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摘要：完善我國農村低保制度是健全農村社會保障體系的關鍵所在，對于構建社會主義和諧新農村具有重要意義。我國農村低保工作雖然取得了豐碩成果，但仍存在保障范圍窄、標準低，保障對象確定難，保障資金來源渠道少、分級落實難，資金監督管理不到位、挪用現象嚴重等問題，需要采取措施及時解決。

關鍵詞：農村低保制度；保障對象；保障標準；保障資金

“加快完善社會保障體系，建立健全與經濟發展水平相適應的社會保障體系，合理確定保障標準和方式……有條件的地方要積極探索建立農村最低生活保障制度”。這是中共中央在國民經濟和社會發展第十一個五年規劃中明確提出的要求。在農村建立最低生活保障制度是市場經濟發展的客觀要求，也是健全農村社會保障制度的關鍵所在，有助于改善農村弱勢群體和貧困群體的生活，緩和社會矛盾，為經濟建設、構建和諧社會創造良好的社會環境。

目前，全國已有27個省（市、自治區）全面建立了農村最低生活保障制度，其余省區也將于近期出臺實施辦法。全國農村最低生活保障對象達1815萬人，特困救助對象達562.3萬人。全面建立農村低保制度，形成解決困難群眾“天天困難”問題的長效機制，對于構建社會主義和諧社會和新農村建設具有重要意義。但農村實施“低保”制度過程中還存在一系列的問題，需采取相應措施加以解決。

一、農村最低生活保障制度面臨的問題

（一）保障實施范圍窄，保障標準低

由于受經濟發展水平和財政保障能力的制約，目前我國大部分農村低保對象主要是五保戶和有勞動能力的12類人員，以及因災、因病、供養在校學生等致貧的特困戶，對于一般的農戶雖然由于疾病、子女上學、住房等因素生活也處于農村低保線以下，但因資金有限，農村低保還不能滿足全面的要求。由于我國區域經濟的差異性，地方財政收入差距較大。經濟欠發達地區財政收支矛盾尖銳，鄉村集體經濟實力不強，難以拿出更多的資金解決農村低保問題，而貧困地區農村“三無”對象和貧困人口數量眾多，地方政府面臨雙重任務，既要拿出資金救濟，又要拿出資金解決貧困人口的脫貧致富，地方財政難堪重負。因此，一些試點地區覆蓋面小、標準低，保障標準明顯低于最低生活需求。同時，我國各地低保的標準差異很大：東部沿海一些地區保障標準較高，而西部一些地區，保障標準更低，甚至沒有低保。

（二）保障對象確定難，人情關系嚴重

按規定，農村最低生活保障對象要經過村、鄉、縣逐級確定。首先由個人向村民委員會提出申請，經核實后提交村民委員會討論通過后，再交鄉鎮人民政府審定，最后報縣級民政局批準。但在實際操作中存在一定的難度。首先，在“低保”資格確認上，最大的問題是對收入缺乏有效的審核手段，或者隱性收入問題比較嚴重，難以貨幣化。由于農村居民收入中糧食等實物收入占相當比重，在價值轉化過程中，存在較大的隨意性。其次，難以準確計算農民的個人收入。除農作物收成的季節性及受自然災害的影響較大等因素外，外出務工人員的增加也增大了收入的不穩定性。由于我國在農村主要采用人工手段進行收入審核，反映在審查、審核“低保”對象時，對困難家庭的收入計算雖有統計部門提供的計算農村家庭收入辦法，但實際計算時還比較困難；個別地方為獲得最低生活保障，存在嚴重的逆向選擇行為和道德風險問題，他們把年老父母與子女分開，單獨由父母申請農村低保，而把法律規定由子女承擔的贍養義務推向政府。

正是因為這些難以確定的因素存在，給保障對象和保障標準的確定帶來了極大的困難。導致在確定低保對象時，村干部會首先考慮到自己的親戚朋友或者與自己關系好的村民，甚至有的村干部為了給自己下一屆繼續當選多拉些選票，通過減少每個家庭的應得份額把極其有限的低保資金盡量分給多個家庭，也就是拿老百姓的低保資金送人情，為自己繼續當官鋪路。

（三）保障資金來源渠道少，分級落實難

資金問題是困擾我國農村低保工作開展的核心問題。目前，我國農村居民最低生活保障資金是由財政、鄉鎮、村民委員會及集體經濟共同負擔的。但就當前各級地方財政和集體經濟現狀而言，農村居民最低生活保障制度實施的資金來源主要依靠國家財政。財政為農村社會保障事業的發展提供資金支持這是政府不可推卸的責任。但許多處于最低生活保障線以下的農村居民得不到應保盡保。縣、鄉負擔的最低生活保障資金難以落實。很多地區雖然已建立最低生活保障制度，但財政緊張。據調查，部分縣、鄉政府的“低保”資金來源渠道單一，完全依賴財政投入。這是制約農村“低保”工作整體推進的一個關鍵問題。

