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論文關(guān)鍵詞：城市化，工業(yè)化，失地農(nóng)民，社會保障

論文摘要：伴隨建設(shè)用地的迅速增加，越來越多的農(nóng)民失去了土地，從而失去了賴以生存、發(fā)展和保障的物質(zhì)基礎(chǔ)。為失地農(nóng)民構(gòu)建合理的社會保障制度是城市化進(jìn)程中的必然選擇，也是政府應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)。實(shí)踐證明，工業(yè)化和城市化是人類經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然趨勢，也是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的唯一途徑。隨著我國工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，城市建設(shè)也進(jìn)入快速擴(kuò)張期。

一、我國城市化和失地農(nóng)民現(xiàn)狀分析

（一）我國的城市化發(fā)展沿革及現(xiàn)狀分析。

對于城市化，不同學(xué)科有著不同的理解。一般認(rèn)為，所謂“城市化”，就是指鄉(xiāng)村人口比重逐漸降低，城鎮(zhèn)人口比重穩(wěn)步上升，居民的物質(zhì)水平和生活方式逐漸向城鎮(zhèn)性轉(zhuǎn)化和強(qiáng)化的過程。我國“十五”發(fā)展規(guī)劃強(qiáng)調(diào)，要把“發(fā)展小城鎮(zhèn)作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要途徑”，同時提出了大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的多元化的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，中國城市化進(jìn)入加速期。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部統(tǒng)計(jì)顯示：截至2007年底，我國共有城鎮(zhèn)人口約5.94億，目前全國共有設(shè)市城市655個，建制鎮(zhèn)約2萬個，已初步形成以大城市為中心、中小城市為骨干、小城鎮(zhèn)為基礎(chǔ)的多層次的城鎮(zhèn)體系。

據(jù)有關(guān)方面預(yù)計(jì)，今后我國每年將有1200萬人成為城市居民，到2020年我國的城市化水平將達(dá)到55%－58%。

（二）我國的城市化進(jìn)程中產(chǎn)生了大量“失地農(nóng)民”。

城市化的程度是衡量一個國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會、文化、科技水平的重要指標(biāo)，也是其社會組織程度和管理水平的重要標(biāo)志。中共十六大報(bào)告明確提出：農(nóng)村富余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，是工業(yè)化和現(xiàn)代化的必然趨勢，要逐步提高城鎮(zhèn)化水平，堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，走中國特色的城鎮(zhèn)化道路。國家人口發(fā)展研究戰(zhàn)略課題組2007年9月11日的國家人口發(fā)展戰(zhàn)略研究報(bào)告指出，按人口城鎮(zhèn)化水平年均增長1個百分點(diǎn)測算，今后20年將有3億農(nóng)村人口陸續(xù)轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口。而伴隨城市化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)村土地被征用，無疑會產(chǎn)生“失地農(nóng)民”這樣一個龐大的社會群體。

首先，應(yīng)該認(rèn)識到農(nóng)民失地不僅是我國城市化發(fā)展的必然，更是農(nóng)民自身發(fā)展的需要。正如黨的十六大所提出的：解決“三農(nóng)”問題必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，要對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整，提高農(nóng)業(yè)的競爭力，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展開拓新的空間，為農(nóng)民增收開辟新的途徑。讓更多農(nóng)民離開土地，在工業(yè)化、城市化的牽引下完成人口與資源的優(yōu)化組合是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的前提。可見，農(nóng)民失地不僅是歷史發(fā)展的必然，也是時代進(jìn)步的需要。科學(xué)、合理地離開土地，順利融入城市生活，符合廣大農(nóng)民的愿望和利益。

其次，應(yīng)該認(rèn)識到城市化進(jìn)程加快的結(jié)果應(yīng)該是改善農(nóng)民的境況，而不是導(dǎo)致農(nóng)民處境惡化；應(yīng)該是縮小城鄉(xiāng)差距，而不是擴(kuò)大社會不公。我國當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)是，盡管農(nóng)民在失地后能夠按照國家法律規(guī)定得到相應(yīng)的補(bǔ)償，但由于現(xiàn)行土地征用制度的不完善，失地農(nóng)民處境令人擔(dān)憂。有關(guān)調(diào)查顯示，46%的農(nóng)民失地后生活水平下降，由此引發(fā)的社會矛盾也時有發(fā)生。中國社會科學(xué)院研究員于建嶸表示，農(nóng)村土地糾紛正在成為影響當(dāng)前農(nóng)村社會穩(wěn)定和發(fā)展的首要問題，如果不妥善解決好失地農(nóng)民問題，必定會對我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成影響。

