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[摘要]20年來村民自治開創(chuàng)了我國農村民主政治的新紀元，它的產生和發(fā)展，為農村政治、經濟和社會發(fā)展注入了新的生機與活力，推動了農村現代化建設，取得了舉世矚目的成就。文章在充分肯定村民自治在實踐中取得巨大成就的同時，探討了目前我國村民自治制度的不足之處，并就其完善措施及發(fā)展趨勢展開討論。

[關鍵詞]村民自治；民主；發(fā)展方向

1987年11月，全國人大常委會通過了《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》，次年6月，村民自治正式啟動實施，這是我國第一部保障農村村民實行自治的法律。隨著村民自治的深入推進、不斷發(fā)展和完善，帶來的必定是億萬農民幸福美滿的新生活。

一、村民自治的實踐意義

(一)實現了基層民主政治的歷史性飛躍。村民自治是中國農村基層的民主制度，村民自治的最重要價值就是在民主化進程中，建立一系列民主規(guī)則與程序，并通過運用民主規(guī)則與程序的民主實踐形式，訓練民眾，使得民眾得以運用民主方式爭取和維護自己的權益，從而賦予民主以真實內容；與此同時，以草根民主為表現的村民自治在實踐中還表現在它為國家政治生活提供了一種示范，近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的直接選舉、政務公開、依法行政等等，正是對草根民主示范作用的回應。正如著名學者徐勇所說：“村民自治的核心價值，在于它作為大眾參與的民主化實驗，在民主化實踐中建立起一系列民主規(guī)則和程序，并為中國的民主化提供了示范作用。”

(二)促進了社會主義市場經濟體制的建立。首先，農村經濟發(fā)展促進了全社會生產力的發(fā)展。其次，農村經濟民主促進了國家經濟的民主化進程。由改革而建立并逐步完善的村民自治制度，它適應了國家實現民主的要求，推動著國家的經濟民主化進程，它帶來的價值與利益多元化趨向打破了傳統(tǒng)的禁錮，在經濟民主和經濟自由方面得到了一次大解放。最后，農民的市場經濟意識有助于促進全社會的市場經濟意識的提高。農民要自己找市場，有的農產品生產要依據市場需要來組織，才能獲利，由此農民的市場意識日益強烈，并必然促進整個社會市場意識的形成。

(三)協(xié)調鄉(xiāng)村社會關系，實現農村和諧發(fā)展。村，是我國農村社會的最基層單位，村的穩(wěn)定與否，直接關系到農村以至整個國家的穩(wěn)定與和諧。新農村建設中利益和諧的實現，必須依托科學、高效的組織推動。村民自治組織是新農村建設中不可或缺的組織體。村民自治組織是村民自我管理、自我教育、自我服務，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的基層群眾性自治組織。實行村民自治，村民依靠自己的力量管理自己，約束自己，協(xié)調鄉(xiāng)村各種社會關系，協(xié)調各種利益關系，化解各種社會矛盾，使許多過去難以解決的問題及時得到妥善處理，增強了解決內部矛盾的自我調節(jié)能力。在此基礎上，廣大農民思想境界得以提高，精神而貌得以改變，黨群干群關系得以密切，人際關系得以和諧，從而保持了農村社會的穩(wěn)定，進而為全社會的穩(wěn)定提供了堅實的基礎和有力的支持。例如，全國村民自治模范縣吉林省梨樹縣通過民主治村，經濟持續(xù)發(fā)展，社會不斷進步，不僅調動了廣大農民的積極性，而且為治理農村找到了一條有效的途徑。

(四)推動了從傳統(tǒng)文化向現代文化的歷史性轉變。市場經濟是培養(yǎng)公民“自由、民主、平等”思想的沃土。在當前，村民自治的政治文化建設及時提升市場經濟轉型過程中體現出來的“自由、民主、平等”的理念和精神，通過中國特色的政治社會化渠道，使村民樹立起積極的政治參與意識。“村民自治政治文化基礎建設的一個重要意義就是為每一個生存于村民自治環(huán)境中的自治主體提供適宜的自治文化，從而實現村莊政治主體的現代化，使他們明確認識并能積極行使其權利，承擔其義務，按照村民自治主體的角色規(guī)范從事各種行為。”

二、村民自治制度面臨的問題

村民自治制度的實施取得了很大成績，但是也面臨著新的問題與挑戰(zhàn)，有的專家指出村民自治的發(fā)展已進入十字路口，有的指出進入徘徊發(fā)展的時期。概括起來村民自治主要存在以下問題：

