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摘要：本文對權(quán)利和權(quán)力的關(guān)系進(jìn)行了分析，對人民代表大會在依法治國中的地位作用作了闡述。認(rèn)為我國是社會主義國家，我國的國體和政體決定了人民是我國的主人，我國的一切權(quán)力屬于人民，人民行使權(quán)力的方式是人民代表大會，人民代表大會在依法治國中居于主導(dǎo)地位，發(fā)揮著重要的作用。并指出了制約人民代表大會在依法治國中發(fā)揮主渠道作用的主要因素，針對問題提出了改進(jìn)措施，認(rèn)為提高公民意識、平等意識、權(quán)利意識、法律意識；加強(qiáng)人大建設(shè)、改善人員結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，善于將黨的意志變成國家意志，才能更好地發(fā)揮人民代表大會在依法治國中的主渠道作用。

關(guān)鍵詞：人大依法治國作用

依法治國是黨的十五大提出的治理國家的基本方針，是鄧小平理論的重要組成部分。九屆全國人大二次會議又把這一方略載入了國家根本大法，使之成為憲法*原則。標(biāo)志著我國社會主義法制建設(shè)進(jìn)入了一個新的歷史階段。人民代表大會（以下簡稱：人大*）在依法治國中，肩負(fù)著重要的歷史使命，充分認(rèn)識人大在依法治國中的地位作用，對發(fā)展完善人民代表大會制度，推進(jìn)依法治國具有重要的意義。

一、依法治國是保障公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)的根本途徑

權(quán)利的保障，就是用法律來保障。權(quán)利是指公民的權(quán)利，權(quán)力是指國家的權(quán)力。如何用法律來保障權(quán)利以及如何對待權(quán)利和權(quán)力的問題，也就是如何對待個人權(quán)利與國家權(quán)力的關(guān)系問題。依法治國，公民權(quán)利就會高于并制約著國家權(quán)力，權(quán)力為權(quán)利服務(wù)。由于國家權(quán)力來自于公民權(quán)利的授予，從屬于并服務(wù)于公民的權(quán)利，所以，它以保障和實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利為自己存在的合理基礎(chǔ)。依法治國，法自民出，就會依法治權(quán)，以權(quán)為民，公民依照法律法規(guī)去掌握國家權(quán)力，使之為實(shí)現(xiàn)自身權(quán)利及利益服務(wù)。以權(quán)治國，（個人權(quán)利治國，權(quán)大于法），國家權(quán)力就會高于并支配著個人權(quán)利，可隨意侵害甚至扼殺個人權(quán)利。以權(quán)治國，就會以權(quán)馭法，依權(quán)治民，法律不過是權(quán)力握有者統(tǒng)治人民，侵害和剝奪人民權(quán)利及其所體現(xiàn)利益的工具。因此，依法治國是保障公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)的根本途徑。依法治國，就是權(quán)利主體的公民為保護(hù)自身合法利益，依靠憲法及其所產(chǎn)生的法律，用自身權(quán)利去制約權(quán)力的一個基本特征。權(quán)利主體的公民，用所給出的一種公共權(quán)力（國家權(quán)力）去制約另一種公共權(quán)力（行政司法權(quán)力），來達(dá)到以權(quán)利制約權(quán)力。依法治國，就是權(quán)利主體公民，用人民賦予的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，控制國家權(quán)力，防止權(quán)力濫用，保障人權(quán)，保障公民權(quán)利和自由。這就決定了依法治國的主體只能是作為權(quán)利主體的全體公民，同時決定了依法治國的客體對象必然是國家權(quán)力。由于國家權(quán)力在分解使用中，都按層次、按類別、按要素具體化國家公職人員的權(quán)力，所以法制的重點(diǎn)客體對象也即掌握著一定權(quán)力的國家公職人員。

法制的施行，不僅需要建立作為法制標(biāo)準(zhǔn)的法律制度體系，嚴(yán)格規(guī)定公民權(quán)利的內(nèi)容和國家權(quán)力的范圍及各自行使的規(guī)則，而且需要建立作為法制運(yùn)行依托的體制架構(gòu)體系，形成公民權(quán)利對國家權(quán)力的制約、社會權(quán)力對國家權(quán)力的制約和國家權(quán)力體系間制約的渠道和機(jī)制，使法制得以實(shí)現(xiàn)。

