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農村稅費改革從制度層面上開始動搖了城鄉二元結構的基礎，其政治和經濟意義都是空前的。2004年“一號文件”提出的“多予、少取、放活”的原則，是國家宏觀政策的重要轉變。落實這一原則，需要進一步深化農村稅費改革。稅費改革牽一發而動全身，必須通盤考慮、整體推進。

農村稅費改革的階段性成效

我國農村稅費改革大致經歷了兩個階段。第一階段是從2000年到2003年，改革內容是取消針對農民的一切收費項目，調整農業稅稅率，實行農業稅及農業稅附加的政策。中央確定的農村稅費改革主要思路是，“三項取消”、“兩項調整”和“一項改革”，即取消鄉統籌費、農村教育籌資等專門面向農民征收的行政事業性收費和政府性基金、集資，取消屠宰稅，取消統一規定的勞動積累工和義務工；調整農業稅和農業特產稅；改革村提留征收使用辦法。為了保證農村稅費改革試點的成功進行，防止農民負擔的反彈，中央財政向由中央認定的農村稅費改革試點省市區連續進行財政轉移支付。農村稅費改革大大減輕了農民的負擔，實踐證明是富有成效的。

改革的第二階段是從2004年開始。國務院決定5年內取消農業稅，當年對黑龍江、吉林兩省先行免征農業稅改革試點，對河北等11個糧食主產省、區農業稅稅率降低3個百分點，其余省份農業稅稅率降低1個百分點，農業稅附加同步降低，沿海及其他有條件的地區，可以進行免征農業稅試點。另外，中央還規定從2004年開始取消農業特產稅。為了支持當年農村稅費改革的實施，中央又將對地方的財政轉移支付增加到510億元。2004年實行取消農業特產稅、部分地區免征農業稅、降低農業稅稅率政策后，全國農民由此又減輕負擔294億元。

農村稅費改革的政治、經濟影響，不亞于當年的農村實行家庭承包經營，它從制度上開始動搖了由傳統計劃經濟體制造就的城鄉二元結構的基礎，其政治和經濟意義都是空前的。

當前農村稅費改革遇到的問題

農村稅費改革確實減輕了農民負擔，但也暴露出一些問題，這些問題既有歷史遺留問題，也有改革中出現的新問題。

一是鄉村兩級收入減少而支出不變甚至還有增加，使得基層組織運轉面臨著困難。在實行農村稅費改革以后，盡管有中央財政的巨大轉移支付，但不足以彌補鄉村財政因改革引起的收支缺口。在行政經費支出壓力下，個別已經實行了稅費改革的農村地區，又向農民征收新的稅費。今年農村稅費改革進一步加大力度，又使一些地區基層地方政府財政收支壓力增大，財政收支缺口擴大。因此，個別地區為了填補財政漏洞，維持基層政權的正常運轉，仍以各種隱性方式變相向農民收費，重新加重農民負擔。這說明農民減負的基礎并不牢固，防止農民負擔反彈的政策機制亟待完善。個別地區頂風向農民收費，嚴重損害了農民利益，干擾了黨中央農村稅費改革政策的順利實行，影響了農業稅收減免政策的實際效果，造成新的干群關系緊張。

二是鄉村兩級長期形成的沉重債務難以消化。當前我國鄉村兩級的債務主要是由過去農村九年制義務教育達標、農村道路建設、農田水利基礎設施建設、舉辦鄉鎮企業、小康村達標等積累起來的。改革前，這些集體債務只能通過“三提五統”和向農民攤派來償還，而現在鄉村兩級不得再向農民亂收費，歷史沉淀下的集體債務就落到了鄉村兩級政權身上。根據農業部調查，2001年我國鄉級債務已經達到1776億元，平均每個鄉鎮債務達400萬元，典型鄉鎮超過1000萬元，村級債務規模平均每個行政村從1990年到2002年累計超過100萬元。如此龐大的歷史債務沉淀，既是農村稅費進一步改革的障礙，也是鄉村管理機構改革的難題。

三是農村公共物品的供給出現嚴重缺位。農村稅費改革以前，農村基礎設施建設主要依靠“三提五統”經費和對農民的集資攤派來解決，盡管這加重了農民的負擔，但農村公共物品供給還有來源。稅費改革以后，取消“三提五統”，實行一事一議制度，進一步免征或降低農業稅，使得農村教育、衛生、文化、鄉村道路、飲水、通訊等基礎設施建設缺乏資金的保障。由誰負責農村公共物品的供給，是當前農村急需解決的重大問題。

四是農村稅費改革缺乏相關配套改革的有力支撐，使得其在改革進程中沒有牢固的制度基礎。不斷膨脹的縣鄉機構就像一口永遠填不滿的“老虎機”，不斷吞食著農村的經濟資源。從1994年到2000年，全國縣鄉財政供養人員增加了708萬人，總人數達到2959萬人，再加上73.5萬個村民委員會的300多萬基層干部，很顯然，如果鄉村機構和冗員減不下來，農村稅費改革的成果就很難保得住。還有，在縣一級中，2002年全國縣級事業單位有39.5萬個，職工1712萬人。龐大的事業單位無論從機構數量還是從從業人員看，都是現行財政收支體制難以支撐的，這些單位隨時都有向農民收費的強大動力。對這些單位不進行改革，農民負擔就始終有反彈的危險。

