導(dǎo)語(yǔ)：我國(guó)糧食補(bǔ)貼政策研究論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

一、我國(guó)初步形成了糧食補(bǔ)貼政策體系

2004年以來(lái)，中央根據(jù)糧食產(chǎn)銷(xiāo)形勢(shì)的新變化，先后出臺(tái)了對(duì)種糧農(nóng)民的直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼以及最低收購(gòu)價(jià)等一系列扶持糧食生產(chǎn)的政策措施。2006年，以柴油配套調(diào)價(jià)為契機(jī)，綜合考慮柴油、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格變動(dòng)因素，國(guó)家又出臺(tái)了對(duì)種糧農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料增支綜合直接補(bǔ)貼政策。這些措施極大地調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民種糧積極性，有力推動(dòng)了糧食生產(chǎn)的恢復(fù)和發(fā)展，基本實(shí)現(xiàn)了糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收的政策目標(biāo)。

（一）初步形成了綜合性收入補(bǔ)貼、專(zhuān)項(xiàng)性生產(chǎn)補(bǔ)貼以及最低收購(gòu)價(jià)政策相結(jié)合的種糧補(bǔ)貼政策框架

1.四項(xiàng)直接補(bǔ)貼政策和最低收購(gòu)價(jià)兼顧了生產(chǎn)、市場(chǎng)和農(nóng)民收入等多種政策目標(biāo)的要求。糧食直接補(bǔ)貼作為配合糧食流通體制改革出臺(tái)的補(bǔ)貼政策，把原有對(duì)購(gòu)銷(xiāo)環(huán)節(jié)的問(wèn)接補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼，目的是減輕農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)對(duì)種糧農(nóng)民收入的影響。農(nóng)資增支綜合直補(bǔ)則是在農(nóng)用柴油價(jià)格調(diào)整的背景下出臺(tái)的綜合性補(bǔ)貼，其目的在于彌補(bǔ)農(nóng)民因農(nóng)資價(jià)格上漲而增加的支出，穩(wěn)定種糧成本。兩者均屬于綜合性收入補(bǔ)貼，分別從產(chǎn)出品價(jià)格和投入品價(jià)格角度保障種糧農(nóng)民的收入，從制度上為構(gòu)建農(nóng)民收入安全網(wǎng)、縮小農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)的收入差距奠定了基礎(chǔ)。

良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼則是針對(duì)我國(guó)人世后糧食標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)程度低、品質(zhì)差等問(wèn)題而出臺(tái)的提高糧食產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的生產(chǎn)性專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼政策。其中，良種補(bǔ)貼主要著眼于引導(dǎo)農(nóng)民采用新品種和新技術(shù)，提高糧食品質(zhì)和產(chǎn)量；農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼主要是鼓勵(lì)和支持農(nóng)民使用先進(jìn)適用的農(nóng)業(yè)機(jī)械，提高糧食生產(chǎn)的物質(zhì)裝備水平和機(jī)械化進(jìn)程。這些專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼政策為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府引導(dǎo)農(nóng)戶(hù)生產(chǎn)行為提供了重要政策手段。最低收購(gòu)價(jià)政策在兼顧種糧農(nóng)民收入的同時(shí)，重點(diǎn)在于穩(wěn)定糧食生產(chǎn)面積，保障糧食市場(chǎng)供給，成為政府調(diào)控市場(chǎng)的政策工具。

