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摘要：會計委派制作為我國會計人員管理體制改革的新思路，對加強我國現階段國家行政事業單位、國有企業和國家控股企業的財務監督具有重要意義。但對國有企業來說只是權宜之計。隨著我國社會主義市場經濟的發展，社會主義法制的完善，社會審計監督和企業內部監督的健全，會計委派制在國有企業中終會取消。

關鍵詞：會計委派制、國有企業、財務監督

近幾年來，我國一些省市、地區為了加強國家行政事業單位、國有企業和國家控股企業的財務監督，不斷探索國有資產管理的有效形式，陸續進行了會計委派制的改革試點工作。會計委派制作為我國會計人員管理體制改革的新思路，即國家政府部門和產權管理部門以所有者身份，對行政事業單位、國有企業等的總會計師、會計機構負責人和會計主管人員進行委派，監督派駐單位的資產經營和財務管理的一種會計管理制度。從試點所反映的情況來看，成績和問題同在，贊揚和批評均有。那么，為什么我國在現階段要實行會計委派制？現階段實行的會計委派又存在哪些問題？會計委派制的前景又如何？本文在此作了初步探討，認為會計委派制在我國現階段對國有企業來說只是權宜之計，會計委派制最終是不適應企業的。

一、現階段我國國有企業為什么要實行會計委派制

目前，我國財務會計監督劃分為三個層次，即單位內部監督、政府財政部門監督和社會審計監督。概言之，無非是兩個方面，一個是內部監督，一個是外部監督。而作為外部監督的會計委派制從試點情況來看應是政府財政監督的一種強化形式，那么目前強化這種外部監督的原因主要是以下幾個方面：

1、單位內部監督的失效，導致會計信息的失真。現階段我國現代企業制度尚不完善，產權關系尚不明確。在經濟體制轉軌過程中，一些國有企業出現了“廠長成本”、“兩本帳”和“小金庫”現象，一些行政事業單位預算外資金管理相當混亂，導致國有資產大量流失，嚴重損害了作為所有者國家的利益。那么作為國有資產所有者的代表——政府，在沒有統一的制約機制去監督企業，對國有及國有資產占控股或主導地位的企業委派財務總監或總會計師不失為一種有效的辦法。

2、單位外部監督的乏力，導致各種違法亂紀行為的蔓延，腐敗現象難以遏制的局面不斷出現。作為我國外部監督的一個方面——社會審計監督于二十世紀八十年代才得以恢復，到目前為止歷時還只有二十來年，雖然其業務領域不斷擴大，在社會經濟生活中的作用日益顯著。但和社會主義市場經濟的發展相比還不相適應，主要表現是：一方面目前我國社會審計人員的經驗欠缺，整體素質水平不高；另一個方面專業標準制度還不完善，職業規范體系還不完備，與國際慣例還有一定差距。特別是某些社會審計人員法制觀念不強，與被審計單位串通一氣，合謀舞弊，故意出具虛假審計報告，致使會計信息失真現象得不到揭露和遏止，嚴重擾亂了經濟秩序，損害了投資者、債權人和有關方面的利益。當然社會審計監督水平的提高和促進取決于各個方面的因素，還需要一個過程。在這種情況下，強化外部監督的另一方面——財政監督似乎是理所當然的一種選擇。而要強化財政監督，只有從源頭上抓起，因為各種腐敗和貪污犯罪等經濟案件往往都與單位的財會工作密切相關，抓住了會計監督這一環節，就能控制源頭。因此，黨中央決定在行政事業單位和國有企業及國有資產占控股地位或主導地位的企業實行會計委派制。

3、監督可以減少經營者違背股東意愿的行為，但不能通過監督解決全部問題。那么，防止經營者背離股東利益的另一條出路是采用激勵報酬計劃，使高級經理人員分享企業增加的財富，鼓勵他們采取符合企業最大利益的行動，如企業盈利率提高或股票價格提高后，給經理人員以現金、股票獎勵。但我國目前的激勵機制還不完善健全，形式較單一，不能起到真正的作用，如我國對國有企業經理人員先后采取過“月薪制”、“年薪制”和“年薪+獎金”等激勵措施，均由于種種原因而未能達到目的。現在又出現了一種新的激勵機制——股票期權制，這是一種較好的激勵機制，能較好地將經營者的目標和所有者的目標統一起來。但我國真正在國有企業中推行股票期權制還尚需時日，因為一些基本條件還不具備。所以就目前來看加強財政監督是一種理想的選擇。

二、現行的會計委派制存在的主要問題

會計委派制試行兩年多以來，取得的成績是明顯的，表現在：第一是加強了國有資產管理，在一定程度上防止了國有資產流失；第二是提高了會計信息質量，規范了會計基礎工作；第三是有利于加強對財政資金的管理，降低了行政運行成本，第四是有利于發揮會計的監督職能，有助于從源頭上治理貪污腐敗，促進廉政建設。但是正如其他新生事物一樣，會計委派制在實際工作中還存在許多問題需要研究解決。

1、會計委派制缺乏法律依據

《全民所有制工業企業法》、《企業轉換經營機制條例》等法律法規中明確規定：企業依法擁有人事自主權，其中當然包括單位的財務人員。新《會計法》第三十六條明確規定，各單位應根據會計業務需要，設置會計機構，或在有關機構中設置會計人員并指定會計主管人員。在第二十九條又規定：會計機構、會計人員對依法不能自行處理的事項，應立即向單位負責人報告，請求查明原因再作處理等等。所有這些，都是法律賦予單位負責人的用人自主權。與此權利相對應，《會計法》第四條明確規定了單位負責人對單位會計工作、會計資料的真實性、完整性負責的法律義務，使單位負責人的權利與義務相匹配。而會計委派制與上述法律法規是相矛盾的。