改革農村稅費體制的新政策思路

農村稅費改革要想取得徹底成功，既要依賴自身改革的不斷完善和深化，也要有其他改革措施的配套。當前，農村改革已經到了必須進行綜合配套改革的階段，任何單項改革的“單兵作戰”，都很難取得預期效果。

一是必須堅持繼續降低農業稅率的政策。今年，實行免征或降低農業稅、取消農業特產稅已經使農業稅（含特產稅）減少了290多億元，按照2003年的兩稅總額計算，還剩130多億元，再加上80多億元的農業稅附加，總計約220億元，我國完全有條件全部取消農業稅。

二是合理調整國民收入分配結構和政策，進一步加強農村基礎設施建設，改善農民的生產和生活環境。要落實對農業、農村“多予、少取、放活”的方針，將國民收入分配向農業和農村傾斜，通過調整財政資金和國債資金投資重點，大力增加農村公共基礎設施投入。從長期來看，國家要徹底改革目前城鄉二元的公共物品供給政策，把農村公共基礎設施建設從以農民為主逐漸變成以各級政府財政為主，讓農民在公共物品享用上能夠獲得最基本的國民待遇。

三是進一步鞏固和完善以縣級政府管理為主的農村義務教育管理體制。農村義務教育管理職責上收到縣一級后，對于農村義務教育辦公經費和教師工資，要納入到財政預算之內，要保障經費來源，中央和省級政府必須增加對農村義務教育、公共衛生服務等方面的專項轉移支付，以確保稅費改革后農村義務教育和公共醫療衛生運行不受影響。

四是加快推進縣鄉行政管理體制的改革步伐，切實精簡縣鄉以及農村的管理機構和財政供養人員。在積極推進縣鄉行政管理體制改革的基礎上，還要認真研究我國現行行政管理層級過多的問題，尋找改革途徑和辦法，減少行政管理層級，提高政府辦事效率。有條件的地區可學習浙江省的經驗，改“市管縣”為省直管，下一步先讓市級層次弱化，然后再來取消市級政府層次。必須盡快改革鄉鎮政府，取消鄉鎮級政府機構，取消鄉鎮級財政設置，將財權和事權上劃到縣，壓縮編制，裁減工作人員，讓其改稱鄉鎮公所，使其成為縣級政府的派出機構。鑒于我國地區差異比較大的特點，東部地區縣可以劃小，由幾個鎮可以合并成縣級層次；中西部地區有些區域也可以根據經濟社會發展實情，將縣擴大或縮小。村級基層組織也要改革，思路是能合并村的就合并，不能合并的要壓縮村委會成員，這樣可以減少管理環節，節約財政成本，并能從體制上避免基層政府向農民加重各種稅費負擔。公務員之家版權所有

五是清理鄉村債務，解決歷史遺留問題。鄉村債務是由政府公共物品供給缺位造成的，中央和省級政府應承擔更大的清償責任。按照制止新債、搞清舊債、分類處理、逐步消化的思路解決鄉村債務問題。只有合理科學地解決好鄉村債務問題，才能為進一步農村稅費改革掃清障礙。

六是堅持中央財政繼續向農村稅費改革地區轉移支付政策，并不斷加大轉移支付力度。鄉村財源不足、債務沉重是影響農村稅費改革的主要矛盾。特別是在中西部地區，這一矛盾更加突出。為了保證稅費改革能盡快推廣，其成果又不被侵蝕，中央應該重點增加中西部地區的財政轉移支付資金，并從制度上保障中央財政資金不被地方政府截留。同時，中央要相應減少向東部地區的轉移支付，而東部沿海地區省級政府要向基層政府增加財政轉移支付，以緩解這些地方政府財源不足的矛盾，給農村稅費改革創造寬松的外部條件。

眾所周知，我國現行農業稅收制度是計劃經濟體制時代延續下來的，帶有明顯的城鄉二元結構特征，不管是稅費改革前還是改革后，對農民征稅同城市居民所采取的政策不同。從協調城鄉關系的角度看，我國農村稅費制度改革應和城市的稅制改革統籌考慮，最終目標是消除城鄉二元稅制結構，實行城鄉統一的稅收制度。以此目標衡量，在取消農牧業稅后，我國農村稅費改革的第三階段內容，應該是實行城鄉統一稅制。不過，在今后相當長的時間里，對農業、農民應先實行免稅和零稅政策，待農民真正富裕起來達到全面小康生活水平后，再考慮按城鄉同一稅制向農民征稅的問題。總之，對城鄉居民實行公平稅費和公平負擔，是在農民負擔減輕后農村稅費進一步改革的主要目標。