導(dǎo)語：以浙江省航埠鎮(zhèn)"兩監(jiān)督一賠償"改革為例一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

關(guān)鍵詞：地方政府角色民主監(jiān)督村民自治

眾所周知，村民自治是有中國特色的農(nóng)村基層民主形式，是中國農(nóng)民在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)的一個偉大創(chuàng)舉。作為一項(xiàng)前所未有的政治實(shí)驗(yàn)，在村民自治制度的推行和發(fā)展過程中，地方政府扮演了什幺樣的角色？應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，在推行村民自治制度的最初階段，相當(dāng)部分地方政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅未能很好地履行其應(yīng)有的組織和推動村民自治的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，反而扮演了阻撓村民自治的不當(dāng)角色。然而，我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，近些年來，在村民自治和農(nóng)村基層民主的發(fā)展過程中，一些地方政府開始轉(zhuǎn)換角色，主動地結(jié)合本地實(shí)際，積極探索發(fā)展和完善村民自治的具體實(shí)現(xiàn)形式，并取得了卓越的成效。浙江省衢州市航埠鎮(zhèn)于2002年開始試行的"兩監(jiān)督一賠償"制度，即是地方政府主動探索村民自治實(shí)現(xiàn)形式的典型一例。本文擬以這項(xiàng)改革為例，就發(fā)展村民自治和農(nóng)村基層民主過程中地方政府的角色轉(zhuǎn)換問題做些初步的研究。

一

根據(jù)制度設(shè)計，民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督是村民自治的四個方面，是村民實(shí)現(xiàn)自我管理的四個有機(jī)聯(lián)系、相互配套的環(huán)節(jié)。然而，由于受各種復(fù)雜因素的影響，在當(dāng)前中國農(nóng)村村民自治實(shí)踐中，客觀存在著四個民主環(huán)節(jié)不配套的現(xiàn)象，致使村民自治的制度效應(yīng)得不到充分發(fā)揮。特別是民主監(jiān)督環(huán)節(jié)較為薄弱，使部分主觀武斷、以權(quán)謀私的村干部的行為得不到有效制約，引起了農(nóng)民群眾的不滿。唯其如此，健全和完善民主監(jiān)督制度，探索切實(shí)有效的民主監(jiān)督途徑，是提升村民自治、發(fā)展農(nóng)村民主的重要路徑之一。"兩監(jiān)督一賠償"制度就是浙江省衢州市柯城區(qū)航埠鎮(zhèn)政府創(chuàng)制的一種具有創(chuàng)造性的村級民主監(jiān)督模式。

所謂"兩監(jiān)督一賠償"，就是在村級建立村民代表工作組對村民委員會的村務(wù)管理活動進(jìn)行事權(quán)監(jiān)督、建立民主理財小組對村集體經(jīng)濟(jì)合作社管委會的經(jīng)濟(jì)管理活動進(jìn)行財權(quán)監(jiān)督，促使村干部嚴(yán)格按照相關(guān)法律和規(guī)章制度的規(guī)定辦事。村民委員會、村集體經(jīng)濟(jì)合作社管委會成員不按規(guī)定決策、管理、審批等給村集體經(jīng)濟(jì)造成損失的，要承擔(dān)相應(yīng)的民事賠償責(zé)任。它是一項(xiàng)以村級民主監(jiān)督組織為依托，以追究村干部違規(guī)行為的民事責(zé)任和過錯賠償為主要內(nèi)容的村級民主監(jiān)督制度。其主要內(nèi)容有：

1．建立村級監(jiān)督組織。為了在村民自治背景下加強(qiáng)對村民委員會的事權(quán)監(jiān)督和村集體經(jīng)濟(jì)合作社管委會的財權(quán)監(jiān)督，"兩監(jiān)督一賠償"制度要求在村莊里建立兩個相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)：（1）村民代表工作組。由全體村民代表從村民代表中推選出3名成員組成村民代表工作組。村民代表工作組在村民代表會議閉會期間負(fù)責(zé)村民代表會議的日常工作，并作為村級事權(quán)監(jiān)督機(jī)構(gòu)主要對村民委員會及其成員的治理行為實(shí)施監(jiān)督。（2）民主理財小組。由村民代表會議推選3名有相關(guān)知識和能力的村民組成民主理財小組。民主理財小組作為村級財權(quán)監(jiān)督機(jī)構(gòu)對村集體經(jīng)濟(jì)合作社管委會的經(jīng)濟(jì)管理工作實(shí)施監(jiān)督，每月對村級財務(wù)情況進(jìn)行審查，監(jiān)督村級財務(wù)管理制度的實(shí)施。村民代表工作組和民主理財小組成員產(chǎn)生后向全體村民公示，接受村民群眾的監(jiān)督。

