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我國城鄉二元經濟結構的體制，早在五十年代就開始形成。當時我們提出優先發展重工業，一方面通過工農產品剪刀差為工業化積累資金，另一方面又限制農民進城就業。形成了一套城鄉分割的二元結構體制，包括城鄉分割的建設投入制度、戶籍制度、就業制度、生活福利制度及市場交易制度等，造成了城鄉在基礎設施建設、產業發展、人均資源占有量、收入和消費、人口素質等方面的巨大差距。中國社會科學院經濟研究所經過數年跟蹤所做出的一份調查報告顯示：近年來，中國城鄉收入差距在不斷拉大，如果把醫療、教育、失業保障等非貨幣因素考慮進去，估計城鄉收入差距可能要達到四倍、五倍，甚至是六倍。

城鄉之間存在事實上的差距，這是全世界公認的，為了把這個差距控制在合理的范圍，理論界和執政者一直都在努力探索和研究。早在19世紀初空想社會主義時期，歐文，傅立葉就提出了城鄉一體化概念，馬克思也提出要根據空想社會主義者提出來的城鄉一體化，消滅不合理分工，消除城鄉對立，實現城鄉一體化。當然馬克思所說的實現城鄉一體化是在消滅私有制消滅資本主義為前提的城鄉一體化。所以，城鄉二元結構是歷史的產物,城鄉對立和分割，不利于人類的發展和社會進步，這個在將近二百多年以前就有很多人提出來了，并且提出了解決的設想和方案。

按照世界各國經濟社會發展的一般規律，人均gdp達到700-1500美元之間，農業在gdp中比重下降到15%以下，農業就業人口比重下降到30%，城市人口超過50%，就可以斷定這個國家已經進入了工業化中期階段。進入工業化中期發展階段的顯著特征是：農業和工業處于平等發展機會和權利，國民經濟的主導產業不再是農業，也不需要從農業吸收資本等要素去推動工業化，經濟增長的動力機制由農業轉為工業和非農產業，農業成為了工業反哺對象，這個階段工業與農業、城市與農村協調發展的條件已經具備。基于這個規律，如果不綜合考慮統籌城鄉發展，著手從根本上改變城鄉分割的二元經濟結構，就會導致城鄉差距的進一步擴大，對整個國民經濟發展和社會穩定帶來諸多負面影響。因此，黨的十六大在全面分析國內國外形勢和我國發展所處階段的基礎上，首次提出了統籌城鄉經濟社會發展的重大方針。

一、統籌城鄉發展的意義

“統籌城鄉經濟社會發展，建設現代化農業，發展農村經濟，增加農民收入，是全面建設小康社會的重大任務”。這是黨中央在正確把握我國新階段經濟社會發展的新趨勢、新矛盾、新挑戰、新機遇和遵循經濟社會發展規律的基礎上提出的，具有極強的時代性、創新性、針對性和極為重要的戰略意義。

（一）統籌城鄉發展是全面建設小康社會和維護社會穩定的需要。十一屆三中全會以來，我國農村面貌發生了深刻變化。但從目前的情況來看，農業增效難、農民增收難、農村社會進步慢的問題未能得到有效的解決，城鄉差距、工農差距、地區差距擴大趨勢尚未扭轉，農村經濟和社會發展水平、農民收入水平與全面建設小康社會的要求相差還比較遠。這種城鄉分割的體制性障礙和發展失衡狀態，造成了“三農”問題的現實困難，農村小康成為全面建設小康社會和維護社會穩定的最大的難點。究其深層次原因在于城鄉二元結構突出，城市化滯后，城鄉經濟社會發展缺乏內在的有機聯系，過多的勞動力滯留在農業，過多的人口滯留在農村。“三農”不強，建設安定有序的社會就失去前提，建設和諧社會就沒有基礎，因此，在全面建設小康社會的新階段，必須把“三農”問題作為全黨工作的重中之重，擺到更加突出的位置；必須突破就“三農”論“三農”的思想束縛，打破城鄉分割的傳統體制，以城帶鄉，以工促農，以工業化和城市化帶動農業農村現代化，形成城鄉互補共促、共同發展的格局，推動農村全面小康建設和社會長期穩定。

