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對于行政公務行為，學術界主要存在兩種觀點：一種觀點認為行政公務行為是指行政公務人員代表行政主體行使行政職權和履行行政職責的行為。（注：參見王連昌：《行政法學》，中國政治大學出版社1999年3月第1次修訂版，第89頁。）其中的“行政公務人員”系指公務員及授權組織中行使行政職權的人員。另一種觀點認為行政公務行為是指行政人代表行政主體行使行政職權和履行行政職責的行為。（注：參見傅國云：《論公務行為與個人行為的分界》（《行政法學研究》1996年第2期））這里的“行政人”不僅包括公務員、授權組織中行使行政職權的人員，還包括了受委托人及受委托組織中行使行政職權的人員。兩種觀點的區別在于后者將實施行政公務行為的主體擴大到受委托人及受托組織中行使行政職權的人員。由于在實際生活中，絕大多數行政公務行為是由國家公務員實施的，故本文只對公務員的行政公務行為加以界定，但其規則亦同樣適用于其他主體。

一、界定行政公務行為的必要性

公民依法定程序經法定方式成為國家公務員后，使他在原來的公民身份的基礎上又形成了一個新的身份，即“國家人”的身份，與行政主體之間形成了一種職務關系。公務員作為行政主體的“直接人”具有不同于普通公民的特殊權利，同時也要承擔特殊的義務。但公務員也并不因此喪失作為普通公民的權利義務，他仍然具有其自身獨立的法律人格——自然人人格，這種自然人人格意味著公務員仍然可以依照獨立的個人意志行使其個人的權利。由于行政主體是一個抽象的實體，雖然通過法律擬創使其具有了獨立的法人人格，但是這種法人人格必須通過其“直接人”——公務員來實現，其行政管理職權歸根結底要通過公務員來實施。同時，公務員作為自然人人格的永久性載體，其自身的公民權也必然要通過自己的行為來實現。這樣，就產生了對于公務員行為的性質認定問題，即：是實現其人格權利的個人行為，還是體現行政主體意志的公務行為。公務員的“人”身份與其自身獨立的法律人格并存，是產生公務員行為沖突的根本原因。

“行政公務行為”這一概念在法律條款中并沒有體現，它只是作為一個學術概念存在。而學術界提出這一概念的目的就在于對公務員的行為進行區分，確定公務員不同行為的法律效力、法律后果以及法律責任的承擔問題。公務員的行為是否界定為公務行為關系到行為本身的效力，關系到相對人對公務員的行為的認識和接受程度。由于公務行為是公務員以“人”的身份行政主體運作行政權的行為，所以它具有特殊的法律效力，法律后果也應由行政主體來承擔。對于相對人來說，當他認識到公務員的行為是行政公務行為時，就必須接受這一行為的特殊強制力和約束力。而對于公務員的個人行為，相對人接受這一行為還有一個合意的過程，其法律后果也應當由公務員個人承擔。

公務員行為的界定也是確定國家賠償的基礎。在未建立國家賠償制度以前，對于公務員的侵權行為是公務行為還是個人行為的區分研究并無意義，因為國家機關工作人員侵權均屬個人行為，是一種特殊的侵權行為，國家并不承擔賠償責任。但在建立國家賠償制度后，這就是必須要加以解決的問題了。對公務員侵權行為的性質的區分成為確認國家賠償或個人賠償的分界。國家只對公務員的行政公務行為承擔賠償責任，而對于公務員個人行為所引起的后果仍然由其個人承擔法律責任。因此，對公務員公務行為的界定標準理論成為現代國家賠償制度的一個重要基石。

二、行政公務行為的界定

行政法學界對公務行為的界定標準理論，歸納起來主要有以下幾種：（1）時間標準：以公務員上下班時間作為界定公務員行為的標志。（2）名義標準：以公務員的行為是否以其所屬的行政主體之名義或者佩帶或出示能表明其身份的公務標志實施的作為認定公務行為的依據。（3）公益標準：以公務員的行為是否涉及公共利益或以公共利益為目的作為界定公務行為的依據。（4）職權標準：以公務員的行為是否屬于職權與職責范圍作為認定公務行為的依據。

