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摘要耕地是土地的精華，保護耕地就是保護我們的生命線。隨著經濟的發展，耕地保護的形勢日趨嚴重。如何保護耕地。怎樣才能在耕地數量穩定的情況下提高耕地對生存與發展的保障能力等已成為人們關注的焦點。近年來，我國的耕地保護取得了較好的成績，農地整理功不可沒。但在轟轟烈烈的農地整理中也出現了一些問題，如耕地質量問題、生態環境問題等。認真思考這些問題是很有必要的。文章針對這些問題提出了相應的解決對策。

關鍵詞農地整理；耕地保護；耕地總量動態平衡

作者簡介龍萬歡，崇左市國土資源局人事教育與科技科科長，土地管理工程師，廣西崇左532200

中圖分類號F321.1文獻標識碼A文章編號1672—2728(2008)08—0052—03

一、農地整理的概念及意義

農地整理是指在一定區域內。依據土地利用總體規劃，通過采取行政、經濟、法律和技術手段，對田、水、路、林、村等進行綜合整治，調整土地關系，改善土地利用結構和生產、生活條件。以提高耕地質量，增加有效耕地面積，改善農業生產條件和生態環境的行為。

農地整理是社會經濟發展的必然選擇。隨著經濟建設的發展以及工業化、城市化進程的加快，不可避免地要占用部分耕地，而宜耕后備資源的開發又受到數量少、質量差、開墾難度大和生態環境惡化等諸多因素的限制，潛力十分有限。因此，要解決土地利用中的突出問題，必須轉變土地利用方式，走集約利用、內涵挖潛的道路。實踐證明，農地開發整理是解決問題的有效途徑，它是我國社會經濟發展過程中解決土地利用問題的必然選擇，也是實施土地利用總體規劃的重要內容，是落實土地用途管制的重要措施與手段；它不僅能增加有效耕地面積，緩解人地矛盾，實現耕地總量動態平衡，而且還可以提高耕地質量，改善生活、生產條件和生態環境，推進農業和農村現代化建設。對促進土地的集約利用，貫徹“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策，保證社會經濟的可持續發展具有重要意義。

二、存在的問題

在目前的農地整理中，特別是一些土地開發整理示范區，如義烏市、秀山縣等根據具體情況進行土地整理取得了好的成效。一些地方開墾荒地、荒溝、荒灘、荒丘，整理“空心村”，增加了耕地面積，發展了農業生產，為解決當地群眾生活，實現土地資源的合理配置，提高土地利用效率，發展經濟等方面發揮了重要作用。但是有些地方沒有經過認真調查分析，缺乏統一的規劃和管理，也出現盲目毀林開荒、圍湖造田等現象。這種破壞土地生態，對自然資源的掠奪性開發，只會加快水土流失、土壤沙化，使生態環境進一步惡化，有悖于農地整理的初衷，其主要問題如下：

(一)投資渠道單一。資金缺乏。農地整理觀念不強

現階段，我國的農地整理多為政府部門或其下屬機構(如土地整理中心)直接投資和經營管理的。而農地整理是一項公共基礎設施建設，資金占用量大。投資回收期長，但由于我國目前尚處在社會主義初級階段，經濟實力不強，政府用于開展農地整理的資金十分有限。加上有的地方不進行可行性研究。或者是明明不能進行開發整理。看見鄰近的縣市土地整理搞得如火如茶，于是盲目隨從，大力投資搞農地整理，毀林開荒，結果造成水土流失，嚴重破壞了生態環境，得不償失。而有的土地整理潛力大的地方又沒有資金，一方面沒有地種，一方面土地拋荒現象嚴重，加上各種利益誘導以及土地管理觀念淡化，占用耕地作為宅基地。再有一些管理部門的領導認為土地整理投資大、見效慢、不出政績，因而對土地整理漠不關心，有的甚至認為土地整理是土地部門的事情。與自己無關；一些群眾則認為土地整理政策不落實，心有余悸，怕自己辛辛苦苦整理而得到的土地難以受益。不說讓農民自己復墾相應質量的耕地有難度，地方政府也缺乏整理資金，對農地整理積極性不高，觀念淡化。