（二）統籌城鄉是發展農村經濟，實施內需帶動戰略的需要。農村經濟社會發展滯后已經成為制約國民經濟持續快速健康發展的最大障礙。占我國人口絕大多數的農村居民收入增長緩慢，收入水平和消費水平遠遠低于城鎮居民，一方面由于農村居民的購買力過低，直接影響到擴大內需、刺激經濟增長政策的實施效果，另一方面，由于買方市場水平低，城市市場飽和與工業生產相對過剩的矛盾更加突出，影響了產業結構的優化升級，影響了國民經濟持續快速增長。這就要求我們，一方面，要積極推進具有二三產業勞動技能的農民進城務工經商，具有經濟實力的農村人口到城鎮安居樂業，促進農村型消費向城市型消費轉變；另一方面，要千方百計增加農民收入，不斷繁榮農村經濟，提高農村購買力，啟動農村市場。因此，統籌城鄉就成為國家重要的宏觀經濟戰略，它不僅是解決好“三農”問題的一條大思路，也只有統籌城鄉經濟社會發展，才能有效利用城市與鄉村天然的聯系，充分發揮城市和鄉村的不同優勢，加快農村經濟發展，增加農民收入，提高農村消費水平，有效地促進內需帶動戰略的實施和國民經濟持續快速健康發展。

（三）統籌城鄉是城市本身發展和提高國民經濟運行質量和水平的需要。城鎮化是區域發展的必然趨勢，但城市的發展離不開農村的支撐,包括生產資料和勞動者。統籌城鄉發展，廣大農村為城市經濟的發展提供數量更多、質量更高的工業消費資料，為城市的發展提供更多的高素質勞動力資源，有助于克服國家工業化過程中較為突出的資源短缺等約束。同時，我國的工業化、現代化建設建立在自身產業比較齊全并協調發展的基礎上，而且各大部類之間、各產業之間、城鄉之間應該是相互聯系、相互依存、相互支持、相互促進的良性循環關系。因此，城鄉統籌協調不僅是新農村建設的需要，也是城市本身發展的需要；不僅是踐行科學發展觀，調整經濟結構、轉變經濟增長方式的需要，也是提高國民經濟運行水平的需要。

二、城鄉統籌的本質及主要內容

理想化的城鄉統籌，在理論上講，應該是通過統籌，使城鄉資源條件基本一致，生存發展及市場環境條件不存在巨大差異，城鄉居民平等地享受國民待遇。但在現實生活中人口和資源配置并非處于一種均質化的狀態，事實上，城市和鄉村無論資源稟賦、生存發展環境及外部支撐條件都存在巨大差異。正因為存在這些差異，所以要全面實施城鄉統籌，需要把工業和農業、城市和農村、城鎮居民和農民作為有機整體，通過規劃統籌、產業統籌、投入統籌、體制統籌、政策統籌等，逐步盡可能實現城鄉居民同質化的生活條件、均等化的公共服務、平等化的經濟權利、基本均等的消費支出能力。堅持工業反哺農業、城市帶動農村，走出一條工農互促、城鄉互動、城鄉共榮的新路子，努力改變城鄉二元結構，促進公共財政向農村傾斜、公共設施向農村延伸、公共服務向農村覆蓋、現代文明向農村傳播，實現城鄉經濟社會全面協調可持續發展。城鄉統籌的本質就是在市場配置資源的基礎之上，政府根據縮小城鄉差距的實際需要，在二次分配和制度安排中統籌配置資源，促進城鄉協調發展。