2.補(bǔ)貼規(guī)模快速增加，政策實(shí)施范圍不斷擴(kuò)大。種糧補(bǔ)貼資金規(guī)模由2004年的145.2億元增加到了2006的398.7億元，增加了174.6%，占當(dāng)年財(cái)政支農(nóng)資金預(yù)算的比例達(dá)到11.7%。如果考慮到執(zhí)行最低收購(gòu)價(jià)政策所需要的財(cái)政支出，糧食補(bǔ)貼政策支出在財(cái)政支持資金中的比例更高。從補(bǔ)貼范圍看，2006年全國(guó)所有省份均已實(shí)施直補(bǔ)政策，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼也涉及到了所有省份，良種補(bǔ)貼已涵蓋到了13個(gè)主產(chǎn)區(qū)及陜西、山西、甘肅和新疆等4個(gè)省份，農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼實(shí)施范圍已經(jīng)擴(kuò)大到了1126個(gè)縣和農(nóng)場(chǎng)。這表明，四項(xiàng)補(bǔ)貼已經(jīng)成為覆蓋全國(guó)的農(nóng)業(yè)政策。糧食補(bǔ)貼政策已成為財(cái)政支農(nóng)政策的一個(gè)重要內(nèi)容。

3.各種補(bǔ)貼政策在實(shí)踐中探索出相對(duì)比較規(guī)范的操作方法。在直接補(bǔ)貼的發(fā)放上，各地普遍在縣級(jí)建立農(nóng)戶(hù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料庫(kù)，在農(nóng)村信用社為每個(gè)農(nóng)戶(hù)開(kāi)立了賬戶(hù)，形成了較為規(guī)范的補(bǔ)貼發(fā)放渠道，這也是國(guó)家把農(nóng)資增支綜合直補(bǔ)納入糧食直接補(bǔ)貼發(fā)放渠道的一個(gè)重要原因。良種補(bǔ)貼則根據(jù)不同地區(qū)和作物的特點(diǎn)采取了直接補(bǔ)錢(qián)、招標(biāo)補(bǔ)種等不同方式，也初步形成了一套相對(duì)規(guī)范的資金發(fā)放辦法。農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼則是按照農(nóng)民購(gòu)置農(nóng)機(jī)具的發(fā)票向農(nóng)戶(hù)提供一定比例的補(bǔ)貼，并根據(jù)各地的實(shí)際需求擴(kuò)大了補(bǔ)貼機(jī)具范圍。

這表明，種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、農(nóng)資增支綜合直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼以及最低收購(gòu)價(jià)政策，從收益、成本、科技、裝備、市場(chǎng)等不同角度和環(huán)節(jié)相互補(bǔ)充，充實(shí)了國(guó)家對(duì)糧食生產(chǎn)的調(diào)控手段，初步形成了綜合性收入補(bǔ)貼和生產(chǎn)性專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼相結(jié)合、兼顧國(guó)家糧食安全和種糧農(nóng)民收入的糧食政策框架。

（二）糧食補(bǔ)貼政策對(duì)恢復(fù)糧食生產(chǎn)、促進(jìn)農(nóng)民增收起到了明顯的成效

首先，各項(xiàng)補(bǔ)貼政策共同促進(jìn)了種糧農(nóng)民收入的增加。2005年，糧食三項(xiàng)補(bǔ)貼資金總量達(dá)到173.2億元，早秈稻和中晚秈稻執(zhí)行最低收購(gòu)價(jià)使主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民增收16億元，即使不考慮良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼所帶來(lái)的間接增收效果，南方稻谷主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民平均每畝也可增收40元以上；2006年，小麥最低收購(gòu)價(jià)預(yù)案啟動(dòng)又使河南、山東等6個(gè)小麥主產(chǎn)省農(nóng)民增收近40億元，加上三項(xiàng)補(bǔ)貼資金，小麥產(chǎn)區(qū)種糧農(nóng)民平均每畝可增收50元以上。尤其是種糧直接補(bǔ)貼和農(nóng)資增支綜合直補(bǔ)，作為一種普惠制補(bǔ)貼，直接根據(jù)計(jì)稅面積或種植面積發(fā)放，沒(méi)有任何附加條件，充分體現(xiàn)了國(guó)家和農(nóng)民之間關(guān)系由“取”到“予”的重大轉(zhuǎn)變。有效改善了農(nóng)民和政府及鄉(xiāng)村組織之間的關(guān)系，受到了農(nóng)民的歡迎。

