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摘要：社區自治作為一種推進基層民主的有效形式被提上議事日程是社會轉型的必然結果。社區自治作為一個學術名詞，與現實實踐是有一定的差距的。城市社區和農村社區的自治有著一定的相似之處，但二者之間的差距也是比較明顯的。我國的社區自治是在非均衡狀態下進行的，雖然取得了比較大的成績，不過要想達到理想的狀態，實現社會的和諧，還有很長的路要走。

關鍵詞：社區；自治；制度變遷

一、社區和社區自治

“社區”一詞最早由德國社會學家F•騰尼斯在1887年《社區與社會》一文中提出。他認為，社區是基于親族血緣關系而結成的社會聯合。中文“社區”這個詞語，最初是費孝通在1933年介紹美國芝加哥學派創始人帕克的社會學時，用來翻譯英文Community一詞的。帕克之后,不斷有社會學家對社區的涵義進行探索并形成不同的理論流派。不同的流派之間雖然存在這樣那樣的差別,但在社區是人們對其具有歸屬感和認同感的區域社會這一點上卻已形成共識。后人又完善歸納出構成社區的七大要素：(1)人口，(2)地域，(3)經濟，(4)社區的專業分工和相互依賴關系，(5)共同的文化制度，(6)居民的凝聚力和歸屬感，(7)為社區服務的公共設施。在社會學角度，社區就是一個小社會,社會學家常把它做為研究大社會的起點.我國著名社會學家鄭杭生認為,社區是進行一定的社會活動，具有某種互動關系和共同文化維系力的人類群體及其活動區域。

社區作為一個學術名詞,與現實實踐中是有一定的差距的。唐忠新先生認為中國社區屬于基層法定社區，將城市的區、街、居委會轄區都視為社區。我們認為，社區自治是社區建設的本質所在，社區建設中要注重政府部門的指導作用，更要注重社區中居民的認同感、歸宿感和利益的相關度，唯有這樣才能順利的開展社區建設，更為真實的體現社區建設的自治精神，推動基層民主的發展。因此,要推社區自治,首先必須將其操作化。有幸的是,當前我國社區自治的實踐已經突破了原有理論設定的框架,將社區重新定位于基層社會管理體制的平臺,社會結構從“多體(單位)一元(國家權力)”向“多元一體”的結構性變化,溝通國家與社會之間的橋梁己成為新型社區的題中之義和必須具備的功能,即基層自治必須以新型社區為載體,新型社區是具有中國特色的民間社會(市民社會),自治是其應有之義。

我國《憲法》規定:“我國城市的居民委員會和農村的村民委員會,是基層群眾性自治組織”。《居委會組織法》根據憲法的規定,對居委會的性質和職能做出了明確的法律解釋,在第二條中規定:“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性組織。”時下所建立的新型社區體制,是在遵循憲法和居委會組織法的根本原則和精神的前提下,所進行的一次改革,社區的自治性質及其“三自職能”仍然沒有變。以自治為導向的社區定位與劃分社區自治是符合法律規定,且受法律保護的行為。社區自治作為體現我國人民代表大會政治制度,推進民主政治建設,人民群眾參與國家管理,創造自己幸福生活的有效形式,是一種有限的自治,即在新的社會條件下,我們實行的社區自治并非是無原則的自治,而是要在社區黨組織的領導下,在政府的指導下,發揮社區成員代表大會、社區協商議事委員會、社區居委會和社區內各種協會組織的作用,實現依法自治。由于國家與社會之間的互動不是等值互補的,即社會自主性和獨立性的發展程度不單純由國家權力從社會中退出的程度決定,它在很大程度上還取決于社會結構的變化、社會發展的水平、社會個體的素質以及社會動員的程度。因此,基層自治發展所要求的政治發展還需要有另一種政治發展,即在社會主義市場經濟條件下,政府對社會進行新的、有效的動員和整合,以充分培育基層群眾自治發展所需要的社會基礎。可見,中國社區自治的推進必將是一個規劃性的變遷過程,其體現為當前基層政權力量通過社區建設耒動員和整合正日益從“單位人”向“社會人”轉化的城市居民,培育居民的社區認同、公益觀念和參與意識。

二、社區比較：非均衡中國下的城市與鄉村自治

我國城鄉基層自治制度建立的時間尚不長，其突出特點之一就是發展不平衡。農村村民自治在20世紀80年代初就開始出現，但直到1998年才在全國廣泛實行。城市社區自治的萌芽形式從20世紀50年代初就已產生，但直到20世紀結束之際才在全國廣泛推行。而在城鄉基層自治發展中，農村率先崛起，正在深度擴展；城市迅速突破，正在向廣度蔓延，在其發展中有著不同的特點，并由于相關因素的制約而影響其走向。