二、我國的政體決定了各級人大在依法治國中的作用

黨的十五大報(bào)告指出：“依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會事務(wù)，保證國家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行，逐步實(shí)現(xiàn)社會主義民主的制度化、法律化”。我國是人民當(dāng)家作主的社會主義國家。我國的“人民民主專政”的國體，決定了人民是國家的主人。我國憲法規(guī)定國家的“一切權(quán)力屬于人民”，同時規(guī)定人民享有廣泛的權(quán)利。在這里權(quán)利主體和權(quán)力是集于人民一身的。國體的這一規(guī)定，決定了我國依法治國的主體也必然是人民。由于我國目前尚處于社會主義初期階段，現(xiàn)階段人們的思想文化素質(zhì)水平、生產(chǎn)力水平和物質(zhì)條件的狀況決定了全體公民還不可能直接參加行使國家權(quán)力，只能通過采取“代議制”或者“代表制”的形式，由公民選出自己的代表去行使管理國家和社會事務(wù)的權(quán)力。

目前，在我國法定的權(quán)力監(jiān)督制約體系中，各級人大及其常委會居于主導(dǎo)地位。其主要原因在于，作為國家政體的人大制度與現(xiàn)代法治的核心精神要求完全相契合，即人民代表大會制度，它在權(quán)力結(jié)構(gòu)安排和權(quán)力運(yùn)行體制設(shè)計(jì)上，充分提供了公民權(quán)利向人民權(quán)力轉(zhuǎn)化，并由人民權(quán)力對于人民所給出的管理國家事務(wù)的行政司法權(quán)力，實(shí)施有效監(jiān)督制約的制度保證和體制條件。公民（被剝奪政治權(quán)利者除外）通過自己民主權(quán)利的行使，以直接或間接的方式依法選出自己的代表，組成全國和地方各級人民代表大會，行使立法權(quán)、對各方面工作的重大事項(xiàng)的決定權(quán)，并通過各級人民代表大會及其常設(shè)機(jī)關(guān)常務(wù)委員會依法選舉、任命各級行政、司法機(jī)關(guān)組成人員，通過他們實(shí)施對國家事務(wù)的管理，同時通過各級人大及其常務(wù)委員會對各級行政、司法機(jī)關(guān)及其組成人員依法實(shí)施有效的監(jiān)督，使之始終按人民的意愿行事，維護(hù)人民的權(quán)利及其所體現(xiàn)的利益。各級人大及其常委會作為人民這一法治主體行使權(quán)力的國家機(jī)關(guān)，在實(shí)施依法治國方略過程中始終處于主導(dǎo)地位，換言之，各級人大及其常委會在依法治國中的主導(dǎo)地位正是來自于人民在依法治國中的主體地位。人大及其常委會既是人民實(shí)施依法治國的具體承擔(dān)者，又是人民實(shí)施依法治國的主要渠道，其在依法治國中的地位作用是其他國家機(jī)關(guān)不可替代的。

三、制約人大發(fā)揮作用的主要因素

由于歷史和現(xiàn)實(shí)的種種原因，人大及其常委會的法定職能實(shí)際上還遠(yuǎn)未得到充分履行，相應(yīng)的其依法治國主渠道作用也尚未得到充分發(fā)揮。原因主要有以下幾個方面：

其一，作為依法治國主體的人民群眾和作為依法治理重點(diǎn)對象的國家公職人員（各級國家機(jī)關(guān)官員）在總體上還缺乏現(xiàn)代法治所必要的主觀條件——公民意識。所謂公民意識，是指公民個人對自己在國家中的政治地位和法律地位的自我認(rèn)識，主要包括以下幾個方面：一是人民當(dāng)家作主的意識，這是公民意識的靈魂，是公民對于管理國家事務(wù)的參與意識和政治熱情的思想根源。由于舊中國留給我們的封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法制傳統(tǒng)比較少，我國公民現(xiàn)實(shí)的或潛在的與傳統(tǒng)政治文化相適應(yīng)的附庸意識、奴性意識還遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于法治國家所需要的自主意識、主人意識。與這種奴性意識相伴生相依存的則是專制意識，它集中表現(xiàn)為一些官員身上的家長意識和個人專斷作風(fēng)。在這種意識支配下，其人民公仆意識和自覺接受人民監(jiān)督的意識就很難確立，在依法治國主客體的擺布上必然本末倒置，主仆易位，把依法治國運(yùn)作成以法“治民”、“整民”，從而把依法治國引入歧途。二是平等意識，即公民在法律面前人人平等的意識，這是公民意識的基礎(chǔ)，更是法制的基礎(chǔ)。毋庸諱言，由于平等意識的薄弱，

在政治生活領(lǐng)域尤其在執(zhí)法和司法領(lǐng)域源于身份不同、職務(wù)高低而出現(xiàn)的不平等現(xiàn)象還相當(dāng)嚴(yán)重。三是權(quán)利意識，這是公民意識的核心。權(quán)利是法的內(nèi)核，公民若缺乏權(quán)利意識，則產(chǎn)生不了對民主政治的渴望和對法的需求。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的確立和發(fā)展，人們的權(quán)利意識雖然逐漸萌發(fā)起來，但其與法治社會的要求相比仍有不少差距。四是法律意識，或者叫法律信仰，它是形成公民社會進(jìn)而形成法治國家的又一主體精神要件。在現(xiàn)實(shí)社會中，我國公民包括領(lǐng)導(dǎo)干部在內(nèi)對法律還缺乏必要的信仰，相反權(quán)力崇拜、權(quán)力萬能的觀念還根深蒂固的存在。