2．明確過錯責(zé)任追究。為保證村務(wù)管理工作的正常開展，促使村干部公正、廉潔、謹(jǐn)慎地行使手中權(quán)力，預(yù)防違規(guī)決策、管理、審批行為的發(fā)生，"兩監(jiān)督一賠償"制度充分關(guān)注了村干部過錯行為的責(zé)任追究和經(jīng)濟(jì)損失賠償問題。

第一，實(shí)行村干部公開承諾。村民委員會和村集體經(jīng)濟(jì)合作社管委會全體成員均須分別作出公開承諾：依照法律和制度履行管理職責(zé)，對因違規(guī)決策、管理、審批給集體經(jīng)濟(jì)造成損失的，承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任，并簽訂承諾書。承諾內(nèi)容通過村民代表會議和村務(wù)公開欄等向村民群眾公開，接受村民群眾監(jiān)督。

第二，簽訂村干部過錯行為承擔(dān)民事責(zé)任協(xié)議書。每位村民委員會、村集體經(jīng)濟(jì)合作社管委會成員分別與村民代表工作組、民主理財小組簽訂《村干部過錯行為承擔(dān)民事賠償責(zé)任協(xié)議書》。協(xié)議書明確規(guī)定，村民委員會、村集體經(jīng)濟(jì)合作社管委會成員對村集體建設(shè)項(xiàng)目的確定及其工程發(fā)包等11類管理活動，因違規(guī)決策、管理、審批等給集體經(jīng)濟(jì)造成損失的，要承擔(dān)相應(yīng)的賠償、返還責(zé)任。

第三，依法追究民事賠償責(zé)任。如果村民委員會或村集體經(jīng)濟(jì)合作社管委會成員出現(xiàn)管理上的過錯行為，村民代表工作組或民主理財小組可責(zé)令其更正；如果村干部的過錯行為給村集體造成經(jīng)濟(jì)損失的，可要求其立即做出相應(yīng)賠償；如果村干部的違約行為造成集體經(jīng)濟(jì)損失又拒不賠償，則村民代表工作組或民主理財小組可以依據(jù)《村民自治章程》的授權(quán)和村干部過錯行為承擔(dān)民事責(zé)任的協(xié)議，推舉組長或副組長為訴訟代表人，代表村集體向人民法院提起訴訟，通過法律途徑追究其民事賠償責(zé)任。并規(guī)定本屆村民委員會和村集體經(jīng)濟(jì)合作社管委會及其成員違約造成的損失，可以由下一屆村民代表工作組、民主理財小組依法提起訴訟。

可見，航埠鎮(zhèn)的"兩監(jiān)督一賠償"是加強(qiáng)對村干部民主監(jiān)督的一種制度創(chuàng)新和積極嘗試。根據(jù)村民自治的精神和國家相關(guān)法律、制度的規(guī)定，村民群眾有權(quán)對村社區(qū)公共權(quán)力組織及其成員的工作和各項(xiàng)村務(wù)管理活動實(shí)行直接監(jiān)督。其目的在于通過群眾的民主監(jiān)督，保證村治運(yùn)作上合國家法律和政策，下合村情和民意，并富有成效。最主要地是督促村干部的村務(wù)管理活動和社區(qū)管理者的行為符合一定規(guī)范和社區(qū)民眾的意愿。[1]但是，現(xiàn)行村級民主監(jiān)督的制度安排尚存在一些問題和缺陷。其中最主要地表現(xiàn)在二個方面：一是村級民主監(jiān)督缺乏切實(shí)、有效的監(jiān)督機(jī)構(gòu)；二是村級民主監(jiān)督制度缺乏懲誡性制度安排。致使村民群眾對村莊公共權(quán)力和村干部的監(jiān)督處于無能為力的弱監(jiān)或有名無實(shí)的虛監(jiān)狀態(tài)，村級民主監(jiān)督因此而成為一種"軟監(jiān)督"。"兩監(jiān)督一賠償"制度一定程度地解決了上述制度性問題，彌補(bǔ)了現(xiàn)行村級民主監(jiān)督制度的不足。首先，"兩監(jiān)督一賠償"制度強(qiáng)調(diào)了村級民主監(jiān)督組織的建設(shè)，使村級民主監(jiān)督特別是日常性監(jiān)督有了具體的組織依托和載體。其次，"兩監(jiān)督一賠償"制度強(qiáng)化了懲誡程序性制度安排。明確了村干部行為過錯的民事責(zé)任，具體設(shè)計了村干部過錯責(zé)任追究的程序等。通過上述創(chuàng)新，彌補(bǔ)和完善了現(xiàn)行村級民主監(jiān)督制度，找到了切實(shí)可行的村級民主監(jiān)督的具體實(shí)現(xiàn)模式，促使村級民主監(jiān)督由"軟監(jiān)督"轉(zhuǎn)向"硬監(jiān)督"，提高民主監(jiān)督的效度，從而促進(jìn)了農(nóng)村基層民主的發(fā)展。