從萌芽形式看，中國城市社區自治比農村村民自治萌生更早。早在20世紀50年代初期，城市就建立了居民委員會。但是，50年代以后形成的城市社會是以“單位制”為主體的。各個企事業單位從屬于各級政府，城市成員從屬于各個單位。單位自成一體，包攬其成員的所有事務。居民委員會只是由少數缺乏就業能力而未能進入“單位”的人所組成，不僅處于邊緣地位，而且高度依附于政府。為此，城市社會被高度結構化于國家體系，國家與城市社會幾乎是重合的，城市社會的自主性及城市居民自治空間十分狹小。但是，這種國家與社會高度重合的結構難以持久。自20世紀60年代，隨著城市人口的迅速增長，一部分成員因為難以進入“單位”而游離于“單位制”社會以外。成千萬的城市成員“上山下鄉”到農村雖然一度緩解了城市就業壓力，但20世紀80年代初城市成員大規模返城卻造成更大壓力，更多成員無法進入單位。這使得原有的國家統攝社會的體制不得不發生動搖。因為這一體制是以為社會成員提供充分就業等社會保障為前提的。而使這一體制發生根本性變化的則是“單位制”本身的解體。在以政企分開起始的城市經濟體制改革中，生產單位的自主性增強；在市場導向下，企事業單位原來承載的社會功能被剝離，政府承載的部分社會職能也要被轉移。為此，城市社會發生兩方面重大變化。一是非固定單位的成員愈來愈多，二是“單位人”向“社會人”的轉變，人們的需要更多的是依靠社會而不是單位滿足。一個自由自主的城市社會得以產生，并開始促進國家與城市社會的分離。在城市社會與國家的分離過程中，也伴隨著社會的無序和失范。城市治理面臨的公共秩序、公共衛生、公共治安等公共問題愈益突出。如盡管國家數次進行嚴厲打擊犯罪活動，但城市公共安全仍然面臨嚴峻的挑戰。特別是20世紀90后期，“”團體大規模的挑戰政府權威，顯現了加強和改進城市治理的緊迫性。為此，國家民政部在倡導社區服務的基礎上啟動社區建設。

城市社區建設的實質是在傳統單位制解體的過程中對社會進行整合，重新建構一個以“社區制”為主體的治理體系。這一體系試圖在政府權威能量愈來愈有限的基礎上將一部分治理權力讓渡給社會，通過社會自身的力量管理社會，以達至社會的自我管理、自我教育和自我服務。為達到這一目的，一方面重新劃分社區，并以新的社區為基礎構造居民組織；另一方面承繼居民自治傳統，促使新建立的社區居民組織向自治精神回歸。城市社區自治由此而產生和發展。從制度變遷的初始路徑看，中國的城市社區自治與農村村民自治有其共同特點：其一，兩者都是由于經濟體制改革所引起的國家與社會的分離，并開始出現一個自由自主社會空間而發生的；其二，兩者都是為了解決國家與社會分離過程中出現的緊迫性公共問題而對治理體系的變革；其三，治理體系變革的重要特點是向基層社會和公民讓渡和下放部分治權，以實現對社會的有效整合。結果是基層社會和公民通過運用這部分治權而行使民主權利，由此啟動了社會民主化進程。

由于城市與農村在制度變遷中的次序和城鄉社會結構不同，城市社區自治與農村村民自治在制度變遷的路徑和特點方面又有不同之處：

第一，由于農村經濟改革率先從分散落后的農村地方開始，使農村村民自治一開始具有較強的自發性，村民自治的特點較為突出。城市社區自治則具有很強的規劃性，主要是政府有意識地推進社區建設過程中產生的，社區自治只是蘊含在社區建設之中，其特性尚沒有充分顯現出來。

第二，農村村民委員會作為農村的主要組織，對原有組織具有很強的替代性。而城市社區建設中建立的社區居民委員會更強調社區基礎，沒有也不可能全面取代原有的城市組織，它主要是為城市治理提供了一個嶄新的制度平臺。

第三，在農村村民自治活動中，自治主體基本上都是自然人。而在城市，除了作為自然人的居民外，還大量存在各種單位和組織。因此，在城市社區自治的制度平臺上，法人團體也是自治活動中的重要角色，只是其地位及作用與自然人有所不同而已。