其二，各級人大及其常委會組成人員的整體素質(zhì)還不是很高。近年來，各級人大及其常委會的自身建設(shè)有了長足的進(jìn)步，但總的來看整體素質(zhì)還不是很高，在一定程度上制約著依法治國主渠道作用的發(fā)揮。主要在于，人大常委會組成人員中，大多數(shù)是從其它機(jī)關(guān)退下來的老同志，這些同志具有豐富的實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，這是做好人大工作的很好的基礎(chǔ)條件。但也有其弱勢，一是由于是從其它單位的領(lǐng)導(dǎo)位置上退下來的，因此一些人往往把到人大工作看成是退居到二線，轟轟烈烈干工作的激情有所減弱。二是人大常委會人員的組成，考慮方方面面的因素多，考慮人大工作所必需的參政熱情、議政能力、專業(yè)知識和法律知識等所具備的綜合素質(zhì)少，從而使常委會法定職權(quán)的行使受到影響。

其三，人大監(jiān)督職能不到位的狀況仍較嚴(yán)重地存在。在人大制度中，監(jiān)督權(quán)是人大諸多職權(quán)的核心。依法治國，歸根到底要體現(xiàn)在人民依照憲法法律，通過人大及其常委會對行政司法機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督制約上。然而，目前人大監(jiān)督職能不到位，監(jiān)督不力的狀況仍是一個比較突出的問題。這一問題之所以存在，除了目前政治體制改革相對滯后，人大職能完全不到位的客觀條件不成熟外，監(jiān)督主體在思想觀念和精神狀態(tài)方面存在問題也是一個重要因素。我國自古崇尚的“中庸”*、“和為貴”的處世哲學(xué)，至今仍影響深遠(yuǎn)，在很大程度上影響著人大監(jiān)督職能的正常履行。另外，一些從事人大工作的同志往往怕監(jiān)督力度大了傷了“一府兩院”*的人，從感情和個人私利出發(fā)，在監(jiān)督工作中避重就輕，避重就虛。因?yàn)樯鲜鲋T多因素的存在，一些更帶有實(shí)質(zhì)性的強(qiáng)制性的監(jiān)督形式，如質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、罷免等，還難以得到采用。近年來一些地方人大常委會嘗試采用了比上述強(qiáng)制性監(jiān)督形式較為平和、彈性較大、可以靈活掌握的監(jiān)督形式，如執(zhí)法檢查、述職評議、執(zhí)法責(zé)任制和錯案責(zé)任追究制、法律監(jiān)督書、審議意見書等，使人大監(jiān)督工作取得了新的進(jìn)展。但在實(shí)施中較普遍的存在缺乏法律和制度規(guī)范，隨意性、盲目性較大的問題。而且在一些諸如執(zhí)法檢查、執(zhí)法責(zé)任制等形式的運(yùn)用中如不能準(zhǔn)確把握監(jiān)督的特定指向（政府和“兩院”），往往會造成監(jiān)督對象的錯位，使監(jiān)督行為雷同于行政司法行為，使權(quán)力機(jī)關(guān)變成“第二政府”。

其四，黨組織與同級人大、政府的關(guān)系尚未完全理順。目前個別地方仍存在著黨政不分，以黨代政的現(xiàn)象，不僅在相當(dāng)程度上影響著人大職能作用的發(fā)揮和人大權(quán)威的樹立，而且影響著依法治國的正常開展。要確保人大依法治國主渠道作用的發(fā)揮，就必須進(jìn)一步改善和加強(qiáng)黨對依法治國的領(lǐng)導(dǎo)，理順黨政關(guān)系。鄧小平同志指出：“某些同志的以黨治國的觀念，就是國民黨惡劣傳統(tǒng)反映到我們黨內(nèi)的具體表現(xiàn)”。“以黨治國的國民黨遺毒是麻痹黨、腐化黨、破壞黨，使黨脫離群眾的最好辦法”*。