二

正如中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見》所指出："健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度，縣、鄉(xiāng)黨委和政府是關(guān)鍵。"[2]實(shí)行村民自治20多年來的歷史表明，在村民自治和農(nóng)村基層民主的發(fā)展過程中，地方政府居于至關(guān)重要的地位，其扮演的角色和發(fā)揮的作用直接關(guān)系到村民自治的有效實(shí)施和農(nóng)村民主的正常發(fā)展。

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，在中國農(nóng)村推行村民自治制度之初，有相當(dāng)部分地方政府，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受"壓力型體制"的擠壓，[3]同時出于自身利益等因素的考慮，對推行村民自治制度抱消極、被動的態(tài)度，甚至以各種理由和方式加以阻撓，成為實(shí)行村民自治的主要障礙之一。然而，我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在航埠鎮(zhèn)"兩監(jiān)督一賠償"改革中，地方政府主動推動村級民主監(jiān)督的改革和創(chuàng)新，努力對村干部的謀利型管理和違規(guī)型管理實(shí)施有效監(jiān)督和制約。在這里，地方政府實(shí)現(xiàn)了角色的根本性轉(zhuǎn)換，即村民自治的被動阻撓者變成為主動推動者。具體表現(xiàn)在：

1．制度文本的設(shè)計者

"兩監(jiān)督一賠償"制度的形成并非是某些人的主觀臆造，而是航埠鎮(zhèn)政府在充分尊重國家法律、政策，尊重民眾意愿基礎(chǔ)上的一個艱辛的創(chuàng)新過程。為使民主監(jiān)督新制度既能體現(xiàn)與時俱進(jìn)的精神，又上合國家法律和政策、下合村情民意，航埠鎮(zhèn)政府及其有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在制度文本的設(shè)計創(chuàng)制過程中采取了一系列措施：

第一，認(rèn)真研究法律政策。農(nóng)村民主監(jiān)督制度的改革和創(chuàng)新，必須以國家的法律和政策為依據(jù)。為此，航埠鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)組織相關(guān)人員認(rèn)真學(xué)習(xí)和研究《中華人民共和國村民委員會組織法》等相關(guān)法律和政策，深刻領(lǐng)會村民自治的精神實(shí)質(zhì)，使其改革方案不與國家法律和政策相背逆。

第二，細(xì)心了解民眾反映。從政治學(xué)上分析，政治制度的合法性主要來自于民眾的認(rèn)同。所以農(nóng)村的制度創(chuàng)新務(wù)必結(jié)合農(nóng)村實(shí)際，考慮村民的意愿。為此，航埠鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)深入民眾之中，細(xì)心聽取村民群眾的意見，并將村民群眾的心聲作為制定改革方案的基本依據(jù)。

第三，虛心聽取專家意見。為使改革方案既合理合法、又切實(shí)可行，航埠鎮(zhèn)的相關(guān)人員在設(shè)計和創(chuàng)制"兩監(jiān)督一賠償"制度的過程中，廣泛地征求和咨詢了各方專家的意見：（1）多次咨詢農(nóng)村問題的專家、學(xué)者；（2）廣泛征求司法部門的專業(yè)人士的意見；（3）主動請示上級黨、政、人大等部門領(lǐng)導(dǎo)的指導(dǎo)。

第四，充分借鑒他人經(jīng)驗(yàn)。在創(chuàng)制過程中，航埠鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)還專門組隊(duì)赴浙江溫州瑞安市考察，學(xué)習(xí)瑞安市推行村干部過錯賠償制度的經(jīng)驗(yàn)。正如航埠鎮(zhèn)的相關(guān)人員所說，"兩監(jiān)督一賠償"制度是在借鑒瑞安及其它一些地方成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合本鎮(zhèn)實(shí)際逐漸形成的。

正是基于這些工作，使得航埠鎮(zhèn)的"兩監(jiān)督一賠償"制度基本上達(dá)到了上合國家法律政策、下合村情民意的要求。對照剛剛出臺的中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見》(2004年6月22日)，不難發(fā)現(xiàn)，兩年前試行的"兩監(jiān)督一賠償"制度，在基本精神上與其是一致的。兩年試行過程中，農(nóng)民群眾盡管對這項(xiàng)制度中存在的一些問題還有種種異議，但對于"兩監(jiān)督一賠償"改革本身是由衷的擁護(hù)和支持的。村民群眾較普遍地認(rèn)為："''''兩監(jiān)督一賠償''''制度是給村民以民主，讓村民更好地了解村務(wù)、財務(wù)"、"讓老百姓覺得自己真正地參與了村務(wù)管理，真正地當(dāng)了家、作了主"。