第四，農村村民自治建立在土地等生產資料集體共有基礎上，村民一出生就是村莊的當然成員，自動享受自治權利。而城市社區沒有共同的經濟基礎所維系，社區成員的界定較為困難，其流動性較強。在某一社區出生，之后并不一定就是該社區成員。不在某一社區出生，但也可能成為該社區成員，并享受社區自治權利。

第五，農村的村民委員會具有一定的經濟管理職能，自治活動的內容不僅有公共社會事務，還包括經濟事務。在城市，經濟事務主要由各種企業所承擔，社區自治組織一般不承擔管理經濟事務的職能，自治活動的內容主要是非經濟的社會發展方面。因此，社區自治與社區建設密切相關，自治與民主緊密相連。民主以平等的個人權利為基礎。平等的個人權利又來自于平等的財產支配權。

在中國農村，土地等主要生產資料為集體所有，作為集體一員的農民既是勞動者，同時處于經濟主權者地位。正因為如此，制將不同層級的管理權力賦予社員代表大會和社員大會，從而蘊含著一定的民主自治因素。但政社合一的行政統合和支配使這種民主自治實現的空間十分有限。只是隨著農村“分田到戶”的經濟改革和“政社分開”的政治改革，才為民主自治提供了廣闊的制度空間。公社制廢除后的村民自治組織具有很強的替代性。村民委員會替代的是原生產大隊管理委員會，村民小組替代的是原生產隊，相當多數的村民在很長時間內還習慣于稱村委會為大隊，稱村民小組為生產隊。但是，村民委員會組織畢竟與原公社組織有著根本的不同。最主要的是由于“分田到戶”后，它不再直接組織生產；由于“政社分開”后，它不再直接行使政權職能。其主要功能是在一家一戶自主生產經營基礎上從事公共事務管理和發展公共事業。村莊公共事務和公益事業直接關系到村民的切身利益，如承包經營權的獲取、稅費的收取、村集體經濟收益的分配、村辦學校、村建道路等公益事業的興辦及經費的籌集、村干部的工作補貼及村集體的公共財務等。這就使得村莊公共事務和公益事業必須依靠村民的廣泛參與，村民處于主權者地位。因此，村民委員會一開始就是根據民主自治原則加以建構的。1998年修訂通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》第2條明確規定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。”同時，法律還規定了村民委員會要按照便于群眾自治的原則設立，村民委員會向村民會議負責并報告工作，村的重要事項必須經由村民會議討論決定。由此可見，農村村民自治的組織體系建構在形式上源自于公社組織，但與公社組織的性質又有著根本性的不同，主要表現為村民的主權者地位得以通過相應的形式加以表現。為保障這一主權者地位，在村民委員會的運作中創立了民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的機制。民主選舉指村民委員會成員必須經由村民直接選舉產生，民主決策指村莊重要事項必須經由村民會議或村民代表會議討論決定。民主管理指村務管理必須遵循村民共同制定的村民自治章程等制度，并廣泛聽取村民意見。民主監督指村民委員會的工作必須接受村民的直接監督，實行村務公開。因此，從制度創設看，農村村民自治強調村民參與，具有較強的民間性、平等性色彩。

與農村村民自治不同，城市社區自治是在社區這一新的制度平臺上形成的。盡管社區自治的主體是居民，但更突出其社區地域性。特別是社區建設中的社區自治具有很強的政府規劃性。在社區建設的初期，政府部門自覺不自覺地按政府模式建構社區組織，從而使社區組織具有較強的行政化色彩。如在社區建設之中，一些地方按照地方行政組織的模式成立社區管理委員會，社區負責人被稱之為“小巷總理”；按照地方人大的模式建立社區成員代表大會而未建立社區成員大會制度，前者被稱之為“小人大”；按照地方政協的模式建立社區協商議事會。如加上社區黨組織，社區與國家系統一樣，也建立了所謂“四大班子”領導機構。

行政化的社區組織在運作機制方面具有較強的精英化色彩和代議性民主的特點，社區成員的廣泛直接參與嚴重不足。如在中央兩辦23號文件下達之前，社區居民委員會的選舉基本上都是實行社區成員代表大會間接選舉，社區干部實行招聘、考試與選舉相結合，社區事務的決策主要由社區居民委員會作出，很少經過社區成員代表大會討論，更沒有召開過社區成員會議。

