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提要隨著工業化和城市化的快速進程，農村集體土地將大量被征用，大量農民成了失地農民。本文運用經濟學理論，解析西安失地農民社會保障需求和供給，分析土地征用制度不健全、就業安置難等原因，提出建立西安失地農民社會保障體系政策建議。

一、西安城鎮失地農民社會保障需求與供給分析

（一）西安城鎮失地農民社會保障需求分析。對農民來說，土地是生產資料和生活資料，土地被占用后，農民在土地上的收益被剝奪。在目前就業壓力增大，社會保障制度還不健全的情況下，農民的需求將會發生哪些變化呢？

1、未來生活風險增加。2005年西安普通高等學校畢業生11.12萬人，比上年增長30.8％。而在西安市750戶(九區四縣)3102人當中，不識字或識字很少的有30人，小學文化程度266人，初中文化程度1225人，高中文化程度408人，中專文化程度32人，大專以上文化程度26人。在這么激烈的市場競爭中，失地農民顯然處于不利地位，特別是大齡農民失去土地后就更無法適應市場需求。因此，在其他類型社會保障還未建立起來之前，他們的生活風險會逐步加大。

2、生活水平下降。西安城鎮農民由于地理位置特殊，在土地被征用前，他們的收入來源于多種渠道：第一，土地出租；第二，房屋租金；第三，個體及私營企業；第四，企業打工。經濟來源的多元化使得城鎮農民生活水平在中等甚至中上等水平。但在失去土地這個基本保障后，收入穩定性降低。生活的困境使他們迫切需要國家和社會給予各方面的生活保障。因此，建立農村社會保障體系勢在必行。

（二）西安城鎮失地農民社會保障供給分析。2006年西安財政支出計劃安排111.9826億元，社會保障和撫恤救濟支出54893萬元，只占總支出的4.9％。目前，西安頒布的政策，新征地農民按本人所處的不同年齡段需一次性分別繳納10186.2元～54600元的養老保險費。依據現行的土地管理法，如果按最高補償倍數來算，一畝地平均產值1000元，補償費也才只有3萬元。而西安農民人均占有耕地面積不足一畝，賠款額也只在10000～26000元之間，根本無法滿足繳納規定。失地農民參加醫療保險，不建立個人賬戶，新征地人員的住院醫療保險費由征地部門為其一次性補繳相應的年限醫療保險費，以后由村組織或個人按上年職工平均工資4.9％繳費標準繳納。2005年西安職工年平均工資為15296元，據此可以算出西安失地農民2006年繳納醫療保險的費用為749.5元。而2005年農村居民人均純收入只有3460元/人，醫療保險費用就占去收入的21.7％。這對農民本身沒有足夠經濟基礎的情況來說，大部分農民很難繼續繳納。這些都表明農民的參保能力很弱，政府的社會保障供給能力也非常的虛弱。

二、造成被征地農民社會保障供給不足的原因

以上分析可以看出，失地農民對社會保障有需求，但政府不能提供足夠的保障，究其原因主要有以下幾個方面：

1、土地征用制度不健全。我國現行的土地征用制度主要是政府用行政命令來替代市場機制，不是一個平等的產權交易過程。農民只是名義上擁有土地產權，并沒有成為土地的真正主人。在實際操作中，政府參與征地補償分配，阻礙村集體與開發企業直接面談。作為土地所有權主體的農村集體組織在土地征用上沒有自主權。因此，不管是為公共利益的國家重點工程，還是搞以營利為目的的商業性開發，都在向農民低價征地。失地農民的征地補償費也很低，根本沒有為被征地農民社會保障預留必要的空間。征地補償分配比較混亂，對征地補償安置補助費的分配缺乏具體細則，分配不公平的現象層出不窮，農民的利益得不到保證。

2、失地農民安置就業困難。失地農民數量急劇的上升，使得城市化崗位創造的后發性與失地農民就業需求的即時性發生了矛盾，要一下子解決所有失地農民就業問題有一定的困難。加上農民的文化、技能都有限，大量的農民是農工兼業或農商兼業的兼業農民，那么，他們想要就業就更不容易。特別是大齡農民，他們原來就沒有從事過第二、三產業，而且自身又缺乏足夠的投資理財能力，所以難以保證土地補償金的增值。

3、失地農民社會保障制度落后。實行家庭聯產承包責任制以來，土地既保障了農民的就業也為農民提供了基本生活保障。但在征地過程中，農民失去了土地，也就失去了基本保障，而農村社會保障體系仍未有效的建立起來，農民自身缺乏足夠的保障意識。因此，土地征用越多，如失地農民權益保障問題得不到解決，會對城市化和社會穩定造成巨大的危害。