(一)人口流動產生的消極影響。首先，在一些農民大量外流的農村，留守的多為婦女、老人或孩子，民主選舉的質量必然會受到影響。同時大量農民的缺席，使民主選舉失去了基礎。其次，農民外出打工，長期在外，使農村公共管理職能下降。再次，民主決策應該走群眾路線，由村民直接參與，但是在農民流動人口比較多的村莊，無法做到這一點，不能對村務的決策產生實質性的影響。最后，大量流動農民的缺位不利于村民對村民自治組織權力的有效制衡，不利于對村民自治進行民主監(jiān)督。

(二)村民自治的蛻變。首先表現在村民自治變成了村干部的自治。有些地方的村干部掌握了村民委員會的權力后，就把自治的主體由村民轉為村民委員會成員，有的甚至成為為所欲為、為非作歹的“村霸”。其次是宗族勢力對村民自治的沖擊。在有的地方，宗族勢力左右選舉，由于摻雜宗族傾向，一些村民不是按照德才兼?zhèn)涞脑瓌t推薦候選人，選舉村干部，而是在宗族勢力的影響下盲目隨從，投違心票，使公正、廉潔且有能力的候選人不能當選。最后是自治職能異化為其他職能。村民委員會職能的異化，在村民自治的實踐中，不少地方的村民委員會把完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政任務當成了自己的主要工作，沒有精力履行自己的自治職能，辦理本村的公共事業(yè)和公益事業(yè)。除完成行政任務之外，還有一些村民委員會把自己的主要精力用于直接參與、從事經濟活動，把村民委員會的自治職能完全或主要等同于經濟職能。

(三)外緣式引進與內生型需要的分離。中國現行的村民自治制度雖然最初來源于部分農村的自主性創(chuàng)造，但作為一個在全國推行的制度，對大部分農村來說，村民自治的推行還不是內生型的結果，而是外緣式的(即由國家安排，自上而下地輸送到農村中去的)，是通過“村民自治示范活動”手把手教給村民的，廣大村民的選擇空間卻十分有限。有的學者認為中國的村民自治是被賜予的民主，農村自身缺乏內生型需要。著名學者徐勇也指出：“在現代化進程中，鄉(xiāng)村需要借助外力影響才能走出傳統(tǒng)的束縛。但任何外力影響都需要與鄉(xiāng)村內部的要求和動力相契合實行內源發(fā)展。”而目前農村所缺少的正是這一點。

(四)面臨著新的博弈局面。如果說20多年前村民自治制度的實施是多重博弈特別是政治精英主導的結果的話，那么，在新形勢下，村民自治面臨著更加復雜的博弈局面。主要有三對關系：一是村民自治與地方政府的博弈。少部分基層政府運用行政手段，明里暗里對村民自治進行干涉，造成自治難以保證。二是村委會與村支部的博弈。當今中國農村有些地方，村黨支部與村委會關系緊張，職責不清，現在大多數農村仍是黨支部書記當家，村支書幾乎包攬了村委會的全部工作。另一種情況是村委會主任的勢力強，黨的領導無法體現。由于“兩委”之間的矛盾與沖突，使得村民自治難以順利發(fā)展。三是村委會與村集體組織的博弈。由于自治職能的蛻變，造成不少地方的村級集體財產監(jiān)管不力，財務管理不透明，集體財產流失過大，干部腐敗等問題時有發(fā)生。三、完善村民自治的對策

在全面推進社會主義新農村建設的今天，我國廣大農村已進入后農業(yè)稅時代，其中村民自治的發(fā)展完善與創(chuàng)新顯得尤為重要。

(一)提高農民素質，培育自治主體。村民自治是指廣大農民群眾直接行使民主權利，依法辦理自己的事情，實行自我管理、自我教育、自我服務的具有中國特色的農村基層民主政治制度。自治組織的成員是農村的村民，自治是以農民為主體的自治，也就是說廣大農民是村民自治的主體，其素質的高低和自治的能力直接影響著村民自治制度在農村的實現。其一，培育民主的理性精神。在缺乏理性精神的自治實踐中，民主選舉、民主監(jiān)督等自治活動很大程度上是由他們的直接感性反應指導的，帶有濃厚的情緒色彩和非理性沖動。要改變這一狀況，關鍵在于村民理性精神的培養(yǎng)，用理性的眼光去審視基層政治生活。其二，提高民主技能。在目前的村級治理中，應該加強農村教育投入。提高村民的民主知識水平，要求村民掌握一套民主技術，學會參與現代的民主政治生活。其三，增強村民的法制觀念。一方面，通過宣傳教育提高這種認知能力；另一方面，在實踐中強化村民的法治觀念，使現有的法律法規(guī)及政策真正成為村民自治的依據。

