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土地使用權是一個涉及面廣，法律關系十分復雜的問題。土地使用權糾紛也是社會生活中經常發生的社會問題之一。“土地是財富之母”，正確、及時處理土地使用權糾紛，對于維護廣大人民群眾的合法權益，促進我國依法治國方略的順利實施，保障我國政治、經濟體制改革的不斷深入，保持社會經濟持續穩定發展，早日全面實現小康社會具有十分深遠的意義。

土地使用權糾紛在廣大農村尤為突出，長期困擾著以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制的發展和完善。阻礙了經濟發展，帶著這個問題，筆者走入農村，深入農戶，對當前普遍存在的土地使用權糾紛問題進行了一些調查了解，試圖從法律方面找出一些有利于糾紛解決的方法來。

通過了解發現，當前農村除了以前存在的土地使用權糾紛外，近年來，農業承包合同糾紛有不斷上升趨勢。這類案件發生后，有一部分人對土地承包經營權與一般的土地使用權區分不清，將二者混淆，不但將糾紛問題沒有解決，反而激化了矛盾。

前不久，在陜縣農村就發生了這樣一起案例：陜縣觀音堂鎮葛條溝村第五村民組有一塊荒蕪的土地。該村第六村民組的茹根×，茹×軍父子開墾耕種數年。1998年土地延包時，第五村民組將該地收回承包給了本組的茹×祥，并填入了茹×祥的土地承包經營權證書上。之后，茹根×、茹×軍以該土地是其開墾的為由，一直耕種。茹×祥多次要求茹根×、茹×軍返還該地使用權，茹根×、茹×軍不肯歸還，茹×祥起訴到陜縣人民法院。訴訟中，茹根×也拿出了自己的土地承包經營權證書，該證書上也登記有一塊土地。雖然村里證明該土地屬第五村民組村民集體所有。但陜縣人民法院以該糾紛系土地使用權爭議為由，依照《中華人民共和國土地管理法》第16條的規定，判決駁回茹×祥的訴訟請求。茹×祥不服，上訴至三門峽市中級人民法院，二審改判茹根×、茹×軍返還茹×祥土地使用權。

該案中，一審法官就把土地承包經營權當作為一般的土地使用權，把土地承包經營權證書當作一般土地使用權證書，而錯誤適用《中華人民共和國土地管理法》的規定，導致本案一審處理錯誤，造成訴累，給當事人造成不必有的損失，也損害了人民法院的形象。

土地承包經營權屬于土地使用權，這是毫無疑問的。1986年6月25日第六屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議通過、1988年12月29日第七屆全國人大常委會第五次會議修正、1998年8月29日第九屆全國人大常委會第四次會議修訂的《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地法》）對土地使用權所作的是一個狹義的規定。《土地法》第11條規定，“農民集體所有的土地依法用于非農業建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認建設用地使用權。單位和個人依法使用的國有土地，由縣級以上人民政府登記造冊，確認使用權，其中，中央國家機關使用的國有土地具體發證機關，由國務院確定。確認林地、草原的所有權或使用權，確認水面、灘涂的養殖使用權，分別依照《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國草原法》、《中華人民共和國漁業法》的有關規定辦理。”根據本條規定并縱觀《土地法》全文，可以看出《土地法》所調整的土地使用權，是指農村集體所有的土地用于非農業建設的土地使用權和國有土地使用權。由縣級以上人民政府頒發證書予以確認的土地使用權也指的是這兩類土地使用權。關于土地承包經營權的規定，《土地法》第14條、第15條作了簡要的規定。從該規定中可以看出，土地承包經營權是由農村集體經濟組織（發包方）和本集體經濟組織成員（承包方）以簽訂合同的方式確定的，無須政府確認。整個《土地法》關于土地承包經營權的規定僅此而已。可以這樣說，土地承包經營權從宏觀上說，并不是《土地法》的必然內容。《土地法》的目的是保護、開發土地資源，合理利用土地，切實保護耕地。調整的主要是建設用地使用權和土地所有權所產生的法律關系。

關于土地承包經營權的規定，在《中華人民共和國森林法》（以下簡稱《森林法》）、〈中華人民共和國漁業法》（以下簡稱《漁業法》）、《中華人民共和國草原法》（以下簡稱《草原法》）中也有相應規定，但是，同《土地法》相同的是，都規定的非常原則，實踐中不便于操作。為此，最高人民法院于1986年4月12日印發了《關于審理農村承包合同糾紛案件若干問題的意見》。為了適應形勢的發展，最高人民法院又于1999年6月5日印發了《關于審理農業承包糾紛案件若干問題的規定（試行）》以解決我國關于土地承包經營權方面立法的不足。2002年8月29日《中華人民共和國農民土地承包法》（以下簡稱《承包法》）經全國人大常委會第二十九次會議通過，從而使我國農村土地承包經營權有了明確的法律依據。

筆者試從《承包法》的規定出發，并結合《土地法》、《漁業法》、《草原法》、《森林法》中關于土地承包經營權的規定，采用和一般土地使用權對比的方法，試分析一下土地承包經營權。

