社會分工精細，社會分化劇烈;社會流動性增強，業緣關系取代了血緣和地緣關系而成為人們社會關系的主要形式;城市數量增加、規模加大，農業人口的比重降低至半數以下;人的思想觀念充分更新，競爭意識和時間觀念加強，崇尚科學、信服真理、追求變革成為人們基本的行為或價值取向。隨著以信息技術為代表的一系列新科學技術的運用，人們已經逐步進入了信息社會。信息社會的主要經濟形態發展是以知識的學習、積累和創新為基礎的知識經濟。知識經濟的發展建立在知識的生產、分配和使用(消費)之上［4］，它與工業經濟相比有著鮮明的特點:以新知識、新技術為基礎的高新技術產業逐漸成為經濟發展的驅動力，重工業逐漸失去經濟主導地位;以知識創新為新的經濟增長動力，經濟增長方式高度集約化，勞動生產率水平進一步提高，更加強調經濟發展的環保、低碳性質;以信息技術為基礎，企業組織和管理體制更加靈活，經濟全球化趨勢更加凸顯。由此可見，信息社會的經濟形態已經和工業社會的經濟形態大不一樣了。經濟基礎決定上層建筑，經濟形態的變遷必將給作為上層建筑主要組成部分的公共行政模式提出變革的要求。

(二)信息技術的廣泛運用改變了政府與公民之間的信息形態

隨著信息技術的廣泛運用，信息的傳播途徑和方式發生了極大的改變。在工業社會時期，信息傳播途徑多是“點對點”或“一對一”的傳播，要想實現信息“點對面”或“一對多”的傳播并不容易。第一，受到傳播媒介的限制，有限的傳播媒介只有報紙、廣播、電視等，而這些傳播媒介多是被政府或少數集團所控制，作為個體的公民很難自行傳播信息。第二，這些傳播媒介會對信息進行過濾處理，信息的真實性和時效性都會受到一定程度的影響。第三，傳播媒介在對信息的處理過程中難免會帶有主觀性影響，在一定程度上會影響信息的客觀性。因此，我們可以認為，在工業社會，公共行政管理部門與公民之間的信息傳播形態中，盡管公共行政管理部門重視與公民之間的溝通，但公共行政管理部門一直起著強勢主導作用，公民未必能有效獲取信息和信息。但在信息社會中，信息傳播途徑得到了極大的豐富，如在互聯網上就有BBS論壇、微博、社交網站、個人主頁等，公民個人在網絡上開辦報刊、雜志、廣播臺、電視臺都不再是困難的事。這些變化極大地改變了信息傳播途徑，實現了信息的“面對面”或“多對多”的傳播，真正達到了“信息爆炸”的程度。在這種情況下，如果公共行政管理部門還繼續沿用原有的公共信息方式，抑制公民個人的信息需求，控制公眾間的信息傳播渠道，恐怕將不再被公眾所接受。公共行政管理部門必須要主動改變原有的信息工作方式、方法，主動回應公眾的信息需求，努力構建信息社會條件下公共行政管理部門與公民之間和諧互動的信息形態。

(三)信息技術的廣泛運用改變了公共行政管理部門的組織形態

與工業社會相適應的公共行政管理部門組織形態，通常被認為是官僚制。自馬克斯•韋伯提出官僚制理論以來，官僚制逐步發展成為工業社會各國構建公共行政管理部門組織體系的指導性理論。一般認為，官僚制理論的原則主要有以下7個方面:第一，合理的分工;第二，層級節制的權力體系;第三，依照規程辦事的運作機制;第四，形式正規的決策文書;第五，組織管理的非人格化;第六，適應工作需要的專業培訓機制;第七，合理合法的人事行政制度［2］。依據官僚制理論的原則可以建構起層級結構復雜、權力分配明確、指揮管理順暢的現代大型或特大型組織，這適應了工業社會中社會化大生產的要求，不僅在大型企業組織中建立了以官僚制為基礎的組織形態，而且在各國的公共行政管理部門中也基本建立了官僚制行政體制。從實際情況來看，官僚制組織形態在工業社會發揮著重要的組織管理作用，為社會生產力發展和社會進步做出了巨大貢獻。信息技術在組織管理中的廣泛運用逐漸改變了公共行政管理部門組織形態中的官僚制特性。第一，信息技術特別是網絡技術在公共行政管理中的運用，可以幫助管理者擴大管理幅度，減少管理層次，使公共行政管理部門從金字塔型組織演變為扁平型組織，以至于阿爾文•托夫勒認為，信息技術將導致等級官僚組織的終結，創造無中層的政府［3］。第二，信息共享技術在公共行政管理部門的運用將使得不同層次的公共行政管理部門分享更多的信息，下層公務人員對公共決策會有更多的自身判斷，更加需要上層管理者傾聽下層的意見，從而促進公共行政權力在不同層次的公共行政管理部門和人員之間分享，進而促進公共行政權力從上層向不同層次分散。第三，信息技術的運用加大了各層次公共行政管理部門之間以及公共行政管理部門與公眾之間的信息交流，公共行政管理部門的工作內容更加豐富、復雜，這就必然對官僚制強調的嚴格按照規則辦事的工作機制提出挑戰，要求公共行政管理部門降低規則化程度，賦予公務人員更多的靈活性。