其次，良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼等生產(chǎn)性專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼有力地促進(jìn)了糧食生產(chǎn)科技水平和機(jī)械化水平的提高。在良種補(bǔ)貼的項(xiàng)目區(qū)，糧食標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)和單產(chǎn)水平均明顯提高，基本解決了長(zhǎng)期存在的品種“多、亂、雜”的問(wèn)題。初步統(tǒng)計(jì)，2005年項(xiàng)目區(qū)的優(yōu)質(zhì)專(zhuān)用小麥、專(zhuān)用玉米、青貯玉米、高油大豆平均畝產(chǎn)分別比非項(xiàng)目區(qū)高67.4公斤、50.1公斤、726.5公斤和23.9公斤，增幅達(dá)到10%～20%。據(jù)品質(zhì)檢測(cè)，良種補(bǔ)貼項(xiàng)目區(qū)的糧食作物品質(zhì)普遍較好，主要指標(biāo)達(dá)到甚至超過(guò)國(guó)際規(guī)定的優(yōu)質(zhì)品質(zhì)指標(biāo)要求。農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼激發(fā)了農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)農(nóng)機(jī)具的熱情，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)機(jī)械化的快速發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005年全國(guó)各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)民購(gòu)置先進(jìn)實(shí)用、質(zhì)量?jī)?yōu)良的農(nóng)機(jī)具20萬(wàn)臺(tái)，受益農(nóng)戶(hù)達(dá)15萬(wàn)戶(hù)。2005年，全國(guó)機(jī)械化耕地、播種、收獲水平分別達(dá)到50.2%、30.3%和22.6%，比“九五”期末分別提高了2.4個(gè)、4.5個(gè)和4.4個(gè)百分點(diǎn)。

總的看，現(xiàn)行的糧食補(bǔ)貼政策符合我國(guó)的實(shí)際情況，基本實(shí)現(xiàn)了促進(jìn)糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收的政策目標(biāo)，受到了農(nóng)民、地方政府等各個(gè)利益主體的歡迎。

（三）糧食補(bǔ)貼政策還需要進(jìn)一步完善和規(guī)范

1.種糧補(bǔ)貼資金規(guī)模比較小，難以真正實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民利益的保障作用。2006年盡管我國(guó)糧食補(bǔ)貼資金增加到398.7億元，扣除85億元的糧食大縣獎(jiǎng)勵(lì)，全國(guó)每畝種糧面積平均補(bǔ)貼額不過(guò)20元。根據(jù)國(guó)家發(fā)改委農(nóng)產(chǎn)品成本收益調(diào)查，種糧農(nóng)民畝均化肥、農(nóng)藥和機(jī)械作業(yè)三項(xiàng)費(fèi)用支出（三種糧食平均），2003年為91.2元，2004，年增加到114.6元，2005年進(jìn)一步提高到136.4元，每年增幅均在20元以上。據(jù)測(cè)算，2006年農(nóng)資價(jià)格上漲使農(nóng)民種糧成本畝均增加50元左右。顯然，現(xiàn)有全部補(bǔ)貼遠(yuǎn)不足以彌補(bǔ)農(nóng)民因農(nóng)資價(jià)格上漲而增加的支出。良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼政策雖然效果明顯，但除了水稻良種補(bǔ)貼外，小麥、玉米和大豆良種補(bǔ)貼規(guī)模都相對(duì)較小，實(shí)施范圍都局限于部分項(xiàng)目區(qū)；農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼也僅限于1126個(gè)縣（場(chǎng)），難以在全國(guó)范圍產(chǎn)生整體效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)條件的根本改善。

