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前言

農村稅費改革被譽為“中國農村的第三次革命”，是繼、聯產承包責任制后的又一次重大改革，其目的是減輕農民負擔，規范農村稅費制度，讓農民從減負中得到發展，加快實現小康的步伐。**市于2002年3月份開始的農村稅費改革，做法和成效比較典型，有一定的代表性。本文擬針對農村稅費改革過程中的經驗，以及伴隨農村稅費改革帶來的一些問題和完善途徑進行初步探討。

1**市農村稅費改革主要做法及成效

**市總面積1128平方公里，有584個行政村，總人口47萬，其中農業人口31.46萬。**市農村稅費改革的主要做法有：

1.1規范籌資減輕農民負擔

改革前的2001年**市農民實際負擔額已達到6240萬元，人均負擔165元，占當年農民人均純收入的4.4%。減輕農民負擔成為稅費改革方案設計的首要目標。

根據“三取消兩調整一改革”的要求和**市實際，規范了征收項目，改革后向農民征收的稅費主要有這么三塊：一是農業稅及其附加。對從事生產農業特產品的農民征收農業特產稅及附加，2004年取消。二是“一事一議”費。按15元的上限根據村民委員會表決實行“一事一議”費。對從事工商業的農民按比例提取公益事業費，2003年取消。三是以資代勞。根據逐步取消“兩工”的原則，相應的以資代也將減少。隨著方案實施，農民減負取得明顯成效。2002年，農民人均稅費負擔比2001年減少43元，減幅為26%；2003年，農民人均稅費負擔比2001年減少15元，減幅為12.3%。（詳見左圖）

1.2“兩清兩盤”化解鄉村債務

所謂“兩清”，“一清”是清理債權債務。主要做法有:對債務進行分類，劃分“一般性往來”和“借款”，將報酬新欠款、公務性欠款，均作為一般往來處理，不計利息；核消呆帳和死帳，規范利息計算辦法。“二清”是清收有效債權。所謂“兩盤”，一是盤活集體資產償債。拍賣、租賃包括小型水庫和一部分撤并后的村辦學校等鄉村集體閑置資產，不僅回收了資金，還提高了這些資產的使用效率。二是盤活“四荒”資源償債，即對集體所有的荒田、荒地、荒山和湖田每畝以最高不超過30年的期限根據實際情況宜租則租，宜賣則賣進行消化。通過“兩清兩盤”鄉村債務化解已取得顯著成效，消化鄉村負債9870萬元，占債務總額的20%。

1.3機構改革減少財政支出

通過“合、留、剝、撤”的辦法，優化了機構設置，減少鄉鎮站所，達到了裁人先撤廟的目的。同時，核減人員編制，清退臨時雇用人員108人，減少村干部職數482人。

2農村稅費改革中出現的問題

**市農村稅費改革取得了很大成效，但在改革過程中也出現一些不容忽視的問題。

2.1縣鄉財政的收支矛盾趨于尖銳化

由于“三提五統”的取消和稅費項目的減少，導致鄉村可用財力進一步縮小，但與此同時，農村原來依靠“三提五統”支持的事業，如五保戶贍養、計劃生育、民兵訓練、鄉鎮道路建設等基本上都轉移到鄉鎮政府的預算開支中，增加了財政困難。2001年，**市“三提五統”、農業稅等為6240萬元，2003年減少為4020萬元，鄉村凈減少財力2220萬元，減去上級給予我市轉移支付補助1008萬元，財力缺口1212萬元。鄉鎮財政收支矛盾加劇的壓力，必然在一定程度上傳導到原已十分困難的縣級財力，成為影響基層政權正常運轉的因素，也有可能成為推動農民負擔反彈的重要因素。

