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摘要：社會主義新農村建設形勢下的扶貧工作必須創新思路，扶貧力量應包含政府、非政府組織和農民三方主體。在扶貧中，政府的任務是解決農村基礎設施建設和指導農村事務工作；非政府組織要發揮其公益性、非營利性特點，在資金募集和社會影響力上服務貧困村；貧困村應當從村干部和貧困農民自身素質提高上著手，實現脫貧致富和向新農村的轉變。

關鍵詞：新農村；扶貧；政府；非政府組織；貧困村

在建設社會主義新農村戰略任務下，經濟薄弱村的扶貧開發工作無疑更加任重而道遠。它不能僅囿于貧困戶數量的減少和溫飽問題的解決，更應按照“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的新農村建設要求去規劃實施，“使廣大農民生活有比較明顯的改善，使農業生產水平有一個較大的提高，使農村基礎設施建設得到切實加強，使農村各項社會事業全面發展”［1］。這就要求扶貧開發工作必須創新思路，必須堅持發揮各方面積極性，依靠農民辛勤勞動、國家扶持和社會力量的廣泛參與，使新農村建設成為全黨全社會的共同行動［2］。筆者遵循這一思路，以政府、非政府組織和扶貧村為視角，談談新農村建設形勢下的扶貧主體。

一、扶貧主體之一：政府的角色定位

在社會主義新農村建設過程中，政府尤其是基層政府起著主導作用，扮演著全方位、多層次的角色。針對扶貧工作，筆者認為，政府起碼要做到以下兩點：

1.提供公共服務

中國（海南）改革發展研究院執行院長遲福林表示，為農民提供基本而有保障的公共服務，是中國新農村建設的現實任務。對農民而言，公共服務的主要產品就是農村公用基礎設施。目前，我國貧困農村公用基礎設施建設滯后，這不但嚴重地制約著扶貧工作的開展和扶貧效率的提高，更為關鍵的是，它無法適應農村經濟發展和農民生活水平提高的需要，成為制約農業和農村經濟發展的一個“瓶頸”。因此，無論是貧困地區的脫貧致富，還是建設社會主義新型農村，都必須把大力發展農村生產性和農民生活性基礎設施建設作為首要任務，為扶貧工作的有效開展和社會主義新農村的建設提供可靠的基礎性保障。

問題在于誰應該是貧困農村公用基礎設施建設的主要承擔者？筆者以為政府應當承擔這一責任。

一方面農村公用基礎設施作為公共產品，其投資主體具有特殊性，即農村公用基礎設施建設應主要依靠政府或集體投資。政府作為公共產品的主要供給者，理應承擔起農村公用基礎設施建設的主要責任。另一方面，農村水利、公路等基礎設施建設需要的資金投入動輒幾十萬、上百萬，僅靠農民和村集體投入往往承受不起，對貧困村而言，更是天方夜譚。國家財政應該在這方面通過直接補助資金、補助原材料或“以獎代補”等方式給予扶持，這是政府的職責使然。總理在2006年2月省部級主要領導干部建設社會主義新農村專題研討班上提出：要做到財政新增教育、衛生、文化等事業經費主要用于農村，國家基本建設資金增量主要用于農村，政府征用土地出讓收益主要用于農村。

2.做好行政指導

在基礎設施上，政府要為農民提供好公共服務；而在農村事務、農業生產上，政府要予以行政指導。行政指導(administrativeguidance)具有助成性、誘導性和柔和性之特征，它相對于傳統的“命令——服從”式的剛性政府行為，更能體現對貧困農民的引導和尊重，更符合新農村建設“調動農民的積極性，核心是保障農民的物質利益，尊重農民的民主權利”［1］的基本目標。

另外，政府對農村事務予以行政指導，也是依“法”行政的體現。《中華人民共和國農業法》第十六條規定：“國家引導和支持農民和農業生產經營組織結合本地實際按照市場需求，調整和優化農業生產結構”；《中華人民共和國村民委員會組織法》第四條規定:“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助,但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項……”06年中央“一號文件”也明確“推進新農村建設是一項長期而繁重的歷史任務……必須堅持科學規劃，實行因地制宜、分類指導，有計劃有步驟有重點地逐步推進……”。

在新農村建設的路上解決農村貧困問題，政府如何做好行政指導呢？一是引導農村科學做好整體發展規劃。政府應當按照建設社會主義新農村的要求，遵循農村扶貧與農村長遠發展規劃相結合的理念，從農民生活、農業生產、農村建設的角度，引導農民搞好整體規劃，在規劃中，“必須要統籌安排，兼顧左右，體現全面發展，而在實施過程中，又要因地制宜、突出重點、優先扶持發展”。［3］二是政府應當利用其掌握市場信息的優勢，為農民做好服務。政府可以通過行政指導為農民提供農產品供求、農業經營風險預測、農業氣象水文災害預報、農業種植技術等信息,提高農民把握市場供求和抵御市場風險的能力。三是政府應當鼓勵農民走農業產業化的道路，引導農民樹立農業新理念。發展產業化經營是實現農民脫貧、農業增收的必由之路。中央關于新農村建設文件中明確“發展農業產業化經營。要著力培育一批競爭力、帶動力強的龍頭企業和企業集群示范基地……積極引導和支持農民發展各類專業合作經濟組織……”［1］農村基層政府應結合本地實際，制定出有的放矢、切實可行的指導性發展計劃，為農民生產經營指明方向。