2.各地補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼方法差異較大，引導(dǎo)作用沒(méi)有充分發(fā)揮。由于地方財(cái)力以及計(jì)稅面積和標(biāo)準(zhǔn)面積的差異，不同省份、省內(nèi)不同地區(qū)之間的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)都有很大差距。上海、北京等地的種糧直接補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)每畝超過(guò)50元，中西部部分省份則每畝不足5元。補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的差異既造成不同地區(qū)農(nóng)戶(hù)受惠程度的不公平，也給社會(huì)監(jiān)督帶來(lái)困難。水稻良種是按照種植面積發(fā)放的，實(shí)際上成為水稻種植補(bǔ)貼，未能真正與良種推廣結(jié)合起來(lái)。小麥、玉米、大豆良種補(bǔ)貼則多是采取供種企業(yè)招標(biāo)，對(duì)農(nóng)民有的給錢(qián)，有的發(fā)補(bǔ)貼券，有的是按差價(jià)供種，農(nóng)民見(jiàn)種不見(jiàn)錢(qián)，操作方式也不很規(guī)范。農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼操作程序比較繁瑣，部分地區(qū)農(nóng)民享受到的優(yōu)惠實(shí)際上也大打折扣。

3.缺乏針對(duì)糧食購(gòu)銷(xiāo)、加工環(huán)節(jié)的專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼。入世以來(lái)，購(gòu)銷(xiāo)和加工環(huán)節(jié)薄弱的問(wèn)題對(duì)我國(guó)糧食產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的制約越來(lái)越突出。通過(guò)補(bǔ)貼政策引導(dǎo)工商企業(yè)投入糧食購(gòu)銷(xiāo)和加工環(huán)節(jié)勢(shì)在必行。盡管近年來(lái)國(guó)家出臺(tái)了一系列促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的政策，但這些優(yōu)惠政策實(shí)際上是針對(duì)加工業(yè)實(shí)施的，而且包含各種農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，甚至包括加工進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品的企業(yè)。資金需求量大、風(fēng)險(xiǎn)大、盈利水平低的糧食購(gòu)銷(xiāo)和加工企業(yè)很少享受到這些優(yōu)惠政策，限制了我國(guó)糧食產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的提高。此外，最低收購(gòu)價(jià)政策也存在公布時(shí)間晚、執(zhí)行時(shí)間短等問(wèn)題。

二、進(jìn)一步完善我國(guó)糧食補(bǔ)貼政策的思路

為了進(jìn)一步完善糧食補(bǔ)貼政策，一些部門(mén)提出將糧食直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼、農(nóng)資增支補(bǔ)貼以及最低收購(gòu)價(jià)政策歸并，建立對(duì)種糧農(nóng)民單一的綜合補(bǔ)貼制度。實(shí)際上，對(duì)種糧農(nóng)民的直接補(bǔ)貼、農(nóng)資增支綜合直補(bǔ)與良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼、最低收購(gòu)價(jià)在政策目標(biāo)上有根本區(qū)別，內(nèi)在的作用機(jī)理也有很大差異，將其合并為綜合補(bǔ)貼制度是不現(xiàn)實(shí)的。完善的總體思路應(yīng)是穩(wěn)定現(xiàn)有糧食補(bǔ)貼框架體系，同時(shí)重點(diǎn)增加專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼的投入規(guī)模，擴(kuò)大補(bǔ)貼范圍和環(huán)節(jié)。（一）建立兼顧糧食生產(chǎn)和農(nóng)民收入的糧食補(bǔ)貼政策體系是我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然要求

2005年我國(guó)人均GDP達(dá)到了1700美元左右，這標(biāo)志著我國(guó)正處在由低收入國(guó)家向中等收入國(guó)家轉(zhuǎn)型的過(guò)渡階段。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，在這個(gè)階段，由于人口增長(zhǎng)相對(duì)較快，糧食需求逐步增加，同時(shí)農(nóng)業(yè)科技水平還相對(duì)較低，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施還不夠完善，糧食供給還沒(méi)有得到徹底解決。同時(shí)由于工業(yè)化和城市化進(jìn)程已經(jīng)得到了較快的發(fā)展，城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者收入較低和相對(duì)貧困的問(wèn)題也逐漸暴露出來(lái)。因此農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨著增加糧食供給和提高農(nóng)民收入的雙重任務(wù)。從我國(guó)的實(shí)際情況看，人均土地資源不足世界平均水平的1／3，人均水資源擁有量?jī)H為世界平均水平的1／4；水土流失嚴(yán)重，工業(yè)生產(chǎn)的“三廢”及化肥、農(nóng)藥和農(nóng)業(yè)廢棄物加劇了生態(tài)環(huán)境的惡化。我國(guó)糧食生產(chǎn)面臨著資源、生態(tài)等多重因素的制約。而隨著人口的增加和城鄉(xiāng)居民飲食結(jié)構(gòu)的改善，我國(guó)糧食需求將持續(xù)增長(zhǎng)。長(zhǎng)期看，我國(guó)糧食安全問(wèn)題十分嚴(yán)峻，保障糧食供給問(wèn)題在今后一段時(shí)期仍將是我國(guó)農(nóng)業(yè)政策的一個(gè)重要目標(biāo)。

