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國家管制，本文特指國家通過法律法規、公共政策等具體制度形式向農村基層社會下達的指令性計劃、任務或指標。對于基層政府來說，這些計劃、任務或指標都是必須不打折扣地完成的硬性命令。目前國家對農村社會的管制主要表現在計劃生育、公糧征收、9年義務教育等具體領域。客觀上，國家管制所造成的特殊政治治理結構為農民負擔的形成提供了條件，在一定程度上決定了農民負擔的實際狀況。國家管制不僅使政府通過不平等的制度安排提取了農業剩余，而且基層政府為解決自身財政嚴重不足的困境，往往在實施管制過程中巧立名目，向農村重復收費或安排種種不合理的攤派。如此一來，農民負擔沉重的問題也就不可避免了。

一、首先，對于當今農民來說，感受最直接、最深刻的國家管制是計劃生育。國家的計劃生育管制措施需要巨大的管制成本。對于國家來說，這種管制成本一般表現在管制機構設置、人力、物力等方面；而對于被管制的農民來說，管制成本則主要表現為計劃生育統籌費、以各種名目設立的檢查費用等等。在一些農村，計劃生育工作在很大程度上變成了地方政府亂收費的正當工具，成為農民負擔沉重的一個重要根源。筆者在山東農村做實地調查時看到，當地政府以計劃生育檢查的名義向農民進行不合理收費，具體情況如下：第一，計劃生育工作檢查。主要是對村里的計劃生育管理工作進行檢查，每次計劃生育檢查上面來人很多，如果趕到吃飯的時間，村里還要破費請吃飯。該項檢查每年少則10多次，多則20多次。第二，育齡婦女定期檢查。這是一種強制性的例行檢查，一般1年至少要檢查4次，每次交檢查費5元，一位育齡婦女1年至少要交給計生辦20元錢。而且，許多已經做了結扎手術的育齡婦女也不例外。其實這項檢查費用是重復收費，因為在每年的“五統”之中，已經包含了計劃生育檢查費用了。而且，1年之內檢查4次也是非常不合情理的。之所以頻繁檢查，主要目的還是看準了那筆數目不菲的檢查費。計劃生育工作不是在執行國家的基本政策，而是變成了地方政府的生財之道了。第三，懷孕婦女定期檢查。凡是符合國家政策的生育，首先必須到鎮里的計生辦領取生育證，并交納體檢費60元，這樣，懷孕婦女在例行體檢時就可以不再交費了。但事實并非如此，這筆早先上交的費用早已被挪為它用，醫院根本得不到一分錢。懷孕婦女到醫院檢查時還是要照常交費，在懷孕期間，一般要做3―5次檢查，每次為15元，又是一次重復收費。

其次是國家對農產品價格的管制，這種管制首先表現在公糧征收問題上。現行的公糧征收制度是一種典型的國家管制，在此管制下，農民必須按照國家規定以低于市場的價格向國家出售一定數量的糧食。國家為了確保糧食安全，一直對農民實行強制性的收購政策，即使在糧食收購市場化的過程中，政府對于糧食市場一直保持較強的行政干預。對糧食價格的嚴加管制，使得糧食難以真正走向市場，農民也就在這種管制中為國家做出了很多的貢獻。很多學者都注意到了這樣的問題。長期以來政府通過強制性的農村征收制度從農村提取農業剩余，據統計，在1979――1994年的16年間，政府通過工農業產品剪刀差從農民手中取走了大約15000億元收入，除去同期農業稅收總額1755億元，抵消各項支農支出3769億元，政府通過農村稅費制度提取農業剩余12986億元。