(二)缺乏統一的規劃與管理

農地整理是一項系統工程，是土地利用總體規劃的一個重要組成部分，能否做到與本地以及更高一級的土地利用總體規劃的銜接和全面協調，關系著農地整理的成效。而目前的農地整理大都缺乏整體性、系統性和全局性，沒有將農地整理作為一項長期的系統工程來進行規劃與管理，只注重短期效益。

(三)重數量輕質量，缺乏農地整理的生態觀

我國的農地整理整體上還處于起步階段，大多數農地整理的目標仍然是擴大耕地數量，以補償非農建設占用的耕地。為了達到數量上的耕地總量動態平衡，片面強調數量而忽略農地開發質量的短期行為現象嚴重，甚至將農地整理理解為開墾荒地，偏離了農地整理的真正內涵。有些地方開展農地整理時，田間的道路、溝、渠大量鋪筑水泥，追求混凝土和高品位的設計，殊不知這樣既增加了投資又影響了生態保護。據統計，我國的土地后備資源近10億畝，其中宜農的土地后備資源近2億畝，而且大多數處于水土流失或沙漠化較為嚴重的生態脆弱地帶，或為特殊生態功能的土地(濕地等)，這些過度的開發必然造成對生態的破壞。還有的地方進行農地整理，為了通行的方便，將原有的溝渠截彎取直，水利與結構的設計也都以水流的順暢和提高輸水排水功能為主要要求。這些缺乏對生態棲息環境的考慮，都是缺乏生態觀，忽視生態平衡的表現。

(四)重開發輕復墾

目前的農地整理中，多數偏重于農用地調整、地塊規整、農用地改造方面的內容，特別是宜農后備資源的開發，大家的積極性很高。而對于技術性要求高、難度較大的零星農村宅基地的整理較少。由于長期以來我國農村居民住房建設缺乏科學的規劃和有序的引導，農村居民點分布零散，用地指標大大超過國家規定的標準。造成了土地資源的極大浪費。通過農地整理，進行居民點的拆遷合并，既可以改善農村居民的居住條件、促進中心村建設和小城鎮的發展，又可以增加農用地的面積。有利于農村精神文明建設與物質文化生活的提高，有利于農村的全面發展。

(五)整理后的用途問題

在過去的很長一段時間里，我國的耕地保護實施的是重數量輕質量的單純的耕地保護措施。所以農地整理過后的土地理所當然地就用于耕地，耕地面積增加了，可是土地的生產率卻沒有提高。農地整理是實現耕地總量動態平衡的重要途徑，是保護耕地的有效措施。但是增加耕地不是農地整理的唯一目標，農地整理后的土地用途應當堅持“以市場為中心，以效益為準繩”的原則，抓住農村產業結構調整的機會，因地制宜地加以利用。嚴禁一刀切，全部作為耕地加以利用。

(六)整理后的權屬問題

由于各方面的原因，我國的農用地地塊小、分布零散、形狀不規則。這種態勢在山區與丘陵地帶就顯得更加突出，影響了我國農業的進一步發展。通過農地整理，進行地塊重劃，使地塊整齊劃一。整理后的土地“田成方、路成框、渠成網、林成行”。這樣引起了原來的地塊和四周發生變動，怎樣進行土地權屬調整是農地整理的新任務。

三、對策建議

(一)制定優惠政策，引導全社會參與。實現籌集資金渠道的多元化

農地整理是一項需要投入大量資金的土地利用工程，它是以實現公眾利益最大化和社會公平為目的的。針對我國現階段農地整理資金有限的現實，政府可以制定優惠政策，調動廣大群眾的積極性，鼓勵農戶和各種經濟實體積極開展土地開發和土地復墾。如秀山縣等縣市的農地開發整理中，堅持以“誰開發，誰受益，長期不變”的原則，給予開發商長期穩定的土地使用權，并允許轉讓與繼承，新開發耕地或園地從有收益起3—5年免交農業稅和農林特產稅，開發者的合法權益受到法律的切實保護，農地整理的積極性得到了提高。建議各地進行農地整理經驗交流，從廣闊的社會各個渠道籌集資金，建立高效的、市場化的籌資新機制。積極開辟中央政府、地方政府、集體、個人以及各種經濟實體共同投資的多元化融資渠道。采取市財政補一點、鄉鎮村出一點、群眾籌一點的辦法，增強群眾的責任心。

