導(dǎo)語：推進交通投融資創(chuàng)新轉(zhuǎn)型一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

20世紀后20年，全球公用企業(yè)的運營管理與監(jiān)管治理模式發(fā)生了較大的變化，即市場化改革取向的模式代替了原有的計劃模式。我國的公用企業(yè)，特別是最早形成的交通投融資平臺、有效地推進市場化改革，取得了較大成就。進入21世紀以后，美國等國暴發(fā)的大規(guī)模停電等公用企業(yè)事件，引發(fā)了人們對于公用企業(yè)的再思考。同樣作為公用企業(yè)的交通投融資平臺進入了發(fā)展的新階段后，迫切需要推進后市場化改革來予以應(yīng)對。

一、交通投融資平臺市場化改革的基本特征

1.改革的核心是籌集建設(shè)資金。在成立交通投融資平臺之前，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源經(jīng)歷了3個階段：第一階段是政府直接投資，第二階段是利用國外政府和國外金融機構(gòu)貸款，第三階段是通過政府直接或變相擔(dān)保下的商業(yè)銀行貸款。但1994年頒布的《預(yù)算法》和1995年頒布的《擔(dān)保法》禁止地方政府發(fā)行地方債券和提供擔(dān)保。為了突破融資瓶頸和法律制約，地方政府進行投融資體制改革，交通等投融資平臺應(yīng)運而生。省級交通投融資平臺的資金主要來自于以下5個方面：一是財政及行業(yè)主管部門補助；二是收費公路運營收益；三是企業(yè)盈余；四是市場融資；五是公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓。

2.改革的制度基礎(chǔ)是用戶付費。正是有了收費公路制度，使地方政府通過設(shè)立公司化的交通投融資平臺，轉(zhuǎn)移、積聚大量資源，不僅滿足了地方加快發(fā)展的需要，而且事實上形成了政府的“類財政”的收入來源。通行費收入占據(jù)了平臺企業(yè)資金的重要來源，并且由于通行費收入成為平臺企業(yè)的穩(wěn)定現(xiàn)金流，才能使平臺企業(yè)真正發(fā)揮融資功能，由收費收入及帶來的融資能力占到了整個資金來源的96%。

3.改革的表現(xiàn)形式是公司化運作。在整個公用事業(yè)的市場化改革浪潮中有兩種公司所有制形式，一種是政府所有，一種是投資者所有。一般而言，全國的省級交通投融資平臺都是政府所有。政府或者作為其出資人代表的國資委是省級交通投融資平臺的股東。在公司的治理結(jié)構(gòu)中，政府及行業(yè)主管部門在其中均發(fā)揮了重要作用，各相關(guān)主體的職責(zé)相對清晰。

總之，交通投融資平臺市場化的改革，實現(xiàn)了一系列與傳統(tǒng)計劃管理不同的轉(zhuǎn)變：從提供的服務(wù)上看，由免費的普通公路向收費的高速公路轉(zhuǎn)變；從投融資的責(zé)任載體看，由政府作為交通投融資載體向以政府為背景的公司化運作的平臺企業(yè)轉(zhuǎn)變；從資金的來源分析看，由政府財政資金作為主要來源，向以收費、銀行貸款及資本市場為主要來源轉(zhuǎn)變；從資金的使用時間來看，由歷史積累的資金為主向以未來透支為主轉(zhuǎn)變。市場化的改革使交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來源有了兩條大通道：一是政府之外的社會資金的轉(zhuǎn)移通道；二是未來預(yù)期收益的即期貼現(xiàn)通道。市場化的改革基本滿足了政府對稀缺性資本的競爭性需求。

二、后市場化改革的基本特征

把2008年以后的交通投融資平臺的改革定位為后市場化改革的階段。在這個階段，投融資平臺的目標將從強調(diào)融資的效率轉(zhuǎn)向突出交通基礎(chǔ)設(shè)施的公共性，核心是要在市場化改革階段創(chuàng)造使用價值的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造價值。后市場化改革有如下特征和重點：