與此同時(shí)，城鄉(xiāng)收入差距問(wèn)題越來(lái)越突出。受傳統(tǒng)城鄉(xiāng)分割體制的影響，我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入差距較大。2005年城鄉(xiāng)居民收入之比達(dá)到3.22：1。隨著我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城鄉(xiāng)差距可能繼續(xù)擴(kuò)大。特別是中西部地區(qū)的種糧農(nóng)民，經(jīng)營(yíng)規(guī)模小，同時(shí)受糧食市場(chǎng)、生產(chǎn)資料市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)等多重因素的影響，增加收入困難很大。穩(wěn)定增加種糧農(nóng)民收入，縮小城鄉(xiāng)差距，毫無(wú)疑問(wèn)也成為我國(guó)農(nóng)業(yè)政策面臨的一個(gè)重要任務(wù)。

這表明，我國(guó)糧食補(bǔ)貼政策必須兼顧糧食生產(chǎn)和農(nóng)民收入雙重目標(biāo)。既要采取各種專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼政策改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，加快農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步，提高糧食綜合生產(chǎn)能力，穩(wěn)定和增加糧食產(chǎn)量，保障糧食供應(yīng)；也要根據(jù)財(cái)力的許可，建立對(duì)種糧農(nóng)民的收入補(bǔ)償制度，并逐步提高補(bǔ)貼的規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)，保障農(nóng)民收人，縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧發(fā)展。

（二）穩(wěn)定目前以綜合性收入補(bǔ)貼、專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼和最低收購(gòu)價(jià)政策為主要內(nèi)容的糧食補(bǔ)貼政策體系

從政策功能看，目前綜合補(bǔ)貼與專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼、最低收購(gòu)價(jià)政策相結(jié)合的糧食補(bǔ)貼政策框架與我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展所面臨的雙重任務(wù)是相適應(yīng)的。糧食直接補(bǔ)貼、農(nóng)資增支直補(bǔ)作為綜合性收入補(bǔ)貼政策，重點(diǎn)著眼于對(duì)種糧農(nóng)民進(jìn)行收入補(bǔ)償，促進(jìn)農(nóng)民增收；專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼則旨在通過(guò)補(bǔ)貼引導(dǎo)農(nóng)戶(hù)改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，加快農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步，提高糧食綜合生產(chǎn)能力。其中，良種補(bǔ)貼政策通過(guò)統(tǒng)一供種或低價(jià)供種，鼓勵(lì)農(nóng)戶(hù)采用優(yōu)良品種，加快新品種和新技術(shù)的推廣，提高糧食單產(chǎn)水平，改善糧食品質(zhì)；農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼促進(jìn)農(nóng)民購(gòu)置大型農(nóng)業(yè)機(jī)械，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的物質(zhì)裝備水平，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。最低收購(gòu)價(jià)政策作為一項(xiàng)間接補(bǔ)貼政策，目標(biāo)是穩(wěn)定糧食面積，保證糧食供給，實(shí)現(xiàn)供需平衡。因此現(xiàn)有糧食補(bǔ)貼政策體系兼顧了農(nóng)民增收和保障糧食供給的雙重要求。