三、以公共行政的新模式回應信息社會的挑戰

面對信息社會給社會生產力、生產關系、社會生活等帶來的深刻變化及其在經濟形態、信息形態及組織形態等方面對公共行政模式提出的巨大挑戰，公共行政模式惟有以創新的精神才能超越工業社會條件下的傳統公共行政模式，探索在信息社會條件下的新型公共行政模式。筆者就此談幾點粗淺的認識，希望能起到拋磚引玉的作用。

(一)從公民參與到開放民主

面對信息社會的到來，無論是歐美資本主義國家，還是東方新興民族國家的政府都感到了巨大的變革壓力，民眾越來越要求公開透明的公共行政管理，要求更多地參與公共政策的制定與執行，要求公共行政管理服務于社會、造福于社會。歐美資本主義國家公共行政管理最重要的變革策略之一就是公民參與。所謂公民參與，是指公共行政管理部門打開公共政策制定之門，吸納更多的公共組織、非政府組織以及公民個人參與到公共政策的制定過程中來，以兼顧不同公民群體的利益，促進公共政策更好地執行［5］。但僅僅讓公民參與是不夠的，這是因為:第一，這一概念似乎建立在公共行政管理部門與公民之間存在著隔閡的假定基礎上。正是由于存在著隔閡，才需要打破隔閡讓公民參與到公共領域中來。第二，這一概念似乎提倡的是公民單向度地參與公共行政管理，而忽略了公共行政管理者主動進入公民社會，忽略了公共行政管理者與公眾之間的雙向互動。第三，這一概念暗含著在公共領域中公共行政管理部門處于主導地位的假定，沒有賦予公民在公共行政管理中以主體地位，似乎認為公民僅僅是公共行政管理的相對方或第三方。因此，筆者認為在以互通互聯為主要特征的信息社會條件下，公共行政管理領域應該在推進公民參與的同時，提倡開放民主。開放民主的要義有:第一，開放民主強調把公共政策的決策和執行過程對所有利益相關者開放，保障所有利益相關者(不僅是公共行政管理部門選擇的參與者)的知情權、表達權、參與權、行動權。第二，開放民主既強調保障公民的政治民主權利，又強調在社會生活中保障公民的經濟民主權利和社會民主權利。第三，廣泛運用現代信息技術，既為公民低成本、高便利的參與提供保障，又為公共行政管理者深入社會、了解民意提供更多、更新的途徑，從而促進公共行政管理者與公眾之間形成良性的雙向互動。例如，運用網絡技術覆蓋面廣、信息聯絡便捷的特點，可以嘗試將基層小范圍的公共政策問題放到網絡上去討論。第四，利用網絡投票的方式表達民意，形成公共決策。通過利用信息技術的優勢，實現在更大范圍內更全面、更徹底的公共決策，實現開放民主。

(二)從社區建設到和諧家園建設

數十年來，歐美資本主義國家引以自詡的基層民主范例是社區建設。一般認為，社區是組成社會的基礎單元，公民生活在社區之中，社區事務與公民個人日常生活息息相關，公民與社區之間有著極強的利益紐帶。公民對社區發展的關心程度要遠遠高于對國家政治選舉的關心程度，公民對社區事務的熟悉程度要遠遠大于對國家事務的熟悉程度。由于社區事務比國家事務的專業性要低得多，公民參與社區事務的決策成本也比參與國家事務要低得多。因此，無論從實現民主的角度，還是從培育公眾民主意識的角度，我們都應該重視社區建設，通過在社區中開展社區公共事務民主決策等實踐，培育基層民主習慣、協調利益沖突，達到凝聚民心的目的。雖然社區建設在以往基層民主建設中起到了良好的作用，但我們不能僅僅停留于此，而應該從社區建設發展為和諧家園建設。在信息社會條件下公共行政模式的轉變過程中，提出和諧家園建設的概念，目的在于:第一，與社區建設相比，和諧家園建設更加強調多方主體的自身定位應由社區參與者轉變為家園建設主體，更有主體性和責任感。第二，強調所有家園建設主體的行為目標指向相同———構建和諧家園，而不是在社區建設的多方博弈中追求自身利益的最大化。第三，家園的概念比社區的概念更具人文關懷，涵蓋范圍更具伸縮性，因此和諧家園建設所能承載的具體公共行政模式要多于社區建設。當然和諧家園建設并不是對社區建設的否定，而是對它的進一步發展，具體的家園建設仍然要從社區建設做起。例如，現在中國都市社區普遍存在著業主、開發商、物業公司、居委會、社區服務站等多方主體之間的矛盾，如果能利用信息技術溝通便利的優勢，通過構建多主體參與的信息平臺，讓多方主體更多地交流信息，磋商社區事務的處理方案，將有利于多方主體的相互理解，有利于各方對社區這個共同家園的認同，從而共同建設真正的和諧家園。在基層民主實踐中已經開始出現了和諧家園建設的嘗試。目前，北京市正在推行的“北京市業主決定共同事項公共決策平臺”和“北京業主一卡通”制度就是利用信息技術開展和諧家園建設的一種有益探索。這一制度的主要內容是:第一，政府按每套房屋對應一張“北京業主一卡通”向社區居民免費發放一卡通。第二，一卡通是居民參與社區建設、決定社區共同事項的唯一憑證。第三，政府為各社區免費建設“北京市業主決定共同事項公共決策平臺”，為業主、業主委員會、開發商、物業公司共同參與社區公共事務提供平臺。第四，政府在征求各方意見的基礎上，擬定業主、業主委員會、開發商、物業公司等各方均需遵守的社區共同事項公共決策規則，詳細規定共同事項公共決策發起的主體、程序、表決方式等。第五，社區共同事項公共決策平臺提供互聯網、電話語音、銀行自助繳費機、人工幫助、現場協助5種表決方式，且每張一卡通就同一事項只能表決一次。第六，政府及基層自治組織指導、監督社區共同事項公共決策平臺的運行［6］。當然，北京市的這一制度還處于先期試點階段，還不成熟，取得的實際效果還不明顯;但值得肯定的是，這一探索契合了在信息社會改善基層民主、發展新型公共行政模式的時代要求。