2．改革試點(diǎn)的組織者

在航埠鎮(zhèn)的"兩監(jiān)督一賠償"改革試點(diǎn)工作中，鎮(zhèn)政府自覺扮演了領(lǐng)導(dǎo)者和組織者的角色。

首先，制定改革試點(diǎn)的相關(guān)政策。2002年9月18日，航埠鎮(zhèn)黨委制定并下發(fā)了《關(guān)于推行村干部"兩監(jiān)督一賠償"制度的實(shí)施意見》，對推行"兩監(jiān)督一賠償"制度的指導(dǎo)思想、組織領(lǐng)導(dǎo)、基本要求、方法步驟等做出了具體、明確的規(guī)定。

其次，建立改革領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。經(jīng)過鎮(zhèn)黨委討論決定，成立了以鎮(zhèn)黨委書記徐連土為組長，王立平、聶紅彬、陳三生為副組長的"兩監(jiān)督一賠償"制度試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。具體負(fù)責(zé)全鎮(zhèn)"兩監(jiān)督一賠償"改革試點(diǎn)的領(lǐng)導(dǎo)和組織工作。

再次，具體指導(dǎo)和實(shí)施改革試點(diǎn)工作。2002年9月，改革領(lǐng)導(dǎo)小組確定上村等4個村莊為首批試點(diǎn)村。10月上旬，專門制定了具體的改革試點(diǎn)方案。10月中旬鎮(zhèn)試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組分成三個工作指導(dǎo)組，分別進(jìn)駐4個試點(diǎn)村開展試點(diǎn)工作。他們召開村民座談會、村三委班子會議、村民代表會議等，分層次地進(jìn)行改革試點(diǎn)的宣傳和動員，發(fā)動干部和群眾積極參與。在此基礎(chǔ)上，召集村民代表會議，推選出村民代表工作組和民主理財小組兩個村級民主監(jiān)督組織。同時，結(jié)合本村實(shí)際，制定和完善了《村民自治章程》、《村規(guī)民約》、《村委會議事規(guī)則》、《村民代表會議議事規(guī)則》、《村級財務(wù)管理制度》等。接著，村委會和村集體經(jīng)濟(jì)合作社干部分別作出公開承諾（張榜公布），并分別與村民代表工作組和民主理財小組簽訂村干部過錯行為承擔(dān)民事責(zé)任協(xié)議書。

最后，培訓(xùn)民主監(jiān)督組織成員。鎮(zhèn)改革領(lǐng)導(dǎo)小組對4個試點(diǎn)村的民主監(jiān)督組織成員專門進(jìn)行集中培訓(xùn)，由鎮(zhèn)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)就實(shí)施"兩監(jiān)督一賠償"制度的意義、內(nèi)容、方法和注意事項(xiàng)，村級民主監(jiān)督的相關(guān)法律和制度，以及其它一些相關(guān)問題做了較全面的宣傳教育。

在總結(jié)4個村試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，航埠鎮(zhèn)政府又于2003年3月進(jìn)行了第二批8個村的"兩監(jiān)督一賠償"制度試點(diǎn)。

3．制度實(shí)施的保障者

"兩監(jiān)督一賠償"制度是以加強(qiáng)對村干部的民主監(jiān)督，以村干部承擔(dān)民事責(zé)任，實(shí)行過錯賠償為內(nèi)容的一項(xiàng)改革，勢必引起部分既得利益者，特別是思想上有顧慮的村干部的抵觸。所以，制度的實(shí)施和推進(jìn)過程需要有強(qiáng)有力的保障。航埠鎮(zhèn)政府作為改革的倡導(dǎo)者和領(lǐng)導(dǎo)者，自覺地承擔(dān)了督導(dǎo)和保障的職責(zé)。

其一，支持和保護(hù)村民群眾的民主監(jiān)督權(quán)利。"兩監(jiān)督一賠償"制度旨在監(jiān)督和制約村干部的行為，以確保村民自治的正常運(yùn)作。在這一制度實(shí)施的初期，相當(dāng)部分村干部存在著思想顧慮，認(rèn)為這一制度會束縛自己的手腳，辦事會受到限制，權(quán)力會受到約束。同時，也擔(dān)心自己會因行為過失而受到懲罰，更怕民主監(jiān)督組織成員趁此機(jī)會整治村干部。不同程度地存在著消極和抵觸的情緒，由此形成了制度實(shí)施過程的最大障礙。部分當(dāng)選的民主監(jiān)督組織成員也因各種因素而顧慮重重。一方面，農(nóng)村是個熟人社會，與村干部抬頭不見低頭見，覺得認(rèn)真履行村民賦予的監(jiān)督職責(zé)，似乎有礙"面子"；另一方面，實(shí)施民主監(jiān)督可能會得罪村干部，害怕村干部秋后算帳、打擊報復(fù)。這種畏難情緒也成為實(shí)施"兩監(jiān)督一賠償"制度的重要阻力。