由于上述觀點在界定公務行為時均有一定的可取性，但同時也都明顯存在不足，所以國內的學者開始趨向于“綜合標準說”的劃分理論，即界定公務行為應綜合考慮行為主體、時間、目的、職權、名義各個要素，而不宜以單一要素或所有要素作為認定標準。（注：參見王連昌：《行政法學》，中國政治大學出版社1999年3月第1次修訂版，第111—112頁；燕廣、胡建淼、王建東主編：《行政法新論》，浙江大學出版社1992年第1版，第111—112頁。）“綜合標準說”與以前單一的界定標準理論相比，更具有靈活性，也更為科學，從表面上看似乎是解決了公務行為認定的問題。但是，對于公務員各種紛繁復雜的行為應當如何綜合考慮，并對各個要素加以界定，在選擇適用這些要素時依據什么原則來確定，“綜合標準說”并沒有解決上述問題。而且在多數情況下，綜合考慮各個要素只是作為區分合法的公務行為與非法公務行為的必要條件，并不是區分公務行為與非公務行為的依據。筆者認為，“綜合標準說”之所以沒有很好地解決公務行為的界定問題，在于“綜合標準說”沒有明確對于公務員的哪些行為需要“綜合考慮各要素”加以界定，沒有確立如何綜合考慮各要素的原則。對此，筆者擬作如下論述：

（一）公務員以公民身份從事的民事行為可以明確界定為非公務行為，無需“綜合考慮各要素”。公民依法定條件經法定程序取得公務員身份后并不因此喪失作為普通公民的身份，公務員以普通公民身份作出的民事行為顯然是個人行為而非公務行為。同時，公務員作為行政機關的工作人員也會行政機關從事一些與行政管理無關的民事行為，例如代表單位購買辦公用品。這種行為雖然表現為行政機關的行為，即單位行為，但顯然也并非屬于公務行為。

（二）合法的公務行為一般必須具備四個要素，即時間、名義、公益、職權要素，這是判斷公務行為是否合法的必要條件，也是認定合法成立的公務行為的充分條件。所以，凡公務員的行為符合上述四要素的都可以界定為公務行為。在特殊情況下，由于某些公務行為的實施并沒有法定時間限制，同時也是出于提高行政管理效能的需要，只要公務員的行為符合名義、公益、取權三個要素的，也應當認定為合法成立的公務行為，除非法律法規對公務員的公務時間有明確的規定。

（三）除此之外，公務員的行為若符合其中一個或多個要素，對于這些行為應界定為公務行為或非公務行為就是一個比較復雜的問題。因為這些行為從一開始就是違法行為。所以筆者認為，對于公務員的違法行為才是真正需要“綜合考慮各要素”并加以界定的行為。那么，對于公務員實施的違法行為應當如何“綜合考慮各要素”并進行界定呢？筆者認為必須要把握以下兩個原則：

首先，考慮與職權相關程度的原則。界定公務員的行為是否為公務行為，職權要素是其中最重要的相關因素。公務行為在多數情況下屬于行政行為，其中有部分表現為行使行政職權過程中的行為，即實施行政行為過程中與職權相關的行為，屬行政行為的延續，比如交警在確認交通事故責任之前的現場勘查行為。而行政行為成立的一個最主要的條件是行為主體在客觀上有行使行政職權或職責的行為，那么在一般情況下，公務行為的成立條件也應當是與行政行為相一致的，即只有公務員的行為是行使行政職權的才能界定為公務行為。對于屬于行政行為延續性的公務行為，與行政職權的相關程度也是認定其是否為公務行為的重要條件。例如警察甲對乙實施了治安拘留，并在拘留過程中毆打了乙。那么甲毆打乙的這一行為顯然是與甲行使行政職權的行為有關，是行政處罰行為過程中的一個延續性行為。倘若乙被拘留以后，警察丙由于與乙有私怨，到看守所毆打了乙，那么丙的這一行為顯然與職權本身無關，因為丙并沒有實施對乙進行拘留的職權行為，所以不應界定為公務行為。