我國統籌城鄉發展的研究和實踐時間不長，還有很多路要走，理論界對統籌城鄉發展的內容和措施也有很多不同的思路和歸類方法，包括規劃統籌、資源統籌、產業統籌、投入統籌、福利統籌、市場統籌、環境統籌、政策統籌、制度統籌等方方面面。要有效地利用理論指導城鄉統籌，就應對統籌的內容和措施進行歸類分析和研究，本文認為，城鄉統籌可以系統地劃分為：“分配統籌、發展統籌、市場統籌和制度統籌”四個大的方面。分配統籌是調節城鄉居民收入差距的重要手段，也是保證人民享有生存權、福利權、共享公共服務權、獲得法律援助和司法救助權的關鍵；發展統籌是把城鄉作為一個整體，統一規劃，合理配置發展要素，推動產業互動、工農互補、城鄉共榮；市場統籌就是尊重我國社會主義市場經濟的客觀實際，盡量用市場手段來解決城鄉統籌問題；制度統籌就是要把城市和鄉村放在平等的地位并盡可能考慮農業的公益性,從法律和制度層面建立長效穩定的建設發展和幫扶機制，突破城鄉二元經濟社會結構，糾正體制上和政策上的城市偏向，保障城鄉統籌順利實現。

以上四個統籌，從不同的側面重點解決了城鄉統籌的主要矛盾和問題，它們相互依存、相互補充、互為條件，共同構成全面推進城鄉統籌的工作系統。總體來看，分配統籌是關鍵，發展統籌是動力，市場統籌是手段，制度統籌是保障。分配統籌是發展的基礎，也是對發展失衡、市場失效、分配不公的重要補充，是穩定協調與競爭效率之間重要的調節手段；發展統籌是整個統籌系統實現統籌的基礎；市場統籌是提高城鄉統籌乃至整個國民經濟運行效率的重要機制；制度統籌是整個城鄉統籌系統持續、高效運行的基本保障。

三、科學統籌，共建和諧

通過對城鄉統籌的本質、內容及其相互之間的關系的研究，可以看出，要加快城鄉統籌步伐，提高統籌效率，實現科學統籌，應該準確把握統籌規律，積極探索統籌模式，提高統籌質量和水平。

（一）科學進行分配統籌，確保城鄉居民共享改革發展成果

長期以來，我國城鄉二元結構在投資分配上表現為“重工輕農”。大多數農村經濟薄弱，許多地方財政入不敷出，基層政府無力向農村提供最基本的公共服務、社會保障和公眾福利，農民收入水平偏低，有的甚至連基本生存條件都難以保障。當前，我國經濟社會發展已達到一定水平，城鄉發展不僅需要統籌而且具備了一定的統籌條件，同時，農業本身也具有公益性，屬弱質產業，所以，國民經濟二次分配不僅成為宏觀經濟調控的核心內容，同樣也是城鄉統籌的關鍵和基石。從某種意義上說，分配統籌在經濟補償意義上是實施統籌的最有力、最直接、最有效的補救和保障措施。

一是統籌生存保障。進一步完善農村“五保戶”和城鎮“三無”人員的供養體制，落實城鄉最低生活保障制度，開展扶貧、困難群體救濟救助，切實解決農村居民的生存問題；

二是統籌福利權益。統籌解決城鄉居民的勞動社保、就業、保險、住房、敬老養老等問題；

三是統籌社會事業。主要包括科技、文化、教育、衛生、體育等；

四是統籌基礎設施。包括水、電、路、廣播電視、通訊等(見發展統籌）。

除此之外，還有大江大河治理、生存環境建設、糧食安全、鄉村文化傳承、社區穩定和邊防安全等。上述內容均屬分配統籌的范疇，分配統籌是所有統籌中能夠直接有效地達到統籌目的一種統籌措施，許多基本的分配統籌事項也是國家和政府存在的基本理由，是應該提供的起碼的也是必須的公共服務。分配統籌是國民經濟分配中縮小巨大差距的有效措施，既是統籌工作的關鍵，也是對統籌的基本要求。它具有及時、現實、高效，具有照顧當前并兼顧長遠的積極作用。所以分配統籌是城鄉統籌的關鍵，是讓廣大人民群眾共享改革發展成果的現實保障。分配統籌的力度和水平應當根據國民經濟總體發展水平來確定，根據我國尤其是西部地區的實際情況，當前的分配統籌應該是“低水平、廣覆蓋、差距統籌和加大基本統籌（生存保障、福利統籌等）”。當然，在強調分配統籌時，也要注意避免過度福利化和平均化，忽視效率的做法。