在現(xiàn)行體制環(huán)境下，農(nóng)村民主監(jiān)督運(yùn)作中村干部與村民群眾的對局是一種非均衡博奕。村干部與村民群眾在資源和信息等方面均處于不對稱狀態(tài)，村干部因擁有相對優(yōu)勢的資源和信息在博奕中處于明顯的強(qiáng)勢地位。在這種背景下，如若"兩監(jiān)督一賠償"制度得不到村干部的理解和支持、配合，其實(shí)施過程勢必遭遇重大阻礙；如若處于劣勢地位的村民群眾得不到"外力"的支持，民主監(jiān)督將難以有效落實(shí)，"兩監(jiān)督一賠償"也只能落得名存實(shí)亡的結(jié)局。因此，航埠鎮(zhèn)政府采取多種措施，督導(dǎo)和保障這項(xiàng)改革的實(shí)施。比如：運(yùn)用各種方式和途徑宣傳實(shí)施"兩監(jiān)督一賠償"制度的意義，通過細(xì)致、深入的教育和勸導(dǎo)工作，消除村干部的抵觸情緒和村級民主監(jiān)督組織成員的畏難情緒；及時受理和處理群眾來信、來訪和申訴，支持和保障村民的民主監(jiān)督權(quán)力；等等。

其二，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、推進(jìn)改革。任何一項(xiàng)制度創(chuàng)新和改革，不可能一開始就是完美無缺的。航埠鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)充分意識到"兩監(jiān)督一賠償"制度也需要在實(shí)踐中逐步改進(jìn)和完善。因此，他們主要做了以下工作：一是總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)《關(guān)于推選村干部"兩監(jiān)督一賠償"制度的實(shí)施意見》的規(guī)定，在首批4個村的試點(diǎn)工作展開后，鎮(zhèn)政府及時對試點(diǎn)村的運(yùn)行情況進(jìn)行總結(jié)檢查，并在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，以保障改革的逐步、有序推進(jìn)。二是督導(dǎo)檢查。航埠鎮(zhèn)政府非常關(guān)注"兩監(jiān)督一賠償"制度在各村的運(yùn)作情況，加強(qiáng)了督導(dǎo)和檢查。并計劃建立專門的考核制度，對各村"兩監(jiān)督一賠償"制度的實(shí)施情況進(jìn)行考核，并實(shí)行相應(yīng)的獎懲。以考核和激勵機(jī)制來保證該制度的順利實(shí)施。三是調(diào)查研究。為保證這項(xiàng)改革的成功，航埠鎮(zhèn)及其上級領(lǐng)導(dǎo)分別于2003年7月和12月，專門請浙江師范大學(xué)等研究機(jī)構(gòu)的專家、學(xué)者對"兩監(jiān)督一賠償"制度及其試點(diǎn)工作進(jìn)行專項(xiàng)調(diào)研，請專家把脈。他們充分聽取專家意見，接受專家建議，計劃進(jìn)一步完善"兩監(jiān)督一賠償"制度，并以更理性的態(tài)度推進(jìn)這項(xiàng)改革。

總之，在航埠鎮(zhèn)的"兩監(jiān)督一賠償"改革中，充分體現(xiàn)了地方政府的開拓創(chuàng)新和求真務(wù)實(shí)的精神，表現(xiàn)出空前的主動性和積極性，發(fā)揮了其在促進(jìn)村民自治、發(fā)展農(nóng)村基層民主中的特殊作用。

三

航埠鎮(zhèn)的"兩監(jiān)督一賠償"改革并非是偶然性事件和個別性現(xiàn)象。根據(jù)我們在浙江農(nóng)村的調(diào)查，像航埠鎮(zhèn)"兩監(jiān)督一賠償"制度之類由地方政府主動施行的農(nóng)村基層民主制度的改革和創(chuàng)新，近年在其它一些農(nóng)村地區(qū)也表現(xiàn)得非常活躍。如：浙江臺州的"民主懇談"制度、浙江溫州瑞安的村干部過錯賠償制度，等等。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，逐漸由過去與村干部合謀侵犯村民權(quán)益，轉(zhuǎn)向更多地傾向于依靠和支持村民群眾，加強(qiáng)對村干部的民主監(jiān)督；從被動接受和設(shè)法阻撓村民自治，轉(zhuǎn)向主動創(chuàng)新和積極推進(jìn)農(nóng)村基層民主。并呈現(xiàn)為一種發(fā)展趨勢。這一農(nóng)村民主建設(shè)中出現(xiàn)的新現(xiàn)象，需要我們備加珍惜、充分肯定，同時也要求我們準(zhǔn)確認(rèn)識、深入研究。