（四）農村低保資金監督管理不到位，挪用現象嚴重

多年來，各相關部門密切配合，建章立制，確定申報審批程序和相關條件標準，取得明顯成效。由于我國農村最低生活保障制度尚處于實驗和摸索階段，尚未制度化，社會保障主要項目的法律、法規不健全，還沒有一套規范的操作方法，各地區在實際操作中隨意性很大，保障資金的發放還沒有規范化。經辦人員把關不嚴、不按申報程序辦理等不規范現象，存在人情保、養懶漢現象。低保基礎管理薄弱、檔案材料保管不齊、信息化建設落后問題普遍存在，還沒有完全做到低保資金的社會化發放。執行過程中的官僚主義作風嚴重，貪污腐敗、挪用、占用保障資金的現象嚴重。截留、擠占、挪用、侵吞國家專項資金的事情已經不是什么新聞，有些部門年終突擊分錢已經成了司空見慣的事情，有些地方政府把國家用于扶貧的專項資金，擅自改變用途，成了地方修廣場、建馬路、蓋辦公樓的主要資金來源，有些地方把國家的專項資金成了尋租和錢權交易的工具。當然，這與我們財政核算和預算不實有極大的關系，也有我們財政運行管理上存在極大的制度問題，同時，還有國家專項資金監督管理的制度缺陷問題。

二、完善農村最低生活保障制度的措施

（一）加快低保制度建設，擴大保障覆蓋面，提高保障標準

21世紀前20年，是我國全面建設小康社會的時期，加快農村最低生活保障制度建設是全面建設小康社會的必然要求。我國開展農村最低生活保障已有10年左右的時間，有些沿海省份已建立全省統一的社會保障標準，并取得了比較好的社會效果；中西部地區也進行了建立農村最低生活保障的實踐。但由于接受最低生活保障的人往往是社會的弱勢群體，他們表達意見的渠道不暢通。生存權是最基本的人權，農村最低生活保障就是保障農民的生存權，政府具有保障農民生存權的責任，而不僅僅是一種道義上的義務。各省（區）要在逐步建立起本地區農民最低生活保障線及其實施細則，規范保障范圍和標準，低于最低保障線的農民應全部納入保障范圍。

（二）加強調查研究，準確確定保障對象

農村低保涉及人員最多，且居住分散，家庭收入復雜且變動大，這就要求工作人員必須進行艱苦細致的調查研究，對農村貧困人口進行全面的排查和摸底，并在此基礎上準確界定保障對象，這是做好農村低保工作的前提和基礎。這就必須研究改進收入調查方法。

現行的農村居民家庭收入調查方法既粗糙，又不夠合理，也沒有考慮家庭財產。建議統計、民政、財政等相關部門要通過理論研究和實際調研，盡快制定出一套既切合實際又便于操作的農村居民家庭收入（財產）評估方法（包括現金銀行存款、經營性、非經營性資產、可變現收入等），從而準確界定低保對象，提高農村居民最低生活保障工作的質量。同時，要善于運用網絡信息和縱向資料，對低保家庭成員的收入和支出變化進行動態管理和分析。

所有農村人口都有申請最低生活保障的機會和權力，但享受農村最低生活保障的對象只能是那些生活水平一時或一直低于當地或全國最低生活水平線的人群。在具體的操作中應該采取調查摸底與群眾評議相結合的辦法進行，對保障對象進行動態管理，定期審定，對生活水平達到最低生活保障線的要及時取消其低保資格，對新增加的特困戶，嚴格按規定審批登記。

目前，從農村低保試點情況看，低保只是單純解決受助對象的吃飯問題，要根本解決他們的貧困狀況，應該把救濟與扶貧結合起來。通過提供資金、技術、發展生產，使家庭收入具有穩定增長源。對于無地的農民我們可以支持他們開辦第三產業，此外，通過幫困助學、安生工程、助醫扶貧、社會捐助等多種方式和渠道幫困助困，還可制定特殊政策使低保對象享受免義務工，子女就讀小學期間免收學雜費等。

（三）科學界定、調整農村最低生活保障標準

標準過低，解決不了貧困農民的最低生活需要；標準過高，會造成財政負擔重，同時會出現負激勵問題，容易出現養懶漢現象。因此，要科學確定農村最低生活保障線標準。確定農村最低生活保障線標準的基本要求是，既要能保障農村貧困人口的最低生活，又要能防止保障標準過高而形成養懶漢的傾向。其主要考慮因素，一是維持農民最基本生活的物質需要。各地應在認真調查研究的基礎上，準確測算出貧困對象年人均消費水平和人均基本生活費支出。二是農村經濟發展水平。主要考慮當地的人均國民生產總值、農民人均純收入等指標。三是地方財政的承受能力。四是物價上漲指數。由于以上各因素是不斷變化的，保障線標準也應隨著這些因素的變化而每隔一段時間（一般為一年）調整一次，各地應在綜合考慮以上因素的基礎上，確定一個科學可行的最低生活保障線標準的參照系數。