2.2村級公共職能的運轉經費不足，“一事一議”難以操作

稅費改革后，村級公共經費主要依靠“兩稅附加”，實行鄉管村用，同時也切斷了村級經費通過擴張收費來彌補的口子，有助于減輕農民負擔。但接踵而來的問題是：村級經費開支嚴重不足。**市2003年村運轉經費在1萬元以下的，約占村總數的14%，2萬元以下的村約占34%，這樣，約有48%的村難以維持正常運轉。為此，縣級財政負擔了600萬元的村級專項補助資金。但這沒有從根本上解決村級運轉經費的困難，可能會掉頭引發變相增加農民負擔的行為。

按制度規定，村級“一事一議”主要用于村道路建設維護、鄉村水利設施等村級公用事業，原則上是“有事則議，無事不議”。從調查的情況來看，在現實操作中存在著兩種情況：一是“有事難議”。這也是公共選擇中普遍存在的問題。如果鄉村議事的決策集中在少數人手中，決策成本雖然小，但可能造成公共偏好的扭曲，甚至成為變相增加農民負擔的手段；如果要經過全體一致或多數人的同意，決策成本會明顯增加，議而難決的概率增大。二是“一事一議”的鄉村民主制度可能會扭曲，即各地名義上的最高人均“一事一議”負擔可能會成為變相的人頭稅，成為固定負擔。這是在鄉村缺乏有效民主條件下公共決策由上級政府變相壟斷的反映。總體看來，“一事一議”在現階段操作難度很大。

2.3鄉村債務的消解更加困難

據統計，稅費改革前的2001年鄉村負債總額達49360萬元，鄉平均1096萬元，其中村級負債36208萬元，村平均62萬元。在推進農村稅費改革過程中，**市通過“兩清兩盤”等一系列綜合措施，已消化鄉村負債9870萬元，占債務總額的20%。而到2003年，全市仍有鄉村負債39000萬元。改革后既不能再通過集資、收費的辦法償還，又由于資源的不可再生性，拍賣、盤活都在一定程度上具有一次性的性質，在基層可用財力減少的情況下，剩下的債務償還基本上失去了資金來源，而且債務還隨著利息的增加而上升，同時這些債務中欠農戶的借款和合作基金會股金等，如不及時償還，農民就有可能以債抵稅，使部分農業稅收入落空，進而影響鄉村財政收入，形成惡性循環。這將成為農村稅費改革繼續推向深入的現實難題。

2.4稅制設計帶來稅負不公，造成拋荒現象

稅費改革后，把原來的按人負擔的鄉村統籌提留費和按地負擔的農業稅變為全部按地征收農業稅。隨著人費向地稅的轉變，無形中把原來一部分由人口和勞力承擔的費用轉移到土地上，在人多地少、非農業收入高的地區和農戶，農民的人均負擔低，而在人少地多，以農業收入為主要來源的地區和農戶，農民的人均負擔則偏高。出現了多種田多納稅，少種田少納稅，不種田不納稅的情況，加大了種田農戶和非農業生產戶之間的收入差距，勢必導致種植業比較效益進一步下降，嚴重打擊了農民種糧的積極性。現在許多農戶提出要上交所承包土地，但村組織擔心上交耕地后稅款無人承擔而不愿接，致使農田拋荒現象比較嚴重，這不僅不利于引導農民擴大土地經營規模以提高競爭力，還有可能影響我國糧食安全和基層穩定。

3完善農村稅費改革的思路

農村稅費制度改革必須在兼顧各方利益的前提下多管齊下，特別是要從宏觀政策導向和體制上著眼，從具體制度安排上著手。

3.1改革農業稅制，從對生產環節向對消費環節征稅過渡

從世界農業稅制的設置來看，像我國這樣單獨設立農業稅制的情況是不多見的，一般國家對農業與其它行業征稅對象一樣，征收同樣的稅，只是在稅率和減免方面與其它納稅有一定區別。