二、扶貧主體之二：非政府組織的扶貧參與

經濟學家茅于軾曾說，扶貧需要社會的合力。06年中央一號文件指出，“建設社會主義新農村是全社會的事業，需要動員各方面力量廣泛參與”。民政部官員也表示，民間組織積極參與扶貧，為扶貧帶來不絕的動力，必將成為扶貧項目中的主體。

1.非政府組織的扶貧優勢

我國政府主導的扶貧事業取得了巨大成就，但不足之處很明顯。實踐中，許多地方政府在扶貧事業中喜歡搞亮點，面子工程，忽視當地民眾的基本需要；扶貧發展項目的計劃通常是由當地政府制定的，作為扶貧對象的農民卻被排除在決策過程之外，這就使得扶貧開發缺少群眾基礎；另外，扶貧資金、物品由于各種原因難以直接送到貧困者手中，也使得群眾對扶貧工作不滿。

非政府組織參與扶貧活動可以彌補這些不足。首先，它的適應性較強，能夠針對當地各種既定的經濟、習俗條件，采取各種相應的措施，促進扶貧工作的深化；其次，它“能夠近距離平等地接觸基層群眾，將貧困農戶有效組織起來，培養自立和互助的精神，促進農戶參與消除貧困活動的全過程”；［4］再次，非政府組織對扶貧村的綜合發展項目，一般規模較小，且更為本地化，更能專注于貧窮農戶；最后，非政府組織在消除貧困的事業中，利用其在社會上的影響力，能有效地喚起一般公眾對農村貧困問題的關注，充分利用各種扶貧資源。

2.非政府組織的扶貧領域

（1）非政府組織類型。《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》提出“要鼓勵、引導和支持農村發展各種新型的社會化服務組織。推動農產品行業協會發展，引導農業生產者和農產品加工、出口企業加強行業自律，搞好信息服務，維護成員權益。鼓勵發展農村法律、財務等中介組織，為農民發展生產經營和維護合法權益提供有效服務”。根據此文件精神，筆者認為要培育兩類農村新型社會化服務的非政府組織。一類主要是以地域（自然村或者行政村或者它們之間的聯合體）為單位的服務農民自身的非政府組織，簡稱村域組織（VillageOrganization）；另一類是專業從事農村各種服務、協助農村發展的公益性、專業性非政府組織，簡稱農業非政府組織（AgricultureNon-GovernmentalOrganization）［5］。對于前者，要積極鼓勵其發展，利用其植根于民間的優勢，整合當地資源，參與扶貧開發與新農村建設。而對于后者，要予以培育，發揮其反映弱勢群體利益訴求、幫助困難群體消除貧困等方面的作用，發揮其在資金、技術、勞動力等生產要素上的優化配置功能，幫助和維護貧困農民利益、促進新農村建設。

（2）非政府組織功能。非政府組織要發揮智力的優勢、發揮募集社會資金方面的優勢，積極面向農村、農業、農民開展扶貧濟困、救災防害、安老撫幼、扶弱助孤、貧困助學等活動。在小額貸款方面已作出突出貢獻的非政府組織，要繼續完善以前的做法，并拓展向農民分發農業生產信貸，使農民有資金購買種子、肥料、農藥等生產資料或者向農民發放信貸使他們去開辟獲得非農收入的機會。主要從事技術、學術扶貧的非政府組織，要積極動員、組織專家學者，深入貧困村開展調查研究，為農民脫貧致富建言獻策，為新農村建設提供智力支持。另外，在衛生保健領域、教育領域等其他公共服務領域，非政府組織也應以填空補缺的身份及時出現。

總之，在中國，隨著扶貧開發力度的加大以及新農村建設的深入，非政府組織既可以在幫助農村脫貧方面發揮作用，也將在未開啟的農村市場中大有作為。

三、扶貧主體之三：扶貧村的自身建設

“人民是創造歷史的主人”。貧困村的農民不但是扶貧的對象，也應當是扶貧的主體，成為解救自身的主人。如何做好扶貧村的自身建設工作呢？李源潮指出“在扶貧開發中，在社會主義新農村建設中，首先要選好帶頭人。第二要培訓新農民，讓農民有新的創業素質、新的勞動素質”。