在當(dāng)前時期的村民自治和農(nóng)村基層民主發(fā)展過程中，地方政府緣何轉(zhuǎn)換角色？為什幺要主動推動村民自治和農(nóng)村基層民主？究其原因，筆者初步認(rèn)為主要是下列因素綜合作用的結(jié)果。

1．中央政府對村民自治和農(nóng)村基層民主建設(shè)的強(qiáng)有力推動

村民自治是繼家庭承包經(jīng)營制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)崛起二大創(chuàng)舉之后，中國農(nóng)民在政治領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)的又一偉大創(chuàng)造。對于這項(xiàng)農(nóng)村改革，中央政府較早認(rèn)識到了其偉大意義，并給予了極大關(guān)注。早在1982年，村民自治剛出現(xiàn)之時，新修訂的國家憲法就給予了承認(rèn)。1987年全國人大常委會通過了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，對村民自治的相關(guān)問題從法律上做出了原則性的規(guī)定。特別是在黨的十五大之后，中央政府對村民自治給予了更強(qiáng)有力的推動。1998年4月18日，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳專門發(fā)出《關(guān)于在農(nóng)村普遍實(shí)行村務(wù)公開和民主管理制度的通知》，要求全國各地農(nóng)村普遍實(shí)行村務(wù)公開和民主管理制度。1998年10月14日，黨的十五屆三中全會通過了《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決議》這一指導(dǎo)跨世紀(jì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的綱領(lǐng)性文件。這一決議指出："擴(kuò)大農(nóng)村基層民主，實(shí)行村民自治，是黨領(lǐng)導(dǎo)億萬農(nóng)民建設(shè)有中國特色社會主義民主政治的偉大創(chuàng)造。為了更好地調(diào)動廣大農(nóng)民的積極性和主動性，促進(jìn)農(nóng)村各項(xiàng)改革和建設(shè)事業(yè)的全面發(fā)展，必須進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)村基層民主。"[4]11月4日，九屆人大常委會第五次會議正式通過了《中華人民共和國村民委員會組織法》，結(jié)束了十年來試行的歷史，進(jìn)一步地提供了村民自治的法律保障。2002年11月8日，在黨的十六大報告中再次強(qiáng)調(diào)：要"擴(kuò)大基層民主，是發(fā)展社會主義民主的基礎(chǔ)性工作。健全基層自治組織和民主管理制度，完善公開辦事制度，保障人民群眾依法直接行使民主權(quán)利，管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，對干部實(shí)行民主監(jiān)督。完善村民自治，健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機(jī)制。"[5]

總之，中央政府對擴(kuò)大農(nóng)村基層民主，發(fā)展村民自治給予了高度的重視。把實(shí)行村民自治視為實(shí)踐"三個代表"重要思想，維護(hù)農(nóng)民群眾根本利益的具體體現(xiàn)；順利推進(jìn)農(nóng)村改革和發(fā)展，加快農(nóng)村全面建設(shè)小康社會進(jìn)程的必然要求；切實(shí)解決"三農(nóng)"問題，落實(shí)黨的各項(xiàng)農(nóng)村政策的重要途徑和保證。所以，一再要求各級政府以求真務(wù)實(shí)的精神，適應(yīng)農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定的新形勢新任務(wù)，結(jié)合地方實(shí)際，積極探索、開拓創(chuàng)新，扎實(shí)推進(jìn)村民自治和農(nóng)村基層民主建設(shè)工作。為此，不僅通過和頒布了一系列的法律法規(guī)、政策文件，而且還以村民自治示范活動等多種方式給予了強(qiáng)有力的推動，由此對地方政府形成了一種擴(kuò)大農(nóng)村基層民主，推進(jìn)村民自治的高壓之勢，形成了地方政府在發(fā)展村民自治和農(nóng)村基層民主過程中改革、創(chuàng)新的宏觀政策背景和體制環(huán)境。如此，推進(jìn)村民自治和農(nóng)村基層民主成了地方政府的一項(xiàng)政治任務(wù)。地方政府作為壓力型體制的主要承載者，勢必要以執(zhí)行中央政府下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)特別是政治任務(wù)為行為軸心，所以在中央政府積極推動村民自治和農(nóng)村基層民主的壓力下，航埠鎮(zhèn)等地方政府主動進(jìn)行村民自治的制度創(chuàng)新，健全和完善民主管理和民主監(jiān)督制度，擴(kuò)大農(nóng)村基層民主，也就成了題中應(yīng)有之意。

2．現(xiàn)行村民自治制度的缺陷

從一定意義上說，制度創(chuàng)新的動因來源于制度本身，村民自治制度的內(nèi)存矛盾與缺陷是制度改革的根本動因?，F(xiàn)行村民自治制度本身存在著不少缺陷，客觀上影響了鄉(xiāng)村治理的運(yùn)作及其效能，迫切要求進(jìn)一步的改革和完善。唯其如此，地方政府響應(yīng)黨中央的號召，通過改革和創(chuàng)新，健全和完善村民自治制度，也就成為順理成章的事情。