目前，我國沒有統一推出貧困線標準，大多數試點縣市按人均純收入與生活必需品費用相比的方法確定最低生活保障標準，即主要是根據居民最基本的食品、衣著和少量零用錢合計，結合當地居民的消費水平、政府財政負擔能力、集體經濟收入等條件來確定。其特點是易于理解，便于操作，適應面廣。但其缺乏規范性，國家必須綜合各地實際情況確定一個統一的標準，各地區可以根據當地的特點在規定的范圍內有一定的浮動。保障線標準在起步階段可以低一點，但不要低于國家貧困標準，以后隨著農村經濟的發展，農民生活水平的提高及物價上漲幅度的變化而逐步調整、提高。

（四）積極拓寬低保資金的籌集渠道

第一，國家財政支持。國家可依據各地經濟狀況，有比例的調節各地方的補助標準，讓農民低保有一個可靠的經濟基礎。由中央加大財政轉移支付力度，尤其加大農村低保資金的投入力度，這既可以理順收、交與補的關系，同時也可以解決當前農村兩極分化日益嚴重的情況下低保資金的落實問題。

第二，將個人所得稅的一部分劃為農村最低生活保障資金。個人所得稅具有平衡貧富差異的功能，而農村最低生活保障資金本身也具有平衡貧富差距的功能。可以開征遺產稅，將稅收的一部分用于農村低保基金。

第三，我們可以借鑒西方發達國家的普遍做法，即通過征收統一的社會保障稅，建立最低生活保障基金會的辦法，解決最低生活保障資金籌集難的問題。國際上許多國家開征了社會保障稅，我國也可以借鑒國際經驗，通過開征和形成社會保障稅，實現資金籌措方式的轉變。征收社會保障稅可以把九億農民包括在內，讓城鄉居民共同承擔起農村貧困家庭生活保障的部分責任，但這絕不會增加農民的負擔。因為征收社會保障稅有一定的起征點，收入低于起征點的農民不在此列，而他們又可以享受最低生活保障。

第四，動員社會力量，通過有獎募捐、發行福利彩票等形式的社會福利活動籌集保障資金。我國彩票業已成為被社會普遍自愿接受的、一項有意義的公益事業和慈善事業活動，這在我國發展潛力巨大，可以作為補充最低生活保障資金的重要來源。

（五）加強最低生活保障資金的監督管理與保值增值

加強最低生活保障資金的運作管理是提高資金使用效率和活力的有效途徑。

1.最低生活保障資金的監督管理

在農村低保人口的資金監管上，要建立科學的管理制度和監管制度。對這一塊工作，在財政預算上，特別是中央財政預算要堅持執行“從中央到人頭”的一卡式管理，對地方政府和部門要在資金的運行上要實行封閉運行。切實克服截留、擠占、挪用、侵吞的行為，同時，要解決“雁過拔毛”的部門問題，要把好事辦好。

為確保最低生活保障資金的安全和合理使用，除了建立完善的審批制度和規范工作程序外，還應建立檢查制度，即由民政部門牽頭，會同審計、財政等部門，實行半年分查，年終總查，強化監督約束機制，對低保資金發放情況實行事前、事中、事后全過程監督，確保農村低保資金的安全、規范、高效運行，并及時了解和掌握實施動態，及時修改實施規定和實施辦法。應該重視群眾的監督和檢舉，為群眾提供良好、安全的上訪環境。此外，還應該建立低保民主議事會制度，進一步增強群眾對低保審查的參與度，使低保資金審批更加透明化，把財政資金真正用在刀刃上，切實做到“應保盡保”。

2.最低生活保障資金的業務管理

各級民政部門是農村最低生活保障業務的主管部門，負責農村最低生活保障制度建設的規劃、決策和業務管理工作。保障資金籌集起來，集中到縣一級管理，由民政局開設“農村最低生活保障基金”專用賬戶，各鄉鎮基金單列，每年分批由銀行按民政部下達各鄉鎮的兌現金額，分別撥付給鄉鎮信用社，保障對象憑保障金領取證到鄉鎮民政單位辦理三聯單后，到鄉鎮信用社領取保障金，市級民政部門只走賬，不管錢，做到專款專用。

3.最低生活保障資金的保值增值

若籌集到的保障資金發放之后留有剩余，則形成基金的結余或后備金，如果將這部分結余的基金長期處于閑置狀態，不僅是資金的極大浪費，而且也難以保證基金的收支平衡。因此，必須采取慎重的態度，在充分考慮資金的安全性和流動性的基礎上，實現其保值增值。從風險和收益的結合來看，將結余的保障資金集中統一到縣市民政部門直接辦理購買國庫券或國家特種公債，是實現基金保值增值比較好的投資方式。

（六）拓寬就業渠道，增加農民收入

廣泛拓寬就業渠道，努力增加農民收入，實施積極的低保制度。農民貧困的主要原因是收入低、沒有固定收入來源。為此，各級政府在做好低保工作的同時，必須做好以下工作：

一是加強對低保對象的思想教育、技術培訓，激發他們的活力，使其具有“造血”功能；

二是加大勞務輸出力度，使有勞動能力的低保對象在政府的幫助下實現就業，有一個固定的收入，對無故拒絕就業的，可以停止發放低保補助；

三是要指導農民調整農業產業結構，搞好多種經營，向高效農業和精品農業發展，通過增加農副產品的科技含量來增加農民收入。

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