出于我國的傳統國情和由政府主導的改革和社會轉型，在社區建設之初，政府的主要目的是通過行政力量迅速建構城市基層組織，社區組織的行政性較為突出。但是，社區畢竟不是一級政府，社區建設如果沒有社區成員的廣泛參與，也難以獲得持久的動力。隨著社區建設的擴展，一些地方開始按照民主自治的導向建構社區組織，并得到中央政府的認可。中央兩辦23號文件將擴大民主、居民自治作為社區建設的基本原則之一。規定要按照便于社區居民自治的原則設立社區，社區居民委員會屬于社區居民群眾自治性組織。在社區內實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，逐步實現社區居民自我管理、自我教育、自我服務、自我監督。中央兩辦文件下達之后，為地方的大膽探索提供了更為廣闊的制度空間。特別是一些地方運用農村直接民主的經驗建立新的社區組織。如在浙江、江蘇、上海中小城市社區建設中，新建立的社區自治組織實行社區成員直接選舉，通過“門棟自治”、居民論壇、居務公開等方式為居民直接參與社區事務管理提供更多的制度化渠道。許多地方不再是按照國家系統，而是根據社區自治的原則建立社區組織，如更強調社區成員會議的地位與作用。特別是在一些市場經濟較發達的城市，非常重視社區中介組織的培育，使社區自治更能體現自下而上的特點。

三、成績與問題并存，還有很長的路要走

從總體上看，我國的城市社區自治的組織建構正在由起初的行政主導向自治性復歸，運作機制正在由精英主導向廣泛直接參與擴展。我國城鄉基層自治制度盡管建立時間不長，但已展示其不可忽視的成效。

1。創造了國家與社會分權治理的一種新范式。在中國，長期歷史上的專制集權體制使治理權高度壟斷于皇帝—官僚體系，雖然出于統治成本的考慮，社會有一定的自治空間，但這種自治權高度依附于國家政權，且沒有法律保障。當代中國城鄉基層自治是在人民主權基本制度下國家將部分治權讓渡于社會的結果，并由法律所認可。城鄉基層自治組織在法律的框架內享有自主管理社會的自治權，城鄉居民通過自治組織直接參與基層事務的管理，自己創造自己的幸福生活。由此在改變傳統的一元性治理結構，在基層社會層面建構國家與社會分權治理體系創設了基本的制度范式。

2。促進公民社會的形成。在中國走向民主化的過程之中，必須建立一個以民主和法治為基本理念的公民社會。在中國，市場導向的經濟體制改革推動了民主導向的政治體制改革。但是，市場化進程中出現的自由自主的市民社會并不能自然導致公民社會的產生。要將一個自由的人變為一個具有堅定的民主和法治理念的人，其唯一方式就是民主實踐。中國城鄉基層自治制度第一次大規模地將民主與法治制度輸入到基層社會，成為城鄉全體居民最廣泛的民主與法治實踐活動，也成為全體居民學、運用民主的大學校。正如原全國人大委員會長彭真在通過《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》時所說的，村民自治是億萬農民的民主訓練班。因此，城鄉基層自治的發展將有力的促進公民社會的形成，從而為中國的民主化進程奠定牢固的基礎。

3。推進改善黨和政府的治理。與中國的經濟體制改革一樣，中國的政治體制改革也是先從社會和基層開始的。社會的變化和基層改革一方面改變了原有治理體制的基礎，另一方面也要求進一步推進治理體制的適應性和創新性改革。中國城鄉基層自治制度是在黨和政府的主導下建立的，它的發展又推動著黨和政府治理方式的改變。如在村民自治的推動下，農村黨支部實行“兩票制”選舉，鄉鎮一級實行鄉鎮長直接選舉，縣鄉基層政權實行政務公開。在城市社區自治的推動下，城區政府轉變職能，重心下移，公共服務意識得到強化；通過“民評官”和發揮社區中的人大代表的作用，將政府置于社區居民的監督之下。這種底層變革所引發的擴展效應還在繼續延伸。

我國的城鄉基層自治是在黨和政府主導下興起和發展的，其發展進程取決于黨和政府所扮演的角色。這是城鄉基層自治發展的重要制約因素和外部環境。在農村，自20世紀50年代以來，黨的組織體系一直延續下來，并成為領導核心。村莊事務的治理權力主要由黨支部，特別是黨支部書記所執掌，村民委員會受黨支部領導。但是村民委員會由全休村民選舉產生，其權力基礎在程序上的更具有廣泛性。根據法律，村務大事必須經由村民會議或村民代表會議討論決定。這無疑會改變原有的權力格局。在村莊內部，如何處理好村黨支部和村民委員會的關系，如何處理村民會議或村民代表會議集體討論決策和村支部決策的關系便成為村民自治能否有效貫徹的主要因素。而在村莊外部，根據法律，村民委員會與鄉鎮政府的關系是指導與協助，而不是命令與服從的關系。但是，鄉鎮管理要依托村民委員會加以實施。為此，鄉鎮政府會以各種方式影響和控制村民委員會的活動，從而壓縮村民自治的空間。因此，“兩委關系”（村支部與村委會）和“鄉村關系”（鄉鎮政府與村民委員會）便成為農村村民自治發展的主要制約因素。目前在這方面尚沒有出現突破性的進展。