（二）以發展統籌為動力，推動城鄉共同繁榮

統籌含義明確地指出了統籌是一種政府行為，是政府在經濟社會發展過程中的理性選擇，強調政府在科學發展中通盤籌劃的主導作用。當前，應該把握經濟運行規律，以城市、農村生產力水平的普遍提高為目標，通過統籌建立動力機制，使城鄉環境水平不斷提高、生產能力不斷增強、經濟結構不斷優化、區域聯系更加緊密。

一是統籌城鄉發展規劃。當前，統籌城鄉主要面臨規劃的缺位、缺失、滯后或規劃的虛化、缺乏剛性約束等問題。統籌城鄉發展規劃，主要是要解決城鄉發展上的盲目無序問題，立足實際，突出特色，統一編制區域內城鄉發展總體規劃，包括產業發展規劃、用地規劃、基礎設施建設規劃、社會事業發展規劃等。規劃要在指導思想上堅持與時俱進，破除厚城薄鄉、二元結構的舊觀念，樹立城鄉并重、城鄉一體的新理念，既要立足當前，又要著眼長遠；既要注重發揮城鎮對農村的帶動輻射作用，又要充分發揮農村對城鎮發展的支持幫助作用；既要注重剛性約束，又要體現靈活運用；既要注重經濟發展，又要促進社會進步，促進城鄉聯動，實現共同繁榮。當然，也要因地因市場制宜注重農業內部規劃。

二是統籌城鄉發展條件。基礎設施落后，是制約農村發展的“瓶頸”。統籌城鄉基礎設施是統籌城鄉發展的首要條件。具體工作中，要統一規劃、統一布局，加快建設覆蓋城鄉的基礎設施網絡體系，促進城鎮基礎設施和公共服務向農村延伸。調整國家基礎設施投資結構，把建設重點由城市轉向農村。加快農村道路交通、農田水利、人畜飲水、電力、通訊、廣播電視、商業網點的建設步伐，提升農村自身發展的基礎條件，改善群眾生存環境。

三是統籌城鄉發展投入。投入是發展統籌的關鍵，做好投入統籌就是要整合市場和政府兩種資源，在基礎設施、社會事業、產業發展、落實福利權益投入等方面體現城鄉平等。首先，應積極鼓勵社會力量和市場力量參與新農村建設；積極培養和保護市場主體，推動農業創新、規模經營和農業現代化建設；放寬行政許可，減少注冊限制，降低項目信貸資本金比例，加大政策性融資扶持；加大產業投資補貼，盡可能動員市場主體參與農業投資創業。其次，應構建和落實“以城帶鄉、以工補農”的財政投入體制，保證財政對基礎設施、公共福利、社會事業、生產發展、為“三農”服務的投入，并不斷提高投入的總體水平。

4．統籌城鄉發展要素保障。要素市場缺失或被異化是農村發展重要的制約因素，要進行城鄉要素市場統籌：

一是要充分利用市場配置資源的基礎作用。引導土地、資本、勞動力、技術、人才、信息等資源在城鄉之間合理流動，創造城鄉各類經濟主體平等使用生產要素的環境。

二是要充分發揮政府在資源配置中的引導作用。除了要創造城鄉各類經濟主體平等使用或農村優先使用生產要素的市場環境而外，更重要的是必須著手解決農業發展中市場缺位或市場供給不足的，但又是必須和關鍵稀缺的要素，包括：人才、科技、金融、保險、擔保、投資、信息、村社干部務工、自治組織建設、中介事業等。