當(dāng)前，土地是農(nóng)民參與社會發(fā)展、分享經(jīng)濟(jì)成果、規(guī)避各種社會風(fēng)險(xiǎn)的唯一途徑和最后一道安全網(wǎng)，土地對于農(nóng)民社會保障功能一般涉及6個方面：第一，提供基本的生活保障；第二，提供就業(yè)機(jī)會；第三，提供可供后代繼承的權(quán)利；第四，提供資產(chǎn)增值的保障；第五，提供可直接獲得的經(jīng)濟(jì)收益；第六，避免重新獲取時支付大筆費(fèi)用。一份來自上海市的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示：耕地面積指數(shù)與上述各種保障功能指數(shù)之間呈線性關(guān)系（見下表）。

表：耕地面積指數(shù)與各種保障功能指數(shù)之間關(guān)系土地效用基本生活保障效用就業(yè)機(jī)會效用直接經(jīng)濟(jì)收益效用子女繼承效用征地后可以得到補(bǔ)償效用避免重新獲得時支付大筆費(fèi)用效用

均值0.34250.12360.2140.045770.26610.01165

方差0.010400.017370.017390.007210.022670.002194

可見，在城鄉(xiāng)分割的二元政策環(huán)境下，土地不僅是農(nóng)民基本生活收入的來源，也為農(nóng)民就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、意外等提供了物質(zhì)保障。在當(dāng)前土地征用制度不完善、傳統(tǒng)的“土地?fù)Q就業(yè)”的安置方式逐漸失靈、失地農(nóng)民家庭經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)極為薄弱的情況下，一旦風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，就會給失地農(nóng)民個人和家庭造成巨大危機(jī)，這不僅不利于三農(nóng)問題的徹底解決，也將是我國城市化進(jìn)程的桎梏和未來經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的隱患。

二、我國失地農(nóng)民社會保障現(xiàn)狀分析

對于因農(nóng)地征用所引發(fā)的各種社會矛盾，筆者以為，現(xiàn)行土地征管制度存在的產(chǎn)權(quán)模糊、法律規(guī)定不明確以及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)等缺陷固然難辭其咎，然而缺失專門針對失地農(nóng)民的社會保障制度，從而導(dǎo)致部分失地農(nóng)民淪入“種田無地、就業(yè)無崗、保障無份、創(chuàng)業(yè)無錢”境地，才是問題產(chǎn)生的直接原因。建國以來，我國農(nóng)村實(shí)行的是“以群眾互助和國家救濟(jì)為主的社會保障制度”，廣大農(nóng)民被排除在國家的一般社會保障之外。1980年以后，我國開始實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，在“土地福利均分”的原則下，把土地分給農(nóng)民，并以此作為保障農(nóng)民基本生活需要的手段，為農(nóng)民的土地保障和家庭保障提供了制度安排。城市化進(jìn)程的加快導(dǎo)致了大量農(nóng)民喪失了賴以生存和保障的土地，為了解決這一問題政府普遍采用了下面幾種安置方式。

1、貨幣安置。即按照《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定對被征地農(nóng)民給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償，作為失地農(nóng)民未來生存和發(fā)展的保障。然而這種安置存在三個弊端，一是安置標(biāo)準(zhǔn)不一。由于各級政府制定土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時把征地用途作為重要的參考依據(jù)，導(dǎo)致用途不同的土地獲得的補(bǔ)償款差異較大，有悖公平原則，引起農(nóng)民的強(qiáng)烈不滿。二是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低。現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和，不得超過土地被征用前3年平均產(chǎn)值的30倍。這種補(bǔ)償辦法不僅難以準(zhǔn)確地反映被征用土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而且無法保證被征地農(nóng)民的生活水平不因征用土地而下降。

2、“土地?fù)Q就業(yè)”安置。即由征地單位以及原集體經(jīng)濟(jì)組織安排失地農(nóng)民從事如保安、保潔、保綠等工作。這種安置辦法在短期的確可以為失地農(nóng)民提供就業(yè)保障，但因?yàn)槭У剞r(nóng)民自身素質(zhì)和專業(yè)技能有限，所安排的工作不僅收入水平較低，而且不具穩(wěn)定性，一旦征地單位或原集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)效益欠佳，這些失地農(nóng)民同樣面臨生活保障的喪失。