1.投融資平臺的功能從籌集資金為重點轉(zhuǎn)向以高效率地提供高品質(zhì)交通基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)為重點。隨著政府財力的增長和交通基礎(chǔ)設(shè)施的日趨完善，大規(guī)模的交通基礎(chǔ)設(shè)施投資特別是高速公路投資將進入一個平穩(wěn)甚至是下降的發(fā)展態(tài)勢中。投融資平臺的主要矛盾已不再是資金矛盾，而是公眾日益增長的出行需求與低品質(zhì)的交通基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)之間的矛盾；是日益老化的設(shè)施設(shè)備與低成本、高效率維護之間的矛盾。因此，平臺企業(yè)應(yīng)真正引入私人部門以績效為基礎(chǔ)的管理理念和做法，以切實改善平臺運營的效率、有效性和可靠性。投融資平臺要從傳統(tǒng)企業(yè)管理向現(xiàn)代化企業(yè)管理轉(zhuǎn)變，建設(shè)更加開放、市場化的現(xiàn)代管理機制，真正實現(xiàn)管理的集約化和現(xiàn)代化。其重點應(yīng)該是呼應(yīng)公眾對于交通服務(wù)的各種訴求，如保障道路的通行安全、最大程度減少擁堵、降低出行綜合成本、完善環(huán)境保護等。

2.投融資平臺的財務(wù)基礎(chǔ)從壟斷性的通行費制度轉(zhuǎn)向以價值創(chuàng)造為核心的服務(wù)產(chǎn)業(yè)深度開發(fā)為主。投融資平臺良好的財務(wù)運行既是平臺自身運行的需要，也是更好地為公眾提供交通服務(wù)的需要。平臺的資金和效益來源也不應(yīng)再由政府部門提供直接資助。保持交通投融資平臺的持續(xù)盈利能力和良好的財務(wù)基礎(chǔ)，重要的途徑就是圍繞交通基礎(chǔ)服務(wù)業(yè)做精、做強、做大關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)和相關(guān)資源的增值開發(fā)。要從服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，向通過主動服務(wù)市場獲取收益轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變包括主動謀求交通設(shè)施現(xiàn)代化進程中的機遇，共享因基礎(chǔ)設(shè)施改善而帶來的整個社會價值與效率提升的成果，包括：建立多元產(chǎn)業(yè)驅(qū)動的內(nèi)生發(fā)展模式，在結(jié)構(gòu)調(diào)整、質(zhì)量提高、效益提升的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)平臺的可持續(xù)發(fā)展，逐步提高非收費業(yè)務(wù)對于整個平臺的利潤貢獻率，參與交通相關(guān)的物流、產(chǎn)業(yè)金融等服務(wù)的深度開發(fā)。

3.投融資平臺的運行方式從封閉式管理轉(zhuǎn)向以增加信息透明度為主的參與式管理。與一般的市場經(jīng)濟組織不同，對于提供交通基礎(chǔ)設(shè)施這類公共產(chǎn)品的組織而言，公共政策具有特別重要的意義。同時，由于公用事業(yè)對社會的重要性，它們通常比其他行為受到更多監(jiān)督。這種公眾監(jiān)督的公開實施，是與公共政策的制定和實施結(jié)合在一起的。市場化的改革使投融資平臺成為了市場經(jīng)濟主體，但它只對政府負責(zé)，對于公眾的要求并不十分關(guān)注。但隨著公共服務(wù)的加強，公共政策將越來越受到公眾輿論的影響。投融資平臺的管理者與其被動地接受政策變動的影響，不如主動提高公眾的參與度。比如，對于收費標準的調(diào)整，高速公路投資總額、里程長度、貸款期限、維護成本、服務(wù)質(zhì)量水平、社會承受能力、收費流向等諸多因素均應(yīng)在廣納民意之后給予制度化的核定，進行綜合考量。這種參與式管理的核心是信息的公開，而這種參與式管理對管理者提出了更高要求，特別是當(dāng)公共政策與公司政策出現(xiàn)沖突時更加明顯。

4.投融資平臺的所有權(quán)治理結(jié)構(gòu)從單一的國有獨資轉(zhuǎn)向混和所有制。在市場化改革推進過程中，廣東、浙江等省份都有通過市場招標的方式轉(zhuǎn)讓高速公路經(jīng)營權(quán)獲取建設(shè)資金的案例，但出現(xiàn)了民營資本“挑肥棄瘦”的現(xiàn)象，反而影響了交通基礎(chǔ)設(shè)施整體服務(wù)的公共性。目前高速公路的經(jīng)營主要采取了兩種所有制形式：國有獨資和投資者所有制。隨著高收益高速公路的減少，以及對收費經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓日趨嚴格的控制，社會投資者所有并直接運營的高速公路基本上沒有增加。同時，在投融資平臺的層面，基本上都是國有獨資。目前來看，社會資本仍可以在兩個層面上提升交通基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的整體水平：一是投融資平臺層面，通過債權(quán)或股權(quán)方式引入社會資本，形成混合所有制。二是在系統(tǒng)的運營層面以及與交通關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)（如交通信息服務(wù)、交通物流、智能交通產(chǎn)品、交通節(jié)能減排等）層面引入社會資本，政府擁有整個交通基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)工程，但服務(wù)、養(yǎng)護等都可以包給民營企業(yè)。隨著民營企業(yè)在交通基礎(chǔ)設(shè)施運營和產(chǎn)業(yè)開發(fā)方面經(jīng)驗日益豐富，混合所有制的作用將逐步顯現(xiàn)。

