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摘要：國土資源執法監察工作是國土資源管理工作的一個重要方面。當前，基層國土資源執法監察工作中存在許多問題，如執法環境不優、執法手段不硬、執法體制不順，部分法律、法規的可操作性不強等。本文擬從桃源縣的實際情況出發，針對這些問題，分析產生問題的原因，并提出對策和建議，希望對基層國土資源監察工作能有所俾益。

主題詞：國土管理基層執法監察行政執法難點及對策

當前，我國的經濟發展已經駛入快車道。經濟的高速發展必然帶來用地需求的急速增長，經濟發展和資源保護的矛盾十分尖銳，資源國家所有和地方分級管理帶來的全局和局部、長遠利益和短期利益的沖突相當突出，國土資源執法監察的任務十分繁重和艱巨。就目前面臨的形勢和特點來看，國土資源執法監察工作中存在的問題不少，造成對國土資源違法行為難以進行有效查處，嚴重影響了國土資源執法監察的效果。筆者從事基層國土資源執法監察工作多年，擬以桃源縣的情況為例，從當前基層國土資源執法監察中存在的難點入手，分析產生問題的原因，提出對策和建議，希望對基層國土資源執法監察工作能有所幫助。

一、基層國土資源違法呈現新動向、新特點

近幾年來，經過土地市場清理整頓，各級人民政府依法行政的意識有所提高，土地市場秩序有所好轉，土地違法現象得到了一定程度的遏制，但基層國土資源違法案件仍然屢抓不絕、屢禁不止，而且出現了一些新動向，新特點。主要表現在以下幾個方面：

（一）違法占用耕地案件數量呈現上升趨勢。

主要是國土資源部門的涉農收費（包括耕地開墾費、耕地復墾費等）取消之后，農村村民建房只收取少量的工本費、服務費等。占用耕地與占用未利用地建房,國土資源部門在收費上基本相同。許多群眾錯誤的認為，占用耕地建房收費減少了，國土資源部門在保護耕地上也放松了。而現行條件下國土資源執法的手段不硬，農村村民亂占耕地建房的違法成本普遍不高，導致違法占用耕地案件屢禁不止。僅2006年，全縣就發生農村村民濫占耕地建房的違法案件近百起。

（二）鄉（鎮）政府及領導違法、村干部違法比例攀升。

一些鄉（鎮）黨委政府熱衷于招商引資，搞政績工程，往往以引進項目為由，直接從農民手里非法征地；有的以租用代替征用，搞非法的“以租代征”；有的任意處置國有土地資產，為追求短期的經濟發展，不惜浪費寶貴的土地資源。據統計，近三年來，在全縣發生的土地違法案件中，除農民建房的違法案件外，90%以上的土地違法案件都與鄉（鎮）政府有關，如鄭家驛洞天竹木非法占耕地案、桃源縣三尖飼料公司非法占耕地案等大宗違法案件都與當地鄉（鎮）政府有關。另外，有部分的村干部法律意識淡薄，以調整產業結構為借口，自己參與或暗中支持村民占用耕地甚至基本農田發展養殖業，往往帶動一片村民競相效仿，侵占了大量的耕地。如漳江鎮、青林鄉、深水港鄉、楓樹鄉等鄉（鎮）的部分村就有此類違法現象。

（三）非法轉讓集體土地違法案件數量逐年增加。

按照現行土地管理法律法規的規定，集體土地不得進入土地市場，不能進行轉讓，必須要依法辦理征地出讓手續成為國有土地后才能轉讓。而一宗集體辦理出讓手續，審批過程相當復雜，所需辦證費用高。為躲避辦理出讓手續，違法用地單位往往與集體土地所有者私下簽訂轉讓協議，不到國土部門辦理用地手續，導致非法轉讓集體土地違法行為發生。2004年我縣立案的非法轉讓集體土地違法案件為3宗,為5宗,2006年為6宗,成逐年增加趨勢。

（四）違反規劃的土地違法案件比例偏高。

從我縣的情況來看，近幾年來，土地違法案件主要發生在城鄉結合部、公路兩側等交通較為便利的地段。其中，不符合土地利用總體規劃的違法案件占到八成以上。

二、當前基層國土資源執法監察中的難點

（一）執法環境不優。

1、群眾法律意識有待進一步提高。雖然群眾法律意識較以前有了提高，知道運用法律手段保護自己的合法權益，常有群眾通過信訪、電話舉報等方式檢舉揭發國土資源違法案件。但某些群眾一旦牽涉到自己的違法行為時，就百般阻撓。有的對國土部門下達的責令停止違法行為通知書不聞不問，仍然我行我素，拒不停止違法行為，甚至抓緊時間搶修；有的不配合國土部門的工作，造成執法人員調查取證難；有的態度惡劣，公開謾罵、侮辱執法人員。