5．統籌農村經濟綜合競爭能力。農業屬公益性的弱質產業，需要在保證市場機制發揮作用的基礎上，加大扶持力度，采取最低農產品保護價、生產補貼或國際通行農產品價格補貼等方式，進一步提高農業的行業比較效益，增加農民從事農業生產的實際收入，提升農業在國民經濟中的整體競爭能力，使承擔部分公益職能的農業在相對均衡的公共補貼和扶助的基礎上，能夠與工業和服務業站在基本同等的資源環境條件和基礎上健康發展。

（三）以市場統籌為手段，提高農村經濟運行效率

我國的城鄉統籌是建立在社會主義市場經濟體制上的，綜合配置資源，市場是主要的、基礎性的，也是最有效率的。政府首先要由市場發揮效力，然后再補充市場“失靈”的部分，增加公共投入。

一是廣泛參與市場分工。在經濟全球化的大背景下，突出特色，打造品牌，統籌城鄉比較優勢，準確進行區域經濟功能定位，主動參與區際分工、并盡可能融入國際大市場。

二是轉變政府職能。充分尊重市場配置資源的基礎作用，打破市場壁壘，精簡行政許可和行政審批，政府將更大的精力放在培育城鄉統一的大市場上。

三是培育要素市場。當前，農業產品市場比較發達，而缺乏要素高級市場，金融、擔保、風險投資、信貸、人才、科技、知識產權、信息等要素市場發育遲緩，在統籌發展上，應在培育要素市場方面進行支持和幫助，包括培養市場主體、補充稀缺要素，并充分考慮其涉農的公益性建立明確的財政、支持政策體系。建立運作規范、競爭有序的公益性要素市場，全力構建城鄉統籌、創業機會均等、投資收益均衡、工農互助、相互帶動的健全的市場體系。

（四）以制度統籌作保障，建立城鄉統籌長效機制

制度障礙是城鄉二元結構的主要成因。城鄉分割的戶籍制度、公共產品對農民的排斥和社會保障在農村的缺失、壟斷的市場結構與殘缺的產權制度構成了農村“制度貧困”的主要內容，農村的“制度貧困”尤甚于經濟貧困，“農民，走在經濟發展的邊緣”。根據我國城鄉統籌發展中的問題,必須進行“制度統籌”。

一是提高農村內部制度體系的效率。根據我國實際，抓好農業和農村內部自身制度的統籌和完善，主要包括土地承包與經營權流轉制度、林權及流轉制度、人口再生產和農民教育培訓制度等。

二是建立城鄉平等的制度體系。突破城鄉二元經濟社會結構，糾正體制上和政策上的城市偏向，建立城鄉一體的勞動力就業制度、社會保障制度、戶籍管理制度、教育制度、醫療衛生制度、財政金融制度、土地征用制度、社會保障制度等。

三是建立城鄉平等的投入制度。加大對農村、農業和農民的扶持和扶助力度，加快農村基礎設施建設，完善城鄉公共服務體系，讓城鄉居民享受基本相同的社會公共品。改變公共投入的“城市偏向”為“三農”傾向。

四是推進城鄉統籌的制度化、法制化。建立長效的體制和機制，把縮小城鄉投入差距提高到制度和法律、法規層面，為城鄉居民平等享受改革發展成果和農產業健康發展和農村持續繁榮提供有力的制度保障。

總之，制度統籌是從體制機制上實現城鄉協調發展、共同繁榮的保障，也是建立城鄉統籌長效機制的重要保障。

四、需要注意的問題

（一）城鄉統籌仍然要加快城市化和工業化進程

發展是實現城鄉統籌的經濟基礎。從現階段的城鄉統籌來看，總體來講，既有統籌不力，但也存在統籌難度大、發展不足等問題，尤其是西部地區。比如糧食直補、農村低保等已列入統籌，但標準非常低，基本上流于形式，不是統籌不到位，本質上是統籌無力到位。所以城鄉統籌仍然要加快工業和城市發展。

一是加快工業化、城市化進程本身符合客觀經濟規律。我國已進入工業化時期，整個國民經濟將依靠快速的工業增長和快速的城市化進程又好又快地發展，只能揚長補短，不能抑長補短。