1.要選好帶頭人

選好帶頭人，第一步要選好村干部（主要是村主任）。筆者認為，在建設社會主義新農村的形勢下，村干部的選任應以“海選”+“提名”式競選為主。即“海選”產生一名、村里致富能人推選出一名、村委會推薦一名、基層政府推薦一名，然后通過競爭上崗。這既體現基層民主，也杜絕“海選”的隨意性。另外，把大學生輸往農村基層組織，即培養“大學生村官”，也應積極推行。第二要處理好村干部（主要指村支書與村主任）之間的關系。根據《村民委員會組織法》第三條規定，“中國共產黨在農村的基層組織發揮領導核心作用”。現實中，村支書是上級黨組織直接任命，而村主任由選舉產生，除少數情況下村支書、村主任由一人兼任外，一般都是兩人各負其責。兩者關系好壞自然關乎農村的穩定與發展。因此，村干部之間應以和諧為重，村集體利益至上，同心協力幫助農民脫貧致富，建設社會主義新農村。第三要保障村干部的利益。扶貧開發工作，要求村干部把精力從收稅、罰款等管理工作上轉移到帶領農民脫貧致富、盡心盡力為農民服務上來；新農村的建設目標促使村干部要以提供公共服務為工作重心。新的形勢對村干部要求提高了，對村干部利益的保障機制也應健全。建議村干部的工資參照公務員工資支付形式，將其納入縣市區或鄉鎮財政統管統發系統，并逐步推行養老保險和工齡補償制度，解決村干部的后顧之憂。同時，還要建立村干部激勵機制和進退機制等［6］。

2．培育新型農民

扶貧開發涉及農村千家萬戶，關系到農民方方面面的利益，而農民問題是“三農”問題的核心，也是新農村建設的基礎和前提。因此，扶貧工作的每一步，每一個環節都要站在新農村建設的高度充分尊重農民的意愿；否則，扶貧開發工作無法良性進展。只有得到貧困戶的理解和支持，扶貧工作才能順利推進，新農村建設才會有堅實的群眾基礎。為此，一要實現貧困農民從生活脫貧到心理脫貧的轉變。讓一個人生活富裕起來不難，而讓他從精神上也富裕起來卻不易。現實中部分農民等、靠、要的思想觀念依然存在；不思進取，沉迷于吃喝嫖賭的事情也時有發生。因此，扶貧投入不能僅僅停留在物質和資金上，更要關注“扶志”，對其“輸血”的同時更要注重“造血”。要通過教育、技術、信息等智力扶持，培養農民自身的“造血功能”，要對貧困戶進行心理上的輔導和觀念上的引導。逐步實現生活富裕到觀念富裕及生活脫貧到心理脫貧。二要實現由貧困戶向新型農民的轉化。與新農村建設提倡新型農民相比較，現在貧困村農民的文化知識比較匱乏、道德素質不高、固守傳統農業的心態較重。落后地區的農民應當利用扶貧開發工作人、財、物注入的契機，抓住社會主義新農村建設的歷史機遇，逐漸實現“脫貧——富裕——新型農民”的轉化。為此，貧困村民應當利用科技下鄉、短期培訓等機會，向專家學者請教、學習，定期參加農村勞動力培訓，掌握致富的新技能。在國家大力鼓勵發展農業產業化經營和大力推進現代農業建設的大環境下，貧困戶應當主動參與市場，在市場中開闊眼界、改變舊的生產方式，歷練本領，成就經營能手。貧困村民應該充分享受國家農村九年制義務教育普及和鞏固的成果，尤其是要享受對農村貧困家庭學生的“兩免一補”政策，改變讀書無用的觀念，擔負起子女受教育的義務，保證下一代不失學不輟學，讓他們從小就接受教育，遠離無知，保證使下一代成長為有文化的新型農民。

四、結束語

全國人大常委會副委員長成思危在“貧困地區建設和諧新農村”理論研討會上指出：“十一五”期間我國的扶貧開發工作將圍繞繼續減少農村貧困人口和逐步縮小發展差距兩個目標，分區研究，整村推進，因戶制宜，逐級建立責任制，基本解決農村貧困人口的溫飽問題，并逐步增加他們的收入，按照建設社會主義新農村的要求，基本完成14．8萬個貧困村的整村推進扶貧規劃”。我們有理由相信，有政府的堅定支持、非政府組織的廣泛參與和貧困農民的自我覺醒，落后地區的農村一定能盡快脫貧致富，社會主義新農村也一定指日可待！

［參考文獻］

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［1］中共中央國務院.關于推進社會主義新農村建設的若干意見,北京：新華網，［2006-02-21］./politics/2006.02/21/content-4207811.htm.

［2］陳梁.對提高我國農村扶貧效率的思考［J］.經濟研究導刊,2007,(02)：51.

［3］毛勝華“以社會主義新農村建設目標提升扶貧開發內涵［EB/OL］.［2006-11-16］..

［4］鄭功成．中國扶貧問題與NGO扶貧的發展［J］．中國軟科學，2002,(7)：11.

［5］曲天軍．非政府組織對中國扶貧成果的貢獻分析及其發展建議［J］．農業經濟問題，2002,(9)：29.

［6］張冬萍，楊過.湖南新農村考察報告［EB/OL］.［2006-08-02］..

［7］成思危.扶貧工作要堅持開發式為主的方針［N］.人民日報,2006-11-29(6).