2、部分鄉（鎮）、村的領導認識不到位。一些鄉（鎮）領導不能正確處理好依法辦事與發展經濟兩者之間的關系，一味追求經濟的快速發展，不注重國土資源的可持續利用，認為雖然違反了土地法，但把經濟建設搞上去了，功大于過。在造成違法現實后，往往給國土管理部門的正常執法活動設置障礙，替違法違紀者開脫，不同意給予處分或處理。有的鄉（鎮）、村干部對轄區內的違法行為視而不見，放任不管，不主動向國土部門報告情況，甚至包庇縱容、從中謀利。有些違法行為屬集體違法或在某位鄉（鎮）、村領導的暗示和通風報信下進行，躲避了土地巡查、制止等有效遏制手段，使得錯過了最佳的查處時間，造成違法案件不能及時查處到位。

3、執法監察網絡不夠健全。雖然縣局制定并下發了動態巡查制度，要求各鄉（鎮）國土所定期在轄區內組織動態巡查，發現違法行為及時處理、上報。但由于鄉（鎮）所人員缺乏，力量薄弱（一般每個鄉鎮只有一名工作人員），再加上2003年以后，鄉（鎮）國土所收編，由縣國土局實行垂直管理，鄉（鎮）政府對國土管理工作的重視程度降低，管理土地工作的積極性不高，而村組干部直接與村民打交道，發現違法行為后怕得罪人，對違法行為主動報告的少，更談不上制止。因此，整個執法監察網絡不夠健全，動態巡查制度難以落實到實處。

4、執法容易受人際關系和行政干預的影響，基層國土資源執法監察人員往往都是土生土長的本地人，在自己熟悉的區域內執法，熟人朋友很多，往往一個違法案件剛剛下達處罰告知書，甚至是在調查取證階段，各種“關系”、“招呼”就來了。面對強大的行政干預，堅持原則只是空談，導致行政處罰難以到位。

（二）執法手段不硬。

1、對違法行為制止難。根據土地管理法第八十三條的規定，國土資源部門對土地違法行為有制止權，但缺乏實施強制執行的有效手段。對于正在實施的土地違法行為，國土執法監察人員只能是現場宣傳教育，明確責任，交待后果，并下達責令停止違法行為通知書，雖然《湖南省土地監察條例》第二十一條規定，土地管理部門對正在違法修建的建筑物可以“報請同級人民政府批準決定予以強制拆除”，但由于缺乏具體性的規定，使得在實際操作中難度很大。如果違法者不聽制止，仍然繼續其違法行為，國土執法監察部門沒有相應的措施和辦法，只能是看著其繼續違法，直至違章建筑形成。國土執法監察人員只能按法定程序落實處罰措施，再申請人民法院強制執行，時效性太差，與及時制止、拆除相矛盾，使得我們的執法活動相當被動。

2、對違法案件執行難。根據現行土地管理法律、法規和行政處罰法的程序規定，一般的土地違法案件查處起來少則二、三個月，多則半年一年才能結案。時間一長，自然給土地違法案件的執行帶來難度，違法建筑基本上已建成。特別是需要強制執行的案件，必須依法申請人民法院執行。但實際上人民法院對強制執行的案件往往也是久拖不下，加上強制執行的費用按要求由違法者承擔，實際上都是國土部門承擔，所以強制執行也不可能完全解決問題，形成“法要違，房照修”的不利局面。

（三）部分法律、法規的可操作性不強。

部分法律、法規的規定嚴、疏不一，嚴的過于嚴格，無法執行，疏的又難以操作。如土地管理法第七十七條規定，對農村村民非法占用土地建住宅（包括超過省、自治區、直轄市規定的標準占用土地建房）的處罰措施，是責令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。處罰措施過于嚴厲。實際情況是，農村村民建一幢住房，往往是舉全家之力，傾其所有財產，而目前農村村民的法律意識普遍不強，違法建房時有發生，產生違法后果后，如果一旦拆除，將會給其造成巨大的損失，違法戶難以承受。不拆除吧，又難以維護國土執法的權威性，不能給后繼違法者以強有力的威懾力。拆與不拆之間，常常是一個兩難選擇。另外，土地管理法第七十六條規定，對非法占地的處罰是沒收或拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，可以并處罰款。但是如何拆除（沒收），由誰來拆除（沒收），怎樣拆除（沒收），法律并沒有做出明確性的強制規定。國土執法監察部門依法責令了，如果違法當事人拒不執行責令，國土資源部門既沒有強制手段，又沒有強制執行的法規依據，結果往往是以罰代法，收取罰款了之。