無需諱言，現(xiàn)行的村民自治制度不夠完善，本身還有許多缺陷。我們在航埠鎮(zhèn)調(diào)查時，當(dāng)?shù)卣賳T和農(nóng)村干部、群眾向我們反映了他們在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的村民自治制度的種種問題。比如：《村組法》等國家法律側(cè)重于實(shí)體性方面的規(guī)范，而忽視程序性方面的規(guī)范，對應(yīng)該"怎樣做"缺乏具體、明確的規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)際運(yùn)作過程無所適從；《村組法》等國家法律和政策的統(tǒng)一化規(guī)定，不能適應(yīng)各地農(nóng)村多元化的實(shí)際情況，難以在村民自治實(shí)踐中切實(shí)實(shí)施；村民自治的"四個民主"不配套，出現(xiàn)了農(nóng)村民主"選舉時熱熱鬧鬧，選舉后冷冷清清"的現(xiàn)象；村民委員會是農(nóng)村基層群眾自治組織，按法律規(guī)定必須根據(jù)全體村民的意愿和村民會議、村民代表會議的決議管理村務(wù)，但村治運(yùn)作中相當(dāng)部分村委會干部存在著主觀決策、違規(guī)管理的行為，缺乏制裁手段；現(xiàn)行民主監(jiān)督制度存在種種局限，難以對村干部的行為實(shí)施有效的監(jiān)督；村干部的不當(dāng)行為給村集體和村民群眾造成重大經(jīng)濟(jì)損失，無法追究其經(jīng)濟(jì)和民事責(zé)任；《村組法》賦予村民罷免村委會主任、副主任和委員的權(quán)力，因村民會議和村民代表會議由村委會召集的規(guī)定而難以實(shí)施；等等。[6]這些無疑損害了村民自治的治理績效，影響村治的正常運(yùn)行，引起了群眾的極大不滿，并有可能對農(nóng)村社會的穩(wěn)定與發(fā)展造成嚴(yán)重危害。"兩監(jiān)督一賠償"改革的倡導(dǎo)者和組織者一再向我們表明：正是由于現(xiàn)行村民自治制度，特別是其中的民主監(jiān)督制度存在著種種缺陷，帶來了農(nóng)村治理中的許多問題，影響了鄉(xiāng)村治理和農(nóng)村安定。因此，他們在村民自治原則精神指導(dǎo)下，在不違背國家法律政策的前提下，結(jié)合本地實(shí)際推行"兩監(jiān)督一賠償"改革，試圖通過這項(xiàng)制度創(chuàng)新活動，進(jìn)一步健全和完善民主監(jiān)督制度，找到適合村情民意的、切實(shí)可行的民主監(jiān)督實(shí)現(xiàn)形式，將村級民主監(jiān)督從"軟監(jiān)督"變?yōu)?硬監(jiān)督"，并由此更好地規(guī)范村干部的管理行為，促使村干部勤政廉潔、管好村務(wù)。同時，也為擴(kuò)大農(nóng)村基層民主提供一種有效的途徑和方式。

3．地方政府權(quán)衡得失后的理性選擇

村民自治制度對"國家"與"鄉(xiāng)村社會"的邊界進(jìn)行了重新劃定。《村組法》明確規(guī)定：地方特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會等村民自治組織的工作僅限于"指導(dǎo)、支持和幫助"。但是在現(xiàn)有的壓力型體制下，地方政府的各項(xiàng)農(nóng)村工作和農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)，又必須依靠村委會等村級組織去完成。在這一新的體制背景下，為了完成上級的各項(xiàng)任務(wù)，地方政府及其官員需要盡可能地與村委會等村級組織及其干部搞好關(guān)系，取得他們的有力支持和配合。正因?yàn)檫@樣，在實(shí)行村民自治的一個時期里，出現(xiàn)了一些被學(xué)界稱之為地方特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村干部合謀侵犯村民利益的行為。[7]正是在這種特殊環(huán)境中，鄉(xiāng)村治理因村民自治制度不健全，特別是村級公共監(jiān)督不力而引發(fā)了一系列村干部違規(guī)管理、謀利性經(jīng)紀(jì)的事件，嚴(yán)重影響了農(nóng)村社會的穩(wěn)定與發(fā)展，損害了治理效能。我們訪談的多位地方政府官員，幾乎不約而同地指出村干部違規(guī)、謀利行為的普遍性，認(rèn)為這造成了鄉(xiāng)村治理的一系列問題，導(dǎo)致了村民群眾的極大不滿，因此必須進(jìn)行改革，加強(qiáng)對村干部的民主監(jiān)督。航埠鎮(zhèn)的"兩監(jiān)督一賠償"制度就是在這樣的背景下出臺的。