二是工業和城市的發展能為農業提供更大的發展空間。只有城鄉統籌才能更多地為農村剩余勞動力提供就業崗位，才能更多地為留在農村的人口提供更多的人均資源，才能夠為農產品銷售提供更大的市場份額。轉移一個農村人口就減少一個農產品生產者，增加一個農產品消費者，所以統籌城鄉能夠更有效地實現城鄉協調發展，提高國民經濟整體運行質量。從積極方面看，我國當前出現的民工荒、民工工資上漲、副食品價格上漲，就與政府實施的最低民工工資、保障農產品最低保護價等規定所希望達到的目的異曲同工，這與城市化和工業化給“三農”所作的貢獻是分不開的，同時也給新農村建設帶來了歷史性的發展機遇。

三是工業和城市發展是落實以工補農、以城帶鄉的保障。統籌城鄉發展不是簡單的平衡城鄉的差異，而是要具體落實工業反哺農業、城市帶動農村。所以，只有城市和工業本身有了強大的經濟實力才能實現扶農助農建設新農村的目的。

2．城鄉統籌不是“城郊統籌”

城鄉統籌不是“城郊統籌”，不能把城郊地區、部分旅游風景區、有突出投入或重大項目帶動的周邊地區視為“普遍意義的鄉村”，不能把這些地區的統籌經驗作為城鄉統籌的“典型代表”。

一是不具有普遍的意義。城郊地區和真正意義的農村在市場環境、基礎設施、生產力水平、人口素質、產業可選擇范圍等等有很大的差別，而且城郊有進行城鎮化的條件，屬于未來城市都市化的范疇，在規劃建設中納入城市建設一體化考慮，是可行也是必要的，但城郊統籌的模式和方法不能廣泛地運用在我國廣袤的農村。因此，在城郊適用的統籌經驗不一定在最廣大的農村適用。

二是不利于探索城鄉統籌的本質規律。城鄉統籌不能停留在示范點的建設上，應該在面上進行廣泛的研究和實踐。否則，就會蒙蔽我們的視野，不利于全面統籌城鄉發展規律的總結。

三是不符合城鄉統籌綜合配套改革的目標要求。城市和鄉村本身就不是同質的東西，各有各的特點和優勢。城市和鄉村作為一種非均質的地域經濟空間，在發展過程中受各自特定的自然、經濟、社會、歷史等條件制約，其產業發展、功能形態以及生活習俗都有各自不同的特色，城市和鄉村仍然是兩個異質性系統。把城郊建成了城市，不能說明在更大范圍就沒有鄉村了，事實上，把中國廣大的農村都建設成城鎮根本就不現實，也做不到，更重要的是沒有必要。

3．城鄉統籌一定要注意效率

城鄉統籌的出發點和歸宿是總體均衡、協調和高效，但在具體實踐中，許多地方陷入城鄉均衡發展和資源分散配置的誤區。著名經濟學家陳淮說過，“村村通、廣覆蓋，不留死角”的模式并不經濟也不可能。由于受戶籍制度、土地制度的制約，我國農村人口空間布局極其分散，屬典型的傳統農業經濟資源配置模式。當國民經濟因規模效益遞增而主要選擇以集聚為主要特征的工業化和城市化、農村經濟選擇以相對集中規模經營為特征作為主要空間資源配置方式時，再人為地在空間上強制性地分散配置資源，就會違反客觀經濟規律，影響國民經濟總體效率。

一是加快農村人口非農化進程。把促進農村勞動力向二、三產業轉移作為重要任務，鼓勵進城務工人員或以其它原因愿意進城的人員在城市落戶，城市政府應當放松政策管制，為愿意進城并有條件進城入戶的農業人口提供政策支持。