三、加強的對策

（一）加強法制建設。

1、完善法律法規，提高可操作性。

一是對農村村民非法占地建房的處罰措施過嚴，建議修改：對符合土地利用總體規劃或超占面積不大的給予經濟處罰，并責令其完善用地手續；對不符合土地利用總體規劃或超占面積過大者，再要求拆除。

二是縮短案件查處時限，簡化執法過程。按照《行政處罰法》、《行政復議法》、《行政訴訟法》等法律、法規的完整程序操作，一宗違法用地從發現、調查取證到告知、聽證、決定、再到法院的強制執行最少也要二、三個月的時間，即使行政處罰決定書到期生效，違法事實往往已經形成，執行很難到位。建議縮短案件查處時限，從發現、制止、告知、處罰決定以3—4天為宜。

三是賦予國土資源執法監察機構必要的強制執行權，包括當場拆除違法建筑、沒收施工設備和材料以及查封、扣押、凍結銀行帳號等方面的權力。

四是積極探索集體土地流轉的方式。以法律的形式規定集體土地進入市場條件，流轉方式，相關的權利和義務等。

2、切實加大宣傳教育力度。采取多種形式，如發放宣傳資料、舉辦法律講座、在電視臺設立土地宣傳專欄等，廣泛深入宣傳國土資源管理的法律、法規。尤其是要強化對鄉（鎮）、村兩級領導的土地宣傳教育。對一些重大、典型的國土資源違法案件給予通報、曝光，充分發揮警示、震懾作用。

（二）加強體制建設。

1、建立獨立于國土資源行政管理機關以外，向國土資源部直接負責的執法監察體系。即省、市、縣都設立獨立的國土資源執法監察機構，不受同級國土資源行政管理機關領導，直接對上一級執法監察機構負責。實行“兩權分離”，即以行政審批、許可、確認權為主的行政執法權與以行政處罰、處分為主的執法監察權相分離。對國土資源執法監察機構賦予對外、對內的雙重執法權，即對外有執法處罰權，對內有行政監察權。對外依法查處國土資源違法案件，保護國土資源，維護法律尊嚴；對內依法監督國土資源行政管理機關依法審批、許可、確認等行政行為，查處行政管理機關在行政執法中的違法行為、違法責任人。

2、設立國土公安，賦予國土資源執法監察部門以必要的強制手段。建議在縣級國土資源部門設立國土公安，授予傳喚、審訊、偵察、刑拘、強制執行等權力，以解決國土資源違法案件取證難、制止難、執行難等問題，有效打擊國土資源違法行為。

3、認真搞好執法監察人員的培訓，提高隊伍素質。每年組織一次集中學習培訓，并認真組織考試。通過鼓勵自學、相互交流、以會代訓等方式不斷提高整個隊伍的素質，努力建設一支政治素質強、業務水平精、思想作風正、嚴格執法、敢于執法的基層執法監察隊伍。

（三）加強機制建設。

1、加強土地管理責任考核，實行行政一把手負責制。

把國土資源工作作為考核、提拔干部的重要參數和依據。實行一把手負責制，并層層簽訂責任狀，讓第一責任人切實擔負起責任，嚴格責任追究，對工作不力，職責不到位的堅決不提拔，并嚴肅處理。對轄區內有重大土地違法案件發生的，實行年度工作一票否決。

2、進一步完善執法監察網絡，堅持走預防為主，防查結合的路子。加強縣、鄉、村、組四級監察網絡建設，聘請村、組土地監察信息員，并給予適當的經濟報酬?？h與鄉、村、組層層簽訂《土地監察責任狀》，實行縣執法監察大隊人員包片，國土所人員包鄉（鎮），村組人員具體負責本村組的土地監察責任制，使全縣的土地都處于監察網絡的控制之下，并定期組織巡查，重點區域重點巡查，把動態巡查工作切切實實落實到實處。

3、建立全程監督機制，加強土地批前、批中、批后的管理。批前管理是指執法監察機構參與建設用地的定點選址，提出執法監察選址意見，使用地選址更科學合理，防止選址后因征地難而引發的變更用地、重新報批等一系列問題；批中管理是指執法監察機構應參與重大業務的集體會審，以及時掌握本局主要業務的運行情況，使監察工作有的放矢；批后管理主要是對已批準的用地項目實行跟蹤監控，防止出現批少占多、批甲占乙、非法轉讓等違法現象發生。

4、建立規范機制。在國土資源執法監察機構內部建立規范的內部管理機制，主要是制定一系列工作制度，如《案件審理制度》、《重大案件集體會審制度》、《錯案追究制度》、《廉政建設制度》、《群眾舉報制度》等，并落實到實處，以杜絕人情案，公正執法，把廉政和勤政統一起來。