而在城市社區自治發展中，黨和政府所扮演的角色方面有了一些新的突破。由于原有的居民委員會處于城市社會的邊緣，居委會的黨員不多，黨組織也不健全。從事居務管理的主要是居委會成員。在城市社區建設中，雖然強調社區黨組織建設，但黨組織的權威力量和影響不如農村大。特別是黨組織和社區自治組織是在社區建設中同步建立的，社區成員代表大會和社區協商議事會等組織相應建立，使社區黨組織一開始就在社區自治的基本制度架構下運行。在社區事務管理中，具有多樣合作治理的特點，黨組織和自治組織的關系較為寬松。與此相應，為了創建城市治理的新的制度平臺，在社區建設的一開始，一些實驗區的政府就注意按照自治的原則構造一種新型的政府與社區的關系。如沈陽市在賦予社區組織自治權的過程中，明確規定社區自治包括社區組織有權拒絕政府部門不合理的任務攤派。武漢市江漢區更是從社區建設一開始就強調為保障社區自治，政府工作必須重心下移，轉變政府職能，變過去的單向的行政管理為以服務為基礎的管理，將政府工作置于社區居民的監督之下，實行“民評官”。這種在社區建設構造的政府與社區組織之間的新型關系無疑為社區自治的發展提供了較為寬松的外部環境。

當然，城市社區自治在黨組織與自治組織、政府與自治組織的關系方面的突破性進展，與城鄉自治組織所承擔的功能和面臨的治理壓力不同有關。在農村，村民委員會承擔區域內所有事務的管理，包括促進經濟發展和經濟管理的職能。政府往往將包括經濟發展在內的各種行政指標直接下達給村。為保證這些任務的完成，政府更多的運用直接的行政干預方式，由此必然壓縮村民自治的發展空間。特別是政府在下達行政任務時，不僅沒有向村支付行政費用，反而要求村里支付更多的財力，導致為獲利而收權。而這勢必增加農民負擔，并加劇村民與村干部的緊張關系，從而影響村民自治的開展。與農村不同，城市的經濟功能主要由企業組織所承擔，社區居委會主要承擔的是非經濟的社會事務。政府沒有必要向社區居委會下達經濟指標，并以行政壓力的方式促使其完成。這是政府與社區的關系較為和諧的重要原因。特別是城市的經濟實力較強，政府不僅不向社區收取行政管理費用，而且為社區提供財政支持，不僅放權，而且讓利。如武漢市江漢區在社區建設中明確提出“費隨事轉，權隨責走”，要求社區協助政府部門做事，政府必須支付相應的費用。不僅政府為社區干部支付工資，而且社區干部的報酬取決于其社區工作及其社區成員的評價。這自然有利于保障社區干部努力為社區居民服務，建立和諧的社區關系。

雖然城市社區自治發展的環境較為寬松，但與村民自治相比，也面臨社區參與不足的問題。在農村，村莊是一個經濟、政治、文化和社會融為一體的共同體，經濟利益的關聯度較高。為維護和擴展其經濟利益，村民積極參與公共事務。這正是農村村民委員會實行直接選舉能夠取得較好成效的重要原因。而在城市，居民的經濟利益與其工作單位密切相關，與社區的關聯性不直接。在缺乏經濟利益的牽引下，城市居民對于社區公共事務缺乏足夠的參與熱情。這在公共意識較為薄弱的現階段中國，尤其突出。這也是城市社區自治組織大多實行間接選舉的重要原因所在。所以，就公民參與的深度和廣度而言，城市尚不如農村。

在我國城鄉基層自治發展中，還面臨著共同性的問題，這就是自治能力的培育。農村村民自治的行政壓力較大和城市社區自治的參與不足都與此相關。這是因為，無論是農村村民委員會，還是城市社區委員會都帶有很強的政府建構性，公民的自組織性較弱。而公民的自我組織則是自治的重要條件。只有當農民通過自我組織，學會和掌握依法自治，才能有效抵制不適當的行政干預。而社區群眾組織的發育，則有利于擴大城市居民的參與。總之，只有最終由公眾的積極參與和發揮主導作用，才是社區自治的根本之意。

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