(二)統籌規劃，系統整理

農地整理是一項長期的系統工程，進行農地整理，應做到以區域土地利用總體規劃為主導，結合區域整體發展規劃，特別是結合生態建設規劃。堅持改善土地利用條件，促進土地資源可持續利用，實現社會效益、經濟效益和生態效益相協調的原則。即立足于人類發展這個核心基礎上，堅持不破壞土地生態經濟系統為基本前提。在進行規劃與實施中，必須要有一個整體觀念、全局觀念和系統觀念，充分考慮土地系統的內部和外部的各種聯系，在可行性分析的基礎上，進行統籌規劃，系統整理。

(三)堅持體現數量，質量與生態保護相并重的原則。樹立農地整理的生態觀

轉變單純追求外延擴大耕地面積的農地整理觀，樹立全面提高生產生活質量為目的的農地整理觀。認真調查土地后備資源、水資源和生態環境等因素，因地制宜，不僅要有一定的數量，而且要保證農地質量。在具體實際工作中；要堅持高起點和高標準，但反對將農地整理搞成“形象工程”，一味追求農地整理后的“景觀效用”。寧肯數量少一些，也要質量好一些，處理好農地開發整理與經濟發展、生態保護等方面的關系，重視生態環境的保護，創建農地整理成果的生態效益評價體系。

(四)以復墾為主，控制開發的方針進行農地整理。保障土地資源的可持續利用

針對目前農地整理重開發、輕復墾的現象，要加強農地整理項目的可行性分析，特別在我國生態環境條件比較脆弱的地區，對開發項目要認真調查，仔細分析，慎之又慎，避免造成新的水土流失。在指導思想上，要堅持以整理復墾為主，嚴格控制農地開發，保障土地資源的可持續利用。

(五)拓展耕地保護理念，樹立農地系統保護理念

耕地保護的重要性是不言而喻的。在我國耕地數量逐年下降，耕地質量難以保證，生態環境不容樂觀的情況下，農業結構亟需調整，工業化、城市化不斷推進。耕地開發整理復墾潛力相對有限。耕地保護陷入了前所未有的困境。筆者贊成拓展耕地保護理念，耕地保護目的應是一個由實現糧食安全、社會穩定和可持續發展構成的目標體系。其保護對象不僅是耕地，應包括所有具備食品生產能力的土地以及可以轉換為這類土地的土地資源。

(六)突破常規，探索新形勢下土地權屬協調的新途徑

農地開發整理后，田塊的形狀與四至標識發生了變化，有的兩個不同集體之間的土地被合并或者同一集體的土地被拆分以后，有必要對村級土地權屬進行新的調整，以便于機械化操作，土地規模化經營。因此，可以以基本田塊為單位調整土地權屬，這將是我國新形勢下探索土地管理的新途徑。

(七)加強GIS在土地開發整理中的應用

地理信息系統是以圖像與屬性數據管理及模型分析為基礎，獲取、存貯、檢索、分析各種空間信息。它可以使開發整理后備資源的調查和數據管理。土地開發整理項目規劃方案的選擇與比較以及數據的采集與處理更加科學、合理、直觀。

總之，我國的農地整理剛剛處于起步階段，許多地方也取得了示范性的成功，為我國的耕地保護和土地資源的可持續利用譜寫了新的篇章。但是存在的問題也很多，要解決這些問題，需要大家不斷地探索新理論、新方法、新技術。相信在不久的將來，農地整理事業會更好。