加快中心鎮、中心村的建設，及時進行行政村區劃的調整，按照適度規模、有利發展，尊重民意、依法操作的原則，解決農村人口居住過于分散的問題。開展撤村建居工作，將城郊城中村改為社區。開展特定意義貧困邊遠民族移民、生態移民、特困戶移民、地質災害移民、工程移民等，統籌人口空間布局，提高資源綜合配置效益。

二是堅持因地制宜選擇產業。將不宜農牧的地區列入生態環境保護區，或發展經濟效益、生態效益兼有的旅游等生態經濟產業。

三是提高公共投入績效。應模擬市場機制或直接引進市場競爭機制，加強公共投入管理，提高公共投入績效。

當然，統籌效率還包括統籌協調后整個宏觀經濟的健康快速發展。

4．全面統籌與注重分配統籌和分階段統籌的問題

分配統籌是城鄉統籌的需要，也是宏觀經濟調控的核心內容，同時也是國家實施內需帶動戰略的重要內容之一。在整個統籌中，分配統籌顯得尤為重要,眾所周知，在不適宜開展統籌或統籌低效率的農村尤其是邊遠農村地區按照統籌標準加大投入是不經濟也不現實的,沒有哪個政府愚蠢到要為一戶山頂上的掉野農戶花幾百萬元修一條公路或架若干橋梁而不考慮搬遷移民。

如果忽視國民經濟長期發展后人口資源配置必將發生的巨大變化，不科學地使用統籌手段，最終將導致人口空間布局隨著城市化的進程向城市集中，使一次性的發展統籌投入貶值并最終失去價值。為了避免浪費和重復投資，最經濟實效的辦法就是通過分配統籌來解決這些人的現實生存和福利問題，在人口統籌布局條件成熟后，再移民進城，或以務工、嫁娶、投親等多種方式漸進地實現人口布局相對集中而實現全面統籌。

所以說，應當科學地利用分配工具或分配統籌，靈活解決全面統籌中尤其是發展統籌、建設統籌中成本高、效率低的特殊群體和區域問題，靈活地解決在推進遠期統籌目標的實施過程中當前失衡和城鄉差距中的具體問題。分配統籌不僅實現統籌目標的重要手段，也是不同階段實現國家效率的關鍵措施。

5．制度和體制的突破是城鄉統籌研究的重點

統籌城鄉發展是農村推進家庭聯產承包經營責任制以后又一次廣泛而深刻的歷史性變革。目前，從我國農業產業化發展、新農村建設或城鄉綜合發展的實際情況來看，比較好的地區應該在東部發達地區，而國家將綜合配套改革試驗區又選擇在西部的成渝兩地，因此，其主要目的不在于建設發展高水平的經濟示范區，而首要的價值取向應該是實現統籌協調、均衡互動的體制和機制的突破，探討構建國家社會管理、發展建設、公共服務、宏觀調控新體制，站在落實科學發展觀、構建和諧社會的高度，解決穩定、發展中的深層次矛盾。可以這樣說，和農村家庭聯產承包責任制一樣，如果不在制度體制上尋求突破，很難得說城鄉綜合配套改革就達到了目的或者說在一定程度上取得了成效。可以肯定，步子再大一點也不會出現當年“向陽村和小崗村困境”，相反，倒是有了方法，需要的是在科學發展觀的指導下求實的精神。例如在戶籍制度問題上，石家莊等大城市，打開城門以后并未出現城市人口的暴漲，“平穩良性”的結果已經作出了肯定的回答，目前出現的“民工荒”也從另一個側面說明了部分農民工因缺乏生存技能又回到了家鄉。世界各國放戶籍管理已有很多成功的例證，只有我國和朝鮮限制農村人口進城。當然，制度創新也非朝夕之功，既要突出重點，更要注重系統的組織和完善，兼顧公平效率、發展穩定。

總之，統籌城鄉發展是一場廣泛而深刻的變革，涉及整個社會管理構架的重組和社會利益格局的調整，必然要面對一系列復雜的矛盾和問題。本文所作的一些粗淺探討，也旨在拋磚引玉。要解決好這些問題并在具體實踐中取得實效，需要更多的人去研究、去實踐。