5.投融資平臺的組織模式從傳統(tǒng)的等級制管理轉(zhuǎn)向現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)化管理模式轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的公用事業(yè)管理一般是采用科層制管理，不存在外部承包商。隨著交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模不斷擴大、網(wǎng)絡(luò)逐步完善、公眾需求越來越高、平臺管理越來越開放、管理日益專業(yè)化和精細化，科層制的管理模式將不能滿足反應(yīng)速度和服務(wù)品質(zhì)的要求。應(yīng)對這些挑戰(zhàn)的組織模式將是網(wǎng)絡(luò)化管理，以權(quán)力下放和組織架構(gòu)的扁平化為特征。網(wǎng)絡(luò)化管理模式使平臺管理的參與主體數(shù)量增多，主動性增強，更愿意承擔(dān)風(fēng)險，包括與民營企業(yè)合作提供公用事業(yè)服務(wù)，使投融資平臺能夠?qū)λ欣嫦嚓P(guān)者的需求負責(zé)并做出回應(yīng)。

三、推進交通投融資平臺后市場化改革的建議

1.保持財務(wù)的良性運轉(zhuǎn)是后市場化改革的前提。無論投融資平臺何種所有權(quán)形式占據(jù)主導(dǎo)地位，采取何種運行方式和組織模式，通過收費制度還是價值創(chuàng)造活動，都必須有足夠的合理收入能使所有關(guān)鍵部門保持良性運轉(zhuǎn)。政府部門在要求投融資平臺擴大基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的供給能力，或者調(diào)整收費標準和收費期限時，必須要充分考慮到投融資平臺的財務(wù)風(fēng)險，特別是現(xiàn)金流風(fēng)險。投融資平臺在做非公用事業(yè)的產(chǎn)業(yè)開發(fā)時，必須保持謹慎的態(tài)度，圍繞著與交通投融資平臺相關(guān)聯(lián)的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，以投入量大、回報周期長的資源性開發(fā)項目為主。政府部門應(yīng)該在項目資源的開發(fā)上提供足夠的幫助。

2.從制度設(shè)計上保持平臺相關(guān)方的利益平衡是后市場化改革的基本策略。新的發(fā)展階段的交通投融資平臺必然是開放式、合作式和參與者式的。應(yīng)在政府部門、公眾和平臺企業(yè)三者間尋找利益與目標的最優(yōu)平衡，并從制度設(shè)計上為相關(guān)利益方提供參與的渠道和發(fā)揮作用的機制。應(yīng)充分提高平臺企業(yè)和公眾對于項目開發(fā)與服務(wù)設(shè)計的參與度，放開對平臺企業(yè)股權(quán)方面的控制。政策的重點應(yīng)該放在投融資平臺運行的成本數(shù)據(jù)公開透明和運作規(guī)范化方面。

3.提高平臺的生產(chǎn)效率是后市場化改革的核心。提高生產(chǎn)效率主要通過兩大途徑：一是現(xiàn)代化的管理制度，包括在平臺層面引入混合所有制，在組織結(jié)構(gòu)層面推進事業(yè)部制和管理的扁平化；二是新技術(shù)特別信息技術(shù)的運用。

4.培養(yǎng)平臺管理人員的關(guān)鍵技能和道德素養(yǎng)是后市場化改革的基本保障。交通投融平臺中從事實際工作的工程類人員往往關(guān)心專業(yè)技能而疏于關(guān)心公眾的需求；管理類人員則服從上級政治領(lǐng)導(dǎo)。從傳統(tǒng)的官僚管理到新公共管理，需要培養(yǎng)一批既有傳統(tǒng)奉獻精神，又能順應(yīng)市場導(dǎo)向管理要求的管理人員和工程技術(shù)人員。管理和工程人員應(yīng)該有一種獨特的服務(wù)精神特質(zhì)，以便保持公眾的信任，在具有沖突利益的公眾與股東之間保持公正，定期向公眾公開披露企業(yè)的運營信息以最大限度地實現(xiàn)公共服務(wù)的目標。