3、“土地?fù)Q社會保障”安置。這是目前一些發(fā)達(dá)地區(qū)積極探索的新安置思路，也是受到許多專家學(xué)者青睞的安置辦法。大體做法是按照從集體的土地補(bǔ)償費(fèi)和個人的安置費(fèi)中扣除一部分資金，國家從土地的出讓金中拿出一部分資金，農(nóng)民自己提供一部分資金的原則，建立失地農(nóng)民社會保障基金，為失地農(nóng)民提供社會保障。乍一看，這種思路具有一定的合理性，然而仔細(xì)推究起來無論在理論上還是現(xiàn)實(shí)上都值得商榷。首先，從理論層面分析，基本社會保障是具有公共品特征的，是公共財(cái)政理念下政府應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)。既然我國城市居民能夠無償享用基本的社會保障，那么失地農(nóng)民為什么需要通過“換”的形式來擁有這一權(quán)利呢？

可見，我國當(dāng)前并沒有針對失地農(nóng)民行之有效的社會保障制度，在農(nóng)地征用補(bǔ)償制度存在嚴(yán)重缺陷的前提下，農(nóng)民失去土地不僅意味著失去了賴以維持生計(jì)的物質(zhì)資料，更意味著醫(yī)療、養(yǎng)老等一系列社會保障權(quán)利的喪失，必將成為引發(fā)多種社會矛盾的導(dǎo)火索和制約城市化進(jìn)程的瓶頸。

三、構(gòu)建失地農(nóng)民社會保障制度確保城市化進(jìn)程的順利推進(jìn)

（一）構(gòu)建失地農(nóng)民社會保障制度是城市化進(jìn)程中不可或缺的環(huán)節(jié)。

目前，失地農(nóng)民問題已經(jīng)引起社會各界的普遍關(guān)注，各級政府也采取了諸如改革現(xiàn)行征地制度、適當(dāng)提高農(nóng)民的征地補(bǔ)償費(fèi)、解決失地農(nóng)民補(bǔ)償款拖欠問題等多種舉措。不可否認(rèn)，這些措施在維護(hù)失地農(nóng)民的利益、穩(wěn)定失地農(nóng)民的情緒、緩解社會矛盾方面起到了積極作用。但是同樣應(yīng)當(dāng)看到，單靠改革現(xiàn)行征地制度、提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不僅不能徹底解決失地農(nóng)民可持續(xù)發(fā)展的問題，更無法為因城市化進(jìn)程加快而不斷增加的失地農(nóng)民提供切實(shí)有效的社會保障。

可見，只有加速建立失地農(nóng)民的社會保障制度，將失地農(nóng)民的征地補(bǔ)償款與籌集建立失地農(nóng)民社會保障資金相掛鉤，制定針對失地農(nóng)民的持續(xù)有效的社會保障制度，才能從根本上解決失地農(nóng)民的后顧之憂，打破城市化進(jìn)程的瓶頸。

（二）構(gòu)建失地農(nóng)民社會保障制度的政策建議。

1、我國失地農(nóng)民社會保障制度構(gòu)建的原則

（1）建立之初的低水平原則

盡管經(jīng)過多年的改革和發(fā)展，我國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力得到快速提升，但我國目前社會保障的財(cái)政狀況并不樂觀，僅城市養(yǎng)老保險(xiǎn)一項(xiàng)就已經(jīng)出現(xiàn)嚴(yán)重的收不抵支，加上隱性債務(wù)，國家財(cái)政壓力極大。而隨著我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，失地農(nóng)民的數(shù)量必將不斷增加，這無疑會進(jìn)一步加大財(cái)政支出的負(fù)擔(dān)，加之社會保障本身具有剛性，保障水平一旦確立就難以降低，因此結(jié)合我國國情，失地農(nóng)民社會保障水平在建立之初宜采用較低標(biāo)準(zhǔn)。

（2）能夠保障失地農(nóng)民基本生活的原則

社會保障制度是包括社會保險(xiǎn)、社會福利、社會救濟(jì)、優(yōu)撫安置、社會互助等在內(nèi)的一個完整體系，最基本的要求是保障社會成員的基本生存權(quán)利。在現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)條件下為失地農(nóng)民建立的社會保障也必須以能夠維護(hù)失地農(nóng)民生存權(quán)利為原則。值得提及的是，這不僅是構(gòu)建失地農(nóng)民社會保障的原則，更是政府應(yīng)盡的職責(zé)和義務(wù)。