(三)從信息公開到公共信息共享

近年來，公共行政管理部門為了回應民眾對享有公共事務知情權日益高漲的呼聲，逐步推行政府信息公開計劃，大量披露政府所掌握的公共事務信息。中國在行政體制改革過程中提出了政府信息公開方面的改革，頒布實施了《政府信息公開條例》。但僅僅推動政府信息公開是不全面的，因為公共信息不僅僅掌握在政府手中，非政府組織、研究機構以及公民個人手中都掌握著大量的公共信息，只有盡可能地將全面、客觀的公共信息都公之于眾，才有可能基于這些信息做出民主科學的公共決策。因此，在推進政府信息公開的基礎上，應更進一步在全社會提倡公共信息共享。第一，強調公共行政管理部門應該主動、全面、客觀地公開政府所掌握的公共信息，保證與所公開信息有密切關系的公眾對公共信息的知情權;第二，在公眾中培育向公共行政管理部門提供真實、全面、客觀的公共信息的意識，鼓勵非政府組織和研究機構以及公民個人科學、合理地發現、使用公共信息。當然，在這2個方面信息共享的過程中，應當注意有效利用現代信息技術，突破原有的信息壁壘，以新技術實現新型的公共信息共享。這樣，才能形成公共行政管理部門、非政府組織、研究機構以及公民個人之間的良性信息互動，從而為形成民主科學的公共決策提供良好的信息基礎。

(四)從層級治理到網絡治理

自從馬克斯•韋伯提出官僚制理論以來，隨著現代組織規模日益擴大、結構日益復雜，以官僚制形態構建各種公共組織幾乎已經成為了現代組織構建的通例。無論是歐美資本主義國家，還是東方新興民族國家，抑或是前蘇聯及中國等社會主義國家，在構建政府組織管理體制時，無一例外都采用了官僚制的組織結構形態，在公共行政管理過程中形成了層級制的治理模式［7］。隨著社會的發展，社會事務日益復雜，過去那種依據官僚制理論建立起來的層級制的治理模式已經逐漸不能適應現代公共事務管理的需求。在信息社會，我們應該通過在公共行政管理中廣泛運用信息技術，積極探索治理模式的轉型，逐步形成網絡治理模式［8-9］。第一，充分發揮通過信息技術交流與共享信息便利的優勢，在不同層級的公共行政管理部門之間共享信息，從而逐步減少中間層級，使原有的金字塔型組織體系扁平化。第二，在公共事務管理過程中，廣泛應用現代信息技術，協助公共行政管理部門處理海量的公共信息，協調不同層級、不同地區、不同性質屬性的政府部門、非政府組織參與公共行政管理，構建一個邊界無縫隙的公共行政網絡。第三，在構建的公共行政管理部門網絡中，在中央政府與地方政府之間、政府部門與非政府組織之間、政府與公民之間，合理分配公共政策的決策權、執行權和監督權。

四、結語

當前正在發生的信息技術革命以及由此帶來的從工業社會向信息社會的轉型，可以說是人類社會有史以來最為重要的社會變遷之一。本文分析了這一重大的社會變遷所帶來的社會經濟形態、政府與公民之間信息形態和公共行政管理部門組織形態等方面的深刻變化。這一系列的變化給傳統公共行政模式提出了重大的挑戰，公共行政管理部門要回應這一挑戰，可以嘗試從公民參與走向開放民主、從社區建設走向和諧家園建設、從信息公開走向信息共享、從層級治理走向網絡治理這4條路徑出發，逐步探索構建適應信息社會要求的新型公共行政模式。