(二)擴展村民自治的內容。通過村民自治的實踐來改造傳統(tǒng)的強國家一弱社會的政治格局，其主要目的并不是單純依靠消弱國家的力量來實現，而是通過發(fā)揮農民在農村政治、經濟和文化建設中的主動性和創(chuàng)造力，來營造一個強國家一強社會的農村政治格局。“擴大個人自由、增強社會自主性，絲毫不意味著提供一種弱政府模式，甚至也不是小政府的模式，而是主張朝著強社會一強國家的形式的目標邁進。”在我國，加大對政府職能轉變與優(yōu)化的力度，為村民自治的發(fā)展提供發(fā)展與擴展的空間，“政府讓渡的公共空間為非政府公共組織所填補，讓它們成為合作性的伙伴關系而不是行政性的依賴關系；在基層公共管理的機制上，它們之間變成協(xié)商性的民主平等關系而不是隸屬性的上下級的隸屬關系等”。總之，只有不斷地擴展村民的自治范圍和內容，我國農村社會村民自治的實踐才能得到逐步深入和不斷完善。

(三)正確處理村“兩委”及鄉(xiāng)村關系。在現行體制下，同一村莊存在職能交叉的村支委和村委會兩個治理組織，每個組織都有追求自身利益最大化的沖動，因此形成爭權奪利的格局。從長遠發(fā)展看，必須通過組織設置的調整，才能從根本上解決村“兩委”的矛盾與沖突。當前在鄉(xiāng)村治理實踐中，已有相當部分村莊選擇了“黨政結合”的模式。它是指在法定程序上鼓勵村黨支委成員參與村委會競選，村“兩委”成員相互兼職，村支書和村主任實行“一肩挑”。當然，有學者分析認為：“隨著村民自治的深入發(fā)展，可以考慮改變在每個村都設立黨支部的做法，而變?yōu)閹讉€村聯(lián)合建立一個黨支部，將村委會建成管理村莊公共事務的唯一正式組織。”鄉(xiāng)村關系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村莊兩個互動者非均勢的社會地位和非均衡的社會互動關系，以及由此帶來的資源、信息、技術、強力等互動要素和手段的不平等性、不完全性、非對稱性，內在地規(guī)定著鄉(xiāng)村互動結構的非均衡性。為此必須構建多贏的鄉(xiāng)村互動機制，實現“鄉(xiāng)政”與“村治”的有效銜接。首先，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村治的指導權，既不越權，也不逃避職責，真正把村務自治權交給村莊。其次，準確運用村莊和村干部的治村權。村干部是村莊與各級政府之間的溝通者，所以既要積極履行制度安排的“協(xié)助權”，又要合理運用治村權，抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的不合理行為，維護村莊與村民的利益。最后，通過村民的民主法制意識和維權意識，提高他們的互動技術，保障村民對村莊事務的自治權。

(四)健全法制建設。創(chuàng)設制度環(huán)境。從立法層面看，進一步完善《村民委員會組織法》。實踐表明，該法在許多方面還存在一些問題，具體表現在：第一，立法空白較多，須新增諸多內容。如須要界定村民概念，村民是《村委會組織法》的重要概念，因為只有準確定義村民概念，才能明確選民資格。第二，某些條款規(guī)定過于籠統(tǒng)，須要細化。突出體現在規(guī)范村委會選舉方面，對賄選的非法行為、撕毀選票的破壞行為如何認定、處理，法律也沒有明確的規(guī)定。第三，某些條文滯后，須修改完善。如對村民選舉委員會的選舉程序、村委會的競爭演講程序、新舊班子交接程序等必須進行制度創(chuàng)新。從執(zhí)法角度看，要抓好制度落實。確認并保障村民自治權的法律制定后，必須得到普遍的遵守與實施才能發(fā)生實際作用。為此必須抓好制度落實，依法實踐，使村民自治活動在制度化、規(guī)范化、程序化上取得新突破。從司法保護看，完善村民自治司法救濟機制，當村民自治權受到侵害時應能夠及時地得到司法上的救濟。司法公正為權利法治運行所必需，村民自治過程中的司法救濟突出體現在救濟村民自治權的訴訟機制上。根據村民自治權被侵害的具體方式和內容的不同，該機制應包括違憲審查機制、行政訴訟機制、刑事訴訟機制、民事訴訟機制等。總之，國家法律制度對于鄉(xiāng)村社會和鄉(xiāng)村治理具有至關重要的價值和作用。