一、土地承包經營權的主體。

土地承包經營權的主體一般限于土地所有權或國有土地使用權所屬的農村集體經濟組織成員，也可以承包給本集體經濟組織以外的單位或個人，但應經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府批準。在簽訂承包合同之前，對承包方的資信情況和經營能力進行審查，主體范圍較窄。而一般土地使用權的主體范圍比較寬泛。外國法人或個人都可以通過法律程序取得我國的土地使用權。

二、土地承包經營權的客體。

土地承包經營權的客體是農村集體所有和國家所有依法由農民集體使用的耕地、林地、草地、以及其他依法用于農業的土地，包括水面、灘涂、荒山、荒溝，包含了《土地法》、《漁業法》、《森林法》、《草原法》所調整的所有土地，客體范圍寬泛。而一般土地使用權的客體通常指國有土地，內容較窄。

三、土地承包經營權的取得方式。

土地承包經營權以合同的方式取得，農村集體經濟組織成員的村民會議選舉產生承包工作小組，承包工作小組依法擬訂，公布承包方案，由集體經濟組織成員村民會議討論通過承包方案，公開組織實施承包方案，簽訂承包合同。承包合同自成立之日起生效。而建設土地使用權采用劃撥或出讓、租賃的方式取得，占用農用地，還要辦理轉用審批手續，建設用地使用權要經市、縣以上人民政府批準。兩者雖然都要辦理登記手續、頒發證書，但是，土地承包經營權主要以合同方式取得，合同成立即生效，使用者獲得使用權。而建設用地使用權經政府頒發使用證后方取得。也就是說，土地承包經營權，是以民事行為取得的，而建設用地使用權是以行政行為取得的，這是兩者最大的區別。

四、土地承包經營權的范圍。

土地承包經營權的權利人享有承包土地使用、收益和土地承包經營權流轉的權利，有權自主組織生產經營和處置產品，承包地被依法征用，占用的，有權依法獲得相應的補償等。土地承包經營權還受到一定的限制，如必須維持土地的農業用途，不得用于非農建設；依法保護和合理利用土地，不得給土地造成永久性損害。不得抵押、出讓和贈與，不能使土地荒蕪。不然，發包方有權予以干涉，權利的行使受法律限制程度較大。而建設用地使用權的限制相對較小。權利人可以依法將使用權連同地上建筑物的所有權抵押、出賣和贈與他人。即使不使用或者自我進行破壞，只要不損害國家、社會和他人的利益，國家一般不干涉權利的行使。

五、土地承包經營權使用期限。

土地承包經營權因土地性質不同而不同，耕地承包期為三十年，草地承包期為三十年至五十年，林地承包期限為三十年至七十年，特殊林木的林地承包期，經國務院林業行政部門批準可以延長。土地使用權出讓最高年限因用途不同而不同，居住用地七十年，工業用地五十年，教育、科技、文化、衛生、體育用地五十年，商業、旅游、娛樂用地四十年，綜合或其他用地五十年。土地承包經營權的使用年限可以由發包方和承包方以合同方式確定，在法律規定的范圍內協商使用年限。而建設用地使用權是法律直接確定的，雙方不能協商。

六、土地承包經營權爭議的解決方式。

土地承包經營權爭議的解決方式，是本文所探討的關鍵問題。《承包法》第51條規定，“因土地承包經營發生糾紛的，雙方當事人可以協商解決，也可以請求村民委員會、鄉（鎮）人民政府調解解決。...當事人不愿協商，協商不成的，可以向農村土地承包仲裁機構申請仲裁，也可以直接向人民法院起訴。”《土地法》第16條規定，“土地所有權和使用權爭議，由當事人協商解決，協商不成的，由人民政府處理。...當事人對人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內向人民法院起訴。”土地使用權糾紛和土地承包權糾紛的處理機關不同，土地承包經營權最終由人民法院處理，建設用地使用權由人民政府處理。需要注意的是，《土地法》第16條規定的“對政府處理決定不服的，可以向人民法院起訴。”不是起訴爭議的對方當事人，而是起訴做出處理決定的人民政府。公務員之家版權所有

通過上述分析，可以看出土地承包經營權和建設用地使用權分別由《承包法》和《土地法》來調整。土地承包經營權所涉客體的內容為《土地法》、《草原法》、《森林法》、《漁業法》所調整的全部客體，而建設用地使用權的客體僅為《土地法》所調整的客體。土地承包經營權是土地、林地、水面、灘涂、草地等所有權和使用權所派生出來的一個特別的使用權，它的權利范圍要比其他土地使用權所受的限制要大一些。建設用地、草地、水面、林地等的使用權和所有權由政府頒發使用權證書和所有權證書來予以確認，權利的產生基于行政行為，糾紛的解決最終由政府來處理，而土地承包經營權的產生基于土地承包經營合同，屬于民事行為，解決的最終機關為人民法院。建設用地使用權證書是建設用地使用權取得的必要條件，沒有使用權證書就不享有土地使用權，而土地承包經營權雖然也由政府頒發證書來確定，但頒證不是必要條件，政府沒有頒發證書并不影響權利人獲得土地承包經營權。

分清了建設用地使用權和土地承包經營權的法律特征，有助于解決形形色色的土地使用權糾紛，有利于農村的安定團結，保障農村經濟快速穩定發展，筆者希望通過自己的淺析，能起到拋磚引玉的目的，為土地承包經營權的法律實踐起一點微薄的作用。