同時，按照國家在經濟上的宏觀調控政策，當經濟運行出現困難時，政府往往通過政策傾斜措施，采取價格、財政、金融等調節手段，優先保證工業發展和城市需求。在這樣的宏觀調控下，農業一般也要作出一定的犧牲。在上個世紀90年代中期，由于國有企業改革，大批的國有企業職工下崗，城市居民的收入相對減少。但是由于這一時期農產品價格下降，城市居民的基本生活基本沒有受到太大的影響。但是農產品價格下降，農民卻為此作出了相當大的貢獻。根據陸學藝的推算，1996年，大米、小麥、玉米3種農產品的平均價格是1．0355元／斤，農民糧食所得為10355億元。1999年，上述3種農產品價格是0．7075元／斤，農民糧食所得是7075億元，比1996年減少3284億元。如果把其他的農產品也粗算在內，1999年與1996年相比，農業收人要減少4000億元。2000年，農業減產又減收，農民從農業獲得的收入比起1996年來減少4000億元以上。從1997到2000的4年中，農民收入減少16000億元以上，這些是農民在這次國家宏觀調控中付出的貢獻。

再次，國家在農村推行的一些公益性事業。9年義務教育是國家的一項高瞻遠矚的決策，但對農村孩子來說，所謂義務教育只是一個夢想。國家法律只規定了農村學齡兒童的這項權利，卻沒有規定誰來支付這筆辦義務教育的經費，政府也沒有為這項法律規定提供財政預算。地方政府必須在教育經費問題上想方設法，最終還得由鄉村籌措。在鄉鎮政府的強制義務教育政策下，農民必須為諸如校舍修建、基本教學設施、教師工資等承擔全部費用。一些小學為解決經費嚴重短缺問題，常常對小學生收取一些不合理的費用。許多農村孩子因無力承擔過多的費用而輟學。從這方面來看，在農村地區，所謂9年義務教育也就間接地變成了一項很嚴重的農民負擔。曹錦清在中原地區做社會調查時也看到了同樣的問題：“中央把農村9年制義務教育的重任全部推給鄉鎮政府，這在工商經濟發達的沿海鄉村，問題不大。但在內地依然是一個以低效農業為主的地區，工商業極不發達。全鄉中小學教師的吃飯問題，就占去一級財政收入的百分之六七十，光這項負擔就把鄉政府壓得喘不過氣來。教師的工資，只是辦教育的一個方面，另外還有校舍，教學設備，辦公經費等等，都要花錢。這筆錢從哪里來？！就是把鄉財政的全部收入都用到教育這塊都還不夠呢。”上面制定一個法是很容易的，也可以制定得很理想，很好看，但制定法的部門并不出錢。出錢落實的是鄉與村，歸根結底是農戶。一方面叫減輕農民負擔，一方面又加重農民負擔，弄得我們工作很難辦。”因此，在現行教育制度下，鄉鎮政府和農民群眾承擔了發展農村9年義務教育的主要責任。然而，鄉財政用于農村義務教育的撥款幾乎全部來自農民交納的稅費。可見，農村義務教育的投入幾乎全部是由農民負擔的。

最后，基層政府的積極行政行為。積極行政一般強調政府應該在社會經濟發展中起主要作用。在發展農村經濟的過程中，這種積極行政往往以管制的方式而不是市場化的方式作用于農村，形成所謂“逼民致富”的現象。這與我們現行的政績考評體制有關。長期以來，我們在發展經濟的過程中逐步形成了物質至上、經濟至上等觀念，考察提拔政府主管的主要標準之一就是看他的政績水平。為此，一些地方政府就大做官樣文章，緊盯著GDP不放，層層制定社會經濟發展目標，不顧本地的自然條件和經濟條件，也不考慮市場需求狀況，強行上馬一些項目。在資金不足或根本沒有資金的情況下，為了在自己的任期內開展項目建設，就動用各種社會關系或政治關系，在資金問題上東借西湊，或者以地方群眾共同利益的名義強行向農民進行攤派。根據經濟規律，一個項目建設從投入到產出到取得效益需要一定的周期，有的周期還比較長。一個地方基層主管干部的任期一般是3年，這些主管干部往往在自己的任期還沒有到期就另有高就，他一手上馬的這些項目也就處于無人問津的困境。長期一往，在基層，這種政績至上的做法積累了大量的債務，造成了人為的農民負擔。