依據我國國家賠償法的理論，我國關于區分個人行為與職務行為的理論基本上是“職權相關論”（注：參見肖峋：《中華人民共和國國家賠償的理論與實用指南》，中國民主法制出版社1994年7月第1版，第125頁。），即：國家機關工作人員的行為如果與職權有關，就是職務行為。反之，就是個人行為，由個人承擔賠償責任。確立和界定行政公務行為的一個主要目的和意義就在于確認公務員行為的法律后果的承擔。所以，對于公務員的違法（侵權）行為的劃分標準理論應當與有關國家賠償理論相一致，公務行為的界定標準應當與“職權相關論”是統一的。即在界定公務行為時最重要的是考慮公務員的行為與行政職權的相關程度。

其次，考慮相對人的主觀認識原則。相對人對公務員行為性質的認識也是界定公務行為是否成立的一個重要原則。相對人對公務員的行為性質的判斷一般是基于兩個方面：首先要看公務員的行為在外在形式上是否足以使相對人認識到其公務員身份。這種外在形式在實踐當中是十分復雜的，最常見的是出示證件、佩帶公務標志、著裝等，也應當包括行為實施過程中所表現出來的足以使相對人認識到行為本身性質的內容。比如制作專門的詢問筆錄、檢查筆錄、制作現場處罰決定書等，這些行為足以使相對人認識到公務員的身份，從而自覺接受其行為的約束。其次，是看公務員的行為是否足以使相對人認識到是代表行政主體行使行政職權的行為。行政職權是抽象意義上的行政權的轉化形式，是行政權的外在具體表現，也是相對人判斷、識別公務行為的認識基礎。相對人在認識到公務員的行為是以某種行政職權為依托的，并且這一職權屬于公務員相應的職權范圍，相對人才會服從并接受這一行為。而相對人對于公務員“相應的職權”的識別顯然是從公務員所代表的行政主體的職權范圍來進行判斷的，行政主體內部的職責權限分工并不是相對人的認識標準。因為公務員對外實施公務行為，代表的是其所屬的行政主體，而不是內部機構和自己擔任的職務。由于某些行政事務的復雜性，行政機關之間的專業職權劃分比較細致，致使相對人對某些行政職權的權限劃分并不明確，公務員即使行使了其所代表的行政主體所不具有的職權，由于基于上述兩個方面的判斷，只要公務員的行為在社會觀念上足以被認為是執行公務的行為，他就會自覺接受這一行為拘束力和強制力，就會產生公務行為的法律效果，其法律后果應由行政主體來承擔。

在探討公務行為的界定問題上，首先應當以上述兩個原則為依據，即客觀上要看行為本身與行政職權的相關程度，主觀上看相對人對行為性質的認識。從上述兩個原則出發，對于實踐當中公務員各種形形色色的違法行為，應當如何綜合考慮各個要素并加以界定，筆者以為：（1）對于公務員行使的“源自”于其所代表的行政主體所屬的行政職權的行為，應當界定為公務行為。這里所稱的“源自”行政職權是指公務員在實施某一行為時，是以行政職權為依托的，至于行使這一行為過程中有無超越職權的行為，那是行為本身的手段、方式問題，并沒有改變行為的性質。如果公務員在實施某一行為時所依托的行政職權本身就超越了行政主體的權限范圍，那么行為的性質就發生了質的變化，一般不應界定為公務行為。所以職權要素是界定公務行為首先要考慮的適用標準。（2）公務員的行為在社會觀念上足以被認為是公務行為的，即使它并非“源自”于相應的行政職權，也應當界定為公務行為。由于行政事務專業分工的復雜性，相對人對于某些行政主體的職權分工并不明確，當公務員的行為又足以使他相信是代表行政主體在執行公務時，即使相對人懷疑這一行為的合法性，也必須先執行，最終就會產生公務行為的效果。所以，對于公務員的行為，依據時間、名義、公益三個要素，結合考慮相對人的主觀認識，只要這一行為在社會觀念上被認為是公務行為的，應界定為公務行為，其法律后果也應由行政主體承擔。（3）其他情況下，公務員的行為一律應認定為非公務行為。