根據我國實際，也應當逐步把單獨的農業稅制歸并到消費稅和增值稅中，完善流轉稅制。也就是說，取消農業稅和農業特產稅，在農業生產環節上一律免稅，農產品不上市就不征任何稅，而將稅收負擔轉移到農產品消費者身上。在稅制的具體設計上，可以考慮在批發和零售環節稅率從低課征；對農業投入物實行免稅、低稅以降低農業生產成本；充分利用世貿組織的有關規定，對農產品出口采用全額退稅辦法以提高外向型農業的競爭力。此外，考慮到目前少部分高稅率農業特產品改征增值稅后，稅負有較大幅度下降，可考慮擴大消費稅征收范圍，對這些產品的流轉額進行第二次調節。

這樣改革將使我國的農業稅收更加合理，主要體現在以下三個方面：第一，在不降低稅收收入的情況下徹底減輕農民負擔。據專家預測，我國糧食成品率為28%，約有3000億斤的糧食進入流通領域，這些都為擴征后的增值稅提供了充實的稅源。比照城市個體工商戶繳納增值稅的辦法規定起征點，這樣一般收入低的農戶都達不到起征點，無需繳納增值稅，同時也符合我國農民生產的糧食有相當部分自用而不參加流通的實際，在加上個人所得稅對高收入農戶的適當調整規范，農民所需負擔的稅收將大大降低，也更公平。第二，規范征稅行為，有利于降低征稅成本。農業稅和農業特產稅盡管收入總量不高，但是它們涉及面廣、環節繁瑣、征收難度大，目前大部分地區都配備了專門的農稅隊伍，綜合稅收成本顯然是不合算的，改為增值稅和消費稅后，由于流轉稅征收體系和辦法都比較健全，在現有的國、地稅框架下就能實現稅收任務的完成，無疑將大大降低稅收成本，提高征稅效率。第三，有利于妥善解決“拋荒”問題。將征稅范圍從生產轉移到消費上后，從根本上消除了“種糧越多越吃虧”的悖論。農民從種糧中獲得了收入，減輕了負擔，將會激勵更多的農民從事糧食耕種，緩解我國糧食緊張和部分耕地閑置浪費的矛盾。

3.2調整財政對農業的補貼政策，促進農村社會經濟發展

農村稅費改革既是一次利益的調整，又是財政支農體系優化的契機。農業是我國基礎產業，財政補貼是對其進行保護的重要手段，在目前世貿組織的框架下，通過改革補貼辦法來加大補貼力度和效果，使稅費改革后農業發展后勁更足，可增加農民收入，幫助農村走上良性循環道路。

調整補貼內容：一是向具有比較優勢的農產品傾斜。重點支持我國具有比較優勢而需求量又大的農產品生產，把不具備競爭優勢的產品的生產減少到最低安全標準；二是加大對農業基礎設施的補貼；三是對以農業保險和農民社會保障為核心的收入支持體系的補助。入世后，農業面臨的市場和自然風險將加大，農民的就業、醫療壓力也將顯性化。為農民收入提供有效的保障，對于農村的穩定有著特殊的意義。通過健全農業風險補償機制加強對農業生產保險業務虧損的補貼、減免稅收等辦法鼓勵帶有互助保險合作性質的農業專項風險基金、逐步建立農民收入保障制度和直接收入補貼制度，并完善農村醫療保障和養老保障制度。

改進補貼方式：由“暗補”改為“明補”。WTO《農業協定》規定，政府提供的價格支持應針對農產品生產者，而不是流通部門。為適應這一要求，一方面，價格補貼應直接落實到農民身上。政府通過糧價監測體系測算各種糧食的市場平均價格，再考慮糧食供求狀況、財政承受能力、基期支持價格等因素確定保護價，由兩者之差計算價差補貼。農民可根據其生產的商品糧數量，經過核定后向財政部門領取補貼。另一方面，按農業協定“微量允許標準”條款規定，政府的非特定農產品支持也有一定的補貼空間。對農業生產資料、信貸以及主要農產品儲運、流通、市場信息等支持服務體系的購建目標應從目前的中間環節向協定認可的農業生產部門轉移。