事實(shí)上，在當(dāng)前的領(lǐng)導(dǎo)干部管理體制下，農(nóng)村地方政府及其干部的政績在很大程度上依賴于鄉(xiāng)村治理的績效。鄉(xiāng)村治理狀況是考核地方政府干部的一項(xiàng)重要指標(biāo)，它直接影響和決定著干部的評價和晉級。所以，在某種意義上說，農(nóng)村治理的績效才是地方政府及其官員的根本利益所在。尤其是在以群眾接受不接受、滿意不滿意為檢驗(yàn)政府和干部工作的根本標(biāo)準(zhǔn)的新形勢下，以民主為導(dǎo)向的村民自治制度的改革和創(chuàng)新，也就成了能夠給地方政府及其干部帶來巨大政治效應(yīng)的重要政績工程。更何況，結(jié)合本地實(shí)際，進(jìn)行村民自治的制度創(chuàng)新，本身是中央政府下達(dá)的一項(xiàng)重大政治任務(wù)。基于此，航埠鎮(zhèn)等地方政府及其官員作為理性行動者，在權(quán)衡利弊和得失之后，選擇了改革和創(chuàng)新；選擇了與村民群眾"結(jié)盟"，依靠和支持村民群眾加強(qiáng)對村干部的民主監(jiān)督；選擇了扮演主動推進(jìn)村民自治和農(nóng)村基層民主的角色。在特定的意義上分析，這亦可以說是地方政府與時俱進(jìn)，對農(nóng)村社會管理模式所做的一種適應(yīng)性調(diào)整。

4．村民民主意識和權(quán)利觀念的增強(qiáng)

自我教育是村民自治的重要方面。經(jīng)過20多年的村民自治實(shí)踐，特別是三年一屆的村委會選舉活動，村民群眾得到了活生生的"民主訓(xùn)練"。村民們在實(shí)踐中逐漸認(rèn)識到了自己的"村民權(quán)利"。作為村莊社區(qū)的一員，村民參與民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，是任何人都無權(quán)剝奪的神圣權(quán)利。另外，電視、報紙等媒體的普及，也在相當(dāng)程度上促進(jìn)了村民群眾民主意識和權(quán)利觀念的增強(qiáng)。尤其是在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中新崛起了一批新型農(nóng)村精英，他們具有相當(dāng)高的民主、權(quán)利意識和參與社區(qū)民主管理的積極性，并擁有相當(dāng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力和財力基礎(chǔ)，掌握了較嫻熟的政治參與技能。在這些精英人士的動員和組織下，村民群眾以各種方式提出了維護(hù)村民群眾利益，擴(kuò)大農(nóng)村基層民主，切實(shí)貫徹村民自治制度的強(qiáng)力要求。

伴隨民主意識的增強(qiáng)，隨之而來的必然是村民群眾參與村務(wù)管理和社區(qū)公共政治生活的要求的提高。而在目前中國農(nóng)村民主參與制度不健全、渠道不暢通的背景下，村民群眾的公共參與活動常常表現(xiàn)為非制度化參與，有時甚至可能演變?yōu)槿后w性的對抗行動，危及農(nóng)村社會的穩(wěn)定與發(fā)展。迫切要求地方政府以求真務(wù)實(shí)的精神改革、創(chuàng)新，將村民群眾的民主參與逐漸納入有序化、制度化的軌道。根據(jù)航埠鎮(zhèn)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的反映，以前，航埠鎮(zhèn)村民上訪不斷，村委會選舉中違規(guī)現(xiàn)象嚴(yán)重、非理性行為突出，是村民群眾非制度化參與較為典型的農(nóng)村地區(qū)之一。

這些因素均成為促使地方政府改革、創(chuàng)新農(nóng)村基層民主制度的重要動力。

參考文獻(xiàn):

[1]盧福營:《村社區(qū)公共權(quán)力的監(jiān)督》，《社會主義研究》2000年第4期。

[2]中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳：《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見》

[3]參見榮敬本等：《從壓力型體制向民主合作型體制的轉(zhuǎn)變--縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革》，中央編譯出版社，1998年。

[4]中共中央黨研究等編：《中國新時期農(nóng)村的變革》·中央卷（上），中共黨史出版社，1998年，第14頁。

[5]：《全面建設(shè)小康社會，開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面》

[6]關(guān)于村民自治制度的缺陷，目前已有許多學(xué)者做過分析。如：徐勇：《中國村民自治》，華中師范大學(xué)出版社，1997年。

[7]這方面學(xué)界有很多論述。如：金太軍、施從美：《鄉(xiāng)村關(guān)系與村民自治》，廣東人民出版社，2002年。公務(wù)員之家版權(quán)所有