（3）兼顧公平和效率的原則

公平和效率是建立社會保障制度不可回避的問題，建立失地農(nóng)民社會保障制度也是一樣。所謂公平就是要為每個符合條件的失地農(nóng)民建立社會保障，而效率則是既要保證失地農(nóng)民的基本生活，又不會影響他們工作的積極性。這就要求社會保障制度水平的制定必須科學(xué)，如果水平過低，則無法維持失地農(nóng)民的基本生活，有悖公平；水平過高又會使其沉迷于社會保障網(wǎng)絡(luò)之內(nèi)，不求進(jìn)取，損失效率。

2、構(gòu)建失地農(nóng)民社會保障的具體政策建議

（1）建立失地農(nóng)民最低生活保障制度

最低生活保障制度是社會成員生存權(quán)得到保障的標(biāo)志，也是實(shí)現(xiàn)社會保障最基本的要求。因?yàn)槭ネ恋兀荒芟碛型恋貛淼母鞣N社會保障，失地農(nóng)民有別于傳統(tǒng)意義上的“農(nóng)民”；同時，由于不能和城市居民一樣享有最低生活保障，他們又不同于城市居民。可以說，失地農(nóng)民是游離于“農(nóng)民”和“居民”之間的“邊緣人”，他們?yōu)槲覈鞘谢暙I(xiàn)了賴以生存和保障的土地，理應(yīng)享受到最低生活保障。目前農(nóng)村社會保障尚未立法，在制度建設(shè)基本空白的情況下，應(yīng)盡快將失地農(nóng)民納入城市最低生活社會保障體系當(dāng)中來。筆者認(rèn)為可以借鑒當(dāng)前浙江的“城鄉(xiāng)一體化的最低生活保障制度”，對月收入不足低保標(biāo)準(zhǔn)的失地農(nóng)民補(bǔ)足到低保標(biāo)準(zhǔn)，對不符合低保的特困老人和已納入低保仍較為困難的老人實(shí)行救助，盡快實(shí)現(xiàn)最低生活保障上的城鄉(xiāng)一體化。

（2）建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度

長期以來，我國廣大農(nóng)民實(shí)行以家庭保障為主，依靠后代供給的養(yǎng)老模式。隨著計(jì)劃生育基本國策的推行，這種模式必然導(dǎo)致后代負(fù)擔(dān)的加重和養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)的增加。而對于失地農(nóng)民來說，喪失了土地這一最后的保障物無疑將進(jìn)一步增大養(yǎng)老的風(fēng)險(xiǎn)。失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的建立，必將對維護(hù)社會穩(wěn)定、推行計(jì)劃生育基本國策起到不容忽視的作用。筆者認(rèn)為，可以借鑒城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的模式，通過地方政府和村集體共同出資，建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保障統(tǒng)籌賬戶，統(tǒng)籌層次暫以縣級為宜；通過個人從安置補(bǔ)助費(fèi)中列支的資金建立個人賬戶，實(shí)行統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保障模式。同時，在勞動與社會保障部門或財(cái)政部門設(shè)立專門從事失地農(nóng)民社會養(yǎng)老保障基金的管理機(jī)構(gòu)，單獨(dú)建賬、專款專用，收支兩條線。

（3）建立失地農(nóng)民醫(yī)療保障制度

現(xiàn)代醫(yī)學(xué)技術(shù)的進(jìn)步在提高人們健康水平的同時，也帶來了醫(yī)療費(fèi)用大幅攀升。統(tǒng)計(jì)顯示，近年來我國醫(yī)藥費(fèi)的增速遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了農(nóng)民收入的增速，盡管新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度對減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、緩解農(nóng)民“看病難”起到了一定作用，但補(bǔ)助額畢竟十分有限，高額的醫(yī)療費(fèi)用始終是農(nóng)民的沉重負(fù)擔(dān)。而對于失地農(nóng)民而言，由于已經(jīng)轉(zhuǎn)為城市居民，不再享受新型農(nóng)村合作醫(yī)療服務(wù)，所領(lǐng)取的幾萬元安置費(fèi)只夠維持幾年的基本生活，醫(yī)療費(fèi)用給他們造成的壓力更大。因此，醫(yī)療保障是失地農(nóng)民社會保障制度中不可或缺的重要內(nèi)容。結(jié)合我國國情，筆者贊同按照失地農(nóng)民自愿繳納為主，村集體、政府、征地主體三者分別承擔(dān)一部分資金加以補(bǔ)充的模式建立失地農(nóng)民醫(yī)療保障基金，保證失地農(nóng)民的健康權(quán)利。