四、加強(qiáng)人大建設(shè)的主要措施

一是加強(qiáng)宣傳，提高對人大的認(rèn)識和意識。地方各級人大常委會通過對憲法、法律以及人大制度的深入宣傳，提高公民重憲政重法制以及重權(quán)利重義務(wù)的認(rèn)識，在人民群眾中樹立依法治國所不可或缺的公民意識，從而提高公民和各級行政人員對人大制度的認(rèn)識，增強(qiáng)人大意識。使其善于通過人大行使自己的民主權(quán)利，監(jiān)督各級官員依法行政，保護(hù)自己的合法權(quán)利。同時，要通過普法和民主法制的宣傳教育，通過對被任命干部的法律培訓(xùn)和考試，使各級干部牢固樹立憲政意識、公仆意識，使其明確認(rèn)識依法治國首要的是以憲治國，樹立人民權(quán)利至上，人權(quán)與公民權(quán)利神圣不可侵犯的思想，使其認(rèn)識到自己的職務(wù)和權(quán)力是人民給的，是人民選舉出來為人民管理國家事務(wù)的公仆，必須接受權(quán)力機(jī)關(guān)的制約和接受人民的民主監(jiān)督。

二是科學(xué)安排人大及其常委會人員組成結(jié)構(gòu)。改變這種狀況，首先要改變把其它機(jī)關(guān)工作時間較長、年齡偏大的領(lǐng)導(dǎo)人員安排到人大工作的單向流動的習(xí)慣做法，形成黨委、人大、政府干部雙向合理流動的局面，同時注意從基層選拔年富力強(qiáng)的干部進(jìn)人大領(lǐng)導(dǎo)班子，并適當(dāng)選調(diào)大專院校畢業(yè)生到人大機(jī)關(guān)工作，從而形成常委會組成人員和機(jī)關(guān)工作人員合理的年齡結(jié)構(gòu)和知識結(jié)構(gòu)。其次要著力抓好常委會組成人員的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，采用建立常委會中心組學(xué)習(xí)制度、舉辦專題講座、安排組成人員到大專院校參加輪訓(xùn)或進(jìn)修以及鼓勵自學(xué)等形式，不斷提高其政治思想理論、法律知識和專業(yè)知識水平，進(jìn)而提高常委會的整體素質(zhì)，以適應(yīng)依法治國的需要。

三是堅(jiān)持原則，依法監(jiān)督。解決不敢監(jiān)督的問題，一要通過對法治的基本精神和人大工作基本知識的學(xué)習(xí)，糾正在人大監(jiān)督問題上的錯誤觀念，使從事人大工作的同志認(rèn)識到，在屬于人大監(jiān)督范圍的原則問題上決不能搞“中庸”、“和為貴”那一套。要敢于對違法的和違背人民利益的行為進(jìn)行監(jiān)督，旗幟鮮明地支持遵紀(jì)守法和符合人民利益的行為，要不怕得罪人，敢于碰硬。二要建立以選民評議代表、選民和代表評議常委會為主要形式的監(jiān)督制約機(jī)制，對代表職務(wù)虛位*和常委會職權(quán)無為*進(jìn)行監(jiān)督糾正；三要對地方各級人大創(chuàng)造的一些新的監(jiān)督形式進(jìn)行總結(jié)、規(guī)范，使之不斷走向制度化、法制化。

四是切實(shí)加強(qiáng)黨對人大的領(lǐng)導(dǎo)。黨的十五大報(bào)告指出：“共產(chǎn)黨執(zhí)政就是領(lǐng)導(dǎo)和支持人民掌握管理國家的權(quán)力，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由，尊重和保障人權(quán)。”黨的十六大報(bào)告指出：“共產(chǎn)黨執(zhí)政就是要領(lǐng)導(dǎo)和支持人民當(dāng)家作主，最廣泛地動員和組織人民群眾依法管理國家和社會事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民群眾的根本利益。”要深刻理解這些論述，堅(jiān)持通過將黨的主張經(jīng)過法定程序變成國家意志，再由國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政司法機(jī)關(guān)按法定程序有效運(yùn)作的方式來實(shí)現(xiàn)和維護(hù)人民群眾的根本利益。其次，在實(shí)踐中，要認(rèn)真貫徹“三個代表”重要思想，體現(xiàn)立黨為公，執(zhí)政為民，以最廣大人民的根本利益為根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，使黨的十五大、十六大關(guān)于黨的執(zhí)政的論述真正得以落實(shí)，從而在黨的領(lǐng)導(dǎo)下更好地發(fā)揮人大在依法治國中的主渠道作用。

【注釋】

*：注釋符號。

（1）、人大：人民代表大會。

（2）、憲法：國家的根本法，具有最高的法律效力，是其他立法工作的根據(jù)。

 （3）、一府兩院：是指：政府、檢察院、法院。

（4）、中庸：儒家的一種主張，待人接物采取不偏不倚，調(diào)和折衷的態(tài)度。

（5）、鄧小平指出：《鄧小平文選》第一卷第10--12頁。

（6）、虛位：在其位，但不干工作。

（7）、無為：無所作為。

【參考文獻(xiàn)】

（1）、《中華人民共和國憲法》。

（2）、《鄧小平文選》第一卷第10---12頁。

（3）、黨的十五大、十六大報(bào)告。

（4）、人民代表大會制度有關(guān)資料。