2、會計委派制人員的性質和地位問題

在委派財務總監的形式中，接受委派的企業集團很多都采取“下管一級”的做法，即由集團總部（總公司或母公司）向下屬企業或子公司委派會計人員，比照財務總監的做法對下屬企業或子公司進行控制和監督。作為單位負責人仍應對本單位的會計資料的真實性和完整性負責，被委派的會計人員必須在單位法定代表人的領導下進行工作。但是由于委派人員身份特殊，代表公司行使對企業的財務監督職能，這無形中就把他們推到了企業的對立面，使委派人員在被委派單位陷入非常孤立被動的局面，造成財務負責人委派制在“管”和“用”有脫節，與公司“統管統派”的管理思想相矛盾。3、委派人員的素質有待提高，但缺乏配套的制度和措施保證

作為委派的會計人員是國有資產的第二代表人，其素質要求相對應該更高。但實際中某些被委派的會計人員其素質卻不盡如人意，表現在：一是業務技能有待提高。普遍存在“三多三少”的問題，即半路改行多，科班畢業少；簡單記帳多，精通業務核算少；手工記帳多，懂會計電算化少。雖然委派會計經過嚴格挑選，但業務技能參差不齊，或多或少存在缺陷，全面發展的不多。二是職業道德有待提高。雖然對委派會計明確了職責權利和義務，但一些委派人員受人情因素的影響，對違法及亂開支的問題，睜一眼閉一眼，不愿履行監督職責。而會計人員委派的后續管理制度沒有相應跟上來，那么委派制的預期效果自然也就難以達到。

三、會計委派制的發展前景

實行會計委派制對于強化國有企業領導人員監督約束機制，促進廉政建設，有效遏止各種違法亂紀行為，確保會計信息的質量，建立健全國有企業財務監督和約束機制，提高財務人員素質和企業經營管理水平具有特別重要意義。但隨著我國現代企業制度的建立，社會主義市場經濟體制的逐步完善，產權關系的理順，會計委派制對國有企業來說是不適合的，只適應于以黨政機關、財政撥款的事業單位及有政府授權收費或罰沒職能的事業單位。理由如下：

1、現代企業制度要求企業自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束，政企分開是其核心內容，會計委派制下實質上是政府委派會計，將會計作為國家行政機關的延伸，依然是計劃經濟體制下傳統的會計模式，即“國家權益觀”。此外，現代企業投資主體多元化，會計服務的對象除了政府部門以外，還有其他的投資者、債權人及社會中介機構等。如果仍然實行會計委派制，現代企業制度的兩權分立又將成為一句空話。

2、會計監督作為企業內部監督的一個重要部門在現代企業中起著非常重要的作用。會計人員作為企業領導的參謀應對本企業的業務活動了如指掌，才能協助經營者制定財務戰略和預算，合理組織籌資和投資，正確進行利潤分配，以保證企業經營目標的實現。而會計委派制由于實行人員輪換，對本企業的業務活動了解需要一個較長的過程，當他了解得較詳細時又要輪換了，所以難以提出一些好的建議。另外，又由于會計委派制將會計推到企業的對立面，使經營者與會計人員之間的配合難以開展，企業的生產經營狀況也就可想而知了。

3、隨著外部監督——社會審計監督的逐步完善，國有企業除了內部會計審計監督和財政監督以外，更多地依靠社會審計監督來解決。按照制度經濟學理論，監督者和被監督者之間應該在形式上和實質上是獨立的，即監督者在經濟上、組織上應獨立于被監督者。而會計監督作為內部監督有其合理必要的一面，但也有其嚴重的局限性，即組織上、經濟上是依賴于經營者的。因此，會計信息的失真不能單純依靠強化內部會計監督來完成，而更應強調外部監督，才能標本兼治。

4、會計委派制不符合國際慣例。我國即將加入世貿組織，作為經濟活動單元的企業應按國際慣例經營，特別是會計信息方面更應與國際慣例相符。國際上，市場成熟的國家基本上都是由政府來行使通用會計規則（如公認會計準則）的制定權，由企業自己行使企業內部會計政策的選擇權，由獨立、客觀、公正的注冊會計師行使對企業是否遵循通用會計準則和是否適當行使企業內部會計政策選擇權的監督權，如美國財務會計準則委員會認為，企業管理當局編制對外財務報告的首要任務，是傳輸信息供別人使用，英國會計準則指導委員會認為，企業管理當局對公司報告的編制和提供負有最終的責任。隨著我國社會主義經濟體制的逐步完善成熟，企業的監督機制也應向國際慣例靠攏。

由此可見，對國有企業實行會計委派制在現階段有其存在的必然性，但只是權宜之計。隨著我國國企改革的深化。企業內部監督機制、激勵機制和企業外部社會監督機制的逐步完善，社會主義各項法律、法規的健全，各種違法違紀行為會得到有力的遏止和處罰，會計失真的現象終將得以扭轉，會計委派制在國有企業中終會取消。

參考文獻：

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2、荊財創新會計管理方式財務與會計導刊2001/5

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5、荊銘攀、楊瑾國有企業推行財務總監委派制度探析財務與會計導刊2001/6

6、曹敏、范淑芳對會計委派制的探討財務與會計導刊2001/6

7、段景泉新《會計法》與政府部門監督《會計法》電視講座

8、李勇新《會計法》與社會審計監督《會計法》電視講座

9、黃世忠內部會計監督與控制制度《會計法》電視講座

10、中國會計學會會計監督會計研究2000增刊