三、解決失地農民社會保障方法對策

要解決好失地農民問題，我們必須兼顧效率與公平原則，讓農民真正成為市場主體。

1、建立土地使用權入股方式，增加農民收入，提高參保能力。西安城鎮農民失地的主要原因之一，就是農民將地集中出租，做到了“失地不失權”。但土地租賃還未真正規范的實現農民土地使用權的量化，它必然會發展成為土地使用權股份制經營。入股補償是在不改變土地產權的前提下，以土地使用權為主入股，實行集約化經營而獲取物質利益的一種新補償方式。入股的農民按其所占有的土地承包經營權股和資產股的總股數，參與收益分配。這主要包括三個部分：一是可得到土地承包經營權的收益；二是可得到土地股份分紅；三是可優先在本公司就業。這樣將土地承包經營權作股，參與分紅，使農民的收入有較大幅度增加，提高他們的參保能力。

2、加強土地征用制度管理。首先是完善征地程序，保證在征用農民土地過程中，保證土地所有者真正享有占有、使用、收益和處分統一的承包經營權。政府要減少在其中的干預，通過征收土地使用稅方式進行宏觀調控。二是提高補償費用并公平合理補償。據統計，2005年西安城市居民人均可支配收入為9628元/人，農村居民人均純收入為3460元/人，是農民收入的2.78倍，城鄉收入差距較大。因此，要逐步提高土地征用補償費標準，縮小城鄉收入差距。公平的給予農民補償，使失地農民與城鎮居民享有同等的權利。三是對“城中村”農民住房進行配套改革。對拆遷農戶做好暫時安置措施。除安置村民居住用地外仍有較大面積剩余土地的，可以按照一定比例給村上留作發展經濟。

3、對失地農民就業安置。就業是失地農民最好的保障。針對失地農民文化低、技能差、老弱病殘比例大、就業競爭力弱的特點，應該多渠道的解決失地農民就業問題。一是積極宣傳當前就業方針、政策和就業形勢，教育引導其盡快擺脫傳統思想，積極適應市場的變化。二是創辦失地農民就業培訓班，政府拿出一部分土地征用款專門用于失地農民再就業培訓，組織勞務輸出。三是在本村借地招商的項目中，由失地農民承擔其日后的綠化養護、環衛保潔、治安物業等工作。四是留地安置。1在征地后留下一定面積的居住地，由村集體統一規劃，鼓勵農民用留下的土地建設開發經營項目。2在征地后補償農民至少兩套房，一套用于農民自己居住，一套用于出租。這樣可以減輕農民失地后的生活壓力。

4、建立健全被征地農民社會保障制度。在城市化加速發展的今天，建立土地被征用的農民保障制度是亟待解決的問題。首先，失地農民社會保障基金的來源。將征地中土地補償安置費以及土地轉用后的增值收益作為失地農民社會保障基金的主要來源，實行“國家、單位、個人三方面合理分擔”的籌資原則。第二，為失地農民提供養老保障。為老年人成立一個養老保障基金。資金來源主要是征地補償。建立農村個人賬戶，國家從征地利潤中取出一部分資金作為基礎養老金，個人從土地補償金中取出一部分作為個人賬戶養老保險基金。可將該基金交由實力強、信譽度高的商業保險公司管理運營，提高個人養老金的收益率。第三，建立失地農民醫療保障。針對失地農民的醫療保障應該堅持“低水平、廣覆蓋、多層次”的原則，由個人、集體和政府多方籌資，積極建立和推廣新型農村合作醫療制度，以基本滿足被征地農民對醫療保障的需求。第四，要建立失地農民住房保障制度，實行住房保障商品化與社會化。籌資建立適合失地農民居住的住房，既要避免標準過高，又要避免太過簡陋。第五，可借鑒浙江省的做法，變一次補償為終生補償，用土地換保障。也可采取實物保障、社會保險保障、商業保險保障“三保并舉”的方法，解決失地農民的后顧之憂。第六，設立失地農民社會保障法，為失地農民提供法律援助，保障其合法權益。

四、結論

筆者認為失地農民問題最有力的求解點還是在政府身上。主要解決好兩個問題：一是能夠有效地安排失地農民就業，增加農民收入，建立完善的法規制度；二是能夠建立針對失地農民的生活保障機制，最好是能將其納入城市社會保障體系。這兩個問題解決好了，失地農民的長遠生活問題就能得到改善