3.3完善轉移支付，尤其是中央、省對縣補助體系

1994年的分稅制改革及2002年所得稅和營業稅分享改革的總體趨勢是財力層層向上集中。這樣一來，基層財力增長緩慢。農村稅費改革后，受沖擊最大的恰恰還是縣鄉財政。有必要通過中央、地方事權的重新界定，加大轉移支付的范圍和數量。在具體操作上，可以按照以下方式進行：一是對縣的縱向轉移支付。按人均相關因素計算后，以縣為單位，由省財政通過轉移支付彌補缺口。二是完善各項政策性專項補助。對省內有區間外部性的基層設施建設進行補助，比如農田水利設施等。三是對農村合作基金會和城市信用社等實行政策性清理而發生的借款酌情給予豁免或補償，減輕縣級財政的歷史包袱。

3.4加快構建農村公共財政框架

稅費改革本身就是農村公共財政建設的題中應有之義，改革成功與否，根本上也取決于公共財政框架的建立和完善必須與其它改革一起整體推進，互為補充。

調整縣鄉財政支出范圍。縣鄉財政困難，收支矛盾突出，主要根結在于基層財政的“事權”和“財權”不統一。實現基層財政的歸位，就要將純公共品提供方上劃，列入中央及省級財政支出范圍。目前可以從以下兩方面入手。首先，改革義務教育支出辦法。過去縣鄉承擔了基礎教育經費的來源，使得基層財政支出中用于基礎教育就占到了60-70%。公共財政理論認為，基礎教育是公共產品，在某種意義上它的公共性和受益范圍遠遠超過了縣域本身，尤其在像我國這樣的發展中大國，基礎教育更應該在整個教育體制中成為最優先保證的領域，由縣鄉財政承擔顯然是不合理的。應該將農村基礎教育發展放在國家財政分配的重要位置，列入中央預算安排，通過直接劃撥和轉移支付的形式，將籌資責任向上集中。理順基礎教育的投入機制，也是解決農村稅費改革的關鍵所在，是縣級收支矛盾的集結點，可以說具有牽一發而動全身的效果。其次，民兵訓練等屬于國防性質的開支，也應該從由縣鄉財政負擔，轉向統一納入中央政府軍費預算。民兵預備役是我國武裝力量的重要組成部分，也關系到國防建設質量的高低，由縣鄉財政“買單”不符合公共財政的要求，與民兵訓練情況相類似的還有基層國防教育等。

改革鄉鎮行政管理體制。切實做好縣、鄉兩級的機構改革和人員分流工作，堵塞農民負擔增加的源頭。縣、鄉兩級政府機構要按照精簡、統一、效能的原則，撤并機構，分流人員。嚴格實行定編定崗，因事因人，職能統一，管理歸口的原則；要把社會職能交給社會中介組織，把事業單位與政府職能部門區別開來并實行人員分流。

3.5加快農村政治體制創新步伐

加快農村政治體制創新步伐的目的是實現農村公共物品供給決策程序由“自上而下”向“自下而上”轉變，達到由社區內部對公共物品的需要來決定公共物品的供給。這就要求做到以下兩點：第一，實行村務公開、政務公開，建立公共物品的需求表達機制和決策、監督機制，使一個村或一個鄉范圍內多數人的需求意愿得以體現，并保證公共物品的提供和使用符合他們的意愿。第二，改革社區領導人的產生辦法，村領導人和鄉級領導人應真正由本社區居民民主選舉產生，而不是由上級組織部門安排。由于有選舉約束，他們能夠真正對本地選民負責，把自己的政績做給本地選民看，把增進本地選民的利益放在首位。這樣，社區領導人才敢于抵制來自外部的各種達標、升級活動，抵制各部門、各系統出臺的收費規定。

總之，農村稅費制度改革不能單兵突進，必須協調一致，標本兼治；不應操之過急，只能循序漸進。