曹錦清的調查材料在很多地方都指出了同樣的問題：“各級地方黨政與部門都在‘加快經濟發展’的名義下，搞‘顯示政績’，大搞各種低效甚至無效的投入。”發展開支膨脹主要是由于鄉鎮干部想在任期內做出看得見的“政績”，不顧民力財力，大搞“短平快”的“政績工程”而造成的。有些開支，鄉鎮干部不愿控制；有些開支，鄉鎮干部不能控制，再加上一些干部以權謀私，中飽私囊，其結果必然是開支失控。

此外，各級政府為了顯示政績，增加自己的政治資本，往往不顧當地的實際情況，人為夸大GDP和農民收入水平農民人均收入水平，所謂“官出數字”、“數字出官”。筆者在山東農村調查時發現，在向鎮政府上報農民收入時，農村的臺帳一般不是按照實際的狀況計算出來的，而是按照鎮里給定的指標和數字推算出來的。現在每年到了上報臺帳的時候，鎮里會事先下達一個已經確定好的數字，然后要求村里就按照這個數字從上往下推算，把這個數字湊起來就行了。這樣的做法對于鄉鎮政府來說是一箭雙雕：一方面農民收入的增長率比較高可以顯示自己的政績；另一方面也可以以此作為多收取稅費的根據，因為現行基層稅費制度是按照農民的年收入的5％（在實行稅費改革的地方是按照8％的稅率）收取的，年收入虛報得越高，農民為此上繳的稅費就越多。

二、要解決農民負擔問題，就必須對基層國家管制行為進行規范，打破政績至上觀念，實現從積極行政到消極行政的根本轉變。

第一，根據變化了的形勢，適當放松某些領域的國家管制。如在計劃生育領域，隨著農村經濟的發展以及人們生育觀念的轉變，加之國家計劃生育政策的相對松動，計劃生育工作的形勢有了很大的改觀。在一些地方，農民不再象從前那樣強行超生，而是在國家政策所允許的范圍內生育。減輕國家在計劃生育問題上的管制，可以適當減少在這方面所花費的成本，包括人力、物力等，不僅可以適應地方機構精簡的改革精神，而且也會相應減輕地方財政的壓力。從更深遠的意義來看，這種強管制政策的轉變，還可以減少國家權力借機向農民亂收費和重復收費的尋租機會，有利于地方政府的廉政建設。

第二，國家應及時放松對農業的價格管制，真正使農產品逐步走向市場。中央政府面對新的形勢，取消人為制造的剪刀差，并適應WTO的需要，依照國際慣例和國外對農業實行普遍扶持和保護的做法，維護農民的切身利益。從增加農民收入的角度看，減輕農民負擔的直接措施就是促進農村經濟增長。從國際經驗來看，由于產業性質的限制，農業本身就是一種比較效益低的產業，它所具有的增收潛力也是有限的，而且它在市場經濟競爭中的弱勢地位也是非常明顯的，西方發達國家一般都對農業實行特殊的扶持和保護政策，確保農業生產者能夠獲得平均利潤。我們在促進農村經濟增長時應該注意到這個國際經驗，給予農業以扶持和保護。公務員之家版權所有

第三，徹底改變政績考評機制。不以經濟發展為鄉鎮政府主要負責人是否升遷的主要依據，而是以是否依法行政、是否遵循和貫徹國家政策和完成上級政府交辦的任務來考評鄉鎮黨委和政府主要負責人。中國的發展目標要走出物質至上的誤區，從而重視其他各項社會發展指標，特別是政治文明的指標。通過提高管理藝術和政治藝術要效益，通過制度改革要效益。

第四，發揮村民自治的作用，加強民主管理和民主監督。在國家與社會關系問題上，村莊民主應該針對一些目前必需的國家管制實行有力的監督措施。同時，基層政府應該完善自身內部監督機制，在一些必須實施管制的領域要盡快完善管制程序，嚴格要求管制行為。