從作用機(jī)理看，糧食直接補(bǔ)貼、農(nóng)資增支綜合直補(bǔ)與良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼以及最低收購(gòu)價(jià)政策有很大差別，難以合并或者相互替代。糧食直接補(bǔ)貼、農(nóng)資增支綜合直補(bǔ)重點(diǎn)是補(bǔ)償種糧農(nóng)戶(hù)，在瞄準(zhǔn)機(jī)制上要求比較寬松，只要求包括種糧農(nóng)戶(hù)，而不要求完全排除非種糧農(nóng)戶(hù)。也就是說(shuō)，只要把補(bǔ)貼發(fā)放到種糧農(nóng)戶(hù)手中，就實(shí)現(xiàn)了政策的補(bǔ)償功能。至于是否有非種糧農(nóng)戶(hù)也得到了補(bǔ)貼，并不影響政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼重點(diǎn)是對(duì)農(nóng)戶(hù)生產(chǎn)行為的引導(dǎo)，在目標(biāo)瞄準(zhǔn)機(jī)制方面要求比較嚴(yán)格，既要包容目標(biāo)農(nóng)戶(hù)，同時(shí)也必須排除非目標(biāo)農(nóng)戶(hù)，也就是說(shuō)，不僅要求符合條件的農(nóng)民得到補(bǔ)貼，而且不符合條件的農(nóng)民不能得到補(bǔ)貼。只有這樣，才能確實(shí)發(fā)揮專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼對(duì)農(nóng)民生產(chǎn)行為的引導(dǎo)作用。否則，如果采取普惠制，就難以發(fā)揮補(bǔ)貼對(duì)農(nóng)戶(hù)生產(chǎn)行為的激勵(lì)作用，專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼也就失去了其自身的意義。最低收購(gòu)價(jià)政策重點(diǎn)在于穩(wěn)定當(dāng)期的糧食供給，主要是通過(guò)糧食市場(chǎng)對(duì)出售糧食的農(nóng)戶(hù)進(jìn)行補(bǔ)貼，沒(méi)有出售糧食的種糧農(nóng)戶(hù)無(wú)法得到補(bǔ)貼，從而達(dá)到鼓勵(lì)農(nóng)戶(hù)穩(wěn)定糧食種植面積、保障市場(chǎng)供給的政策目標(biāo)。

綜合性收入補(bǔ)貼、專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼和最低收購(gòu)價(jià)政策在作用機(jī)理上的差異帶來(lái)了實(shí)際操作方法的不同。在糧食直接補(bǔ)貼、農(nóng)資增支綜合直補(bǔ)的具體發(fā)放過(guò)程中，為了降低操作成本，大多數(shù)地方采取了相對(duì)簡(jiǎn)便的方法：按照計(jì)稅土地面積或計(jì)稅常產(chǎn)向農(nóng)戶(hù)發(fā)放補(bǔ)貼。這樣，盡管有少數(shù)非種糧農(nóng)戶(hù)得到了補(bǔ)貼，但節(jié)省了對(duì)種糧農(nóng)戶(hù)進(jìn)行甄別的高額成本。關(guān)鍵是這并沒(méi)有影響政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，即對(duì)種糧農(nóng)戶(hù)進(jìn)行收入補(bǔ)償。相反，在專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼的發(fā)放過(guò)程中，盡管對(duì)目標(biāo)農(nóng)戶(hù)進(jìn)行甄別會(huì)大大增加政策操作成本，但各地仍然沒(méi)有采取普惠制，而是通過(guò)各種方式對(duì)目標(biāo)農(nóng)戶(hù)進(jìn)行甄別。如在小麥、玉米、大豆良種補(bǔ)貼發(fā)放過(guò)程中，項(xiàng)目區(qū)大多向農(nóng)戶(hù)低價(jià)供應(yīng)良種，或者根據(jù)農(nóng)戶(hù)購(gòu)買(mǎi)良種數(shù)量給予補(bǔ)貼；在農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼的具體操作中，只對(duì)購(gòu)置規(guī)定農(nóng)機(jī)具的農(nóng)戶(hù)給予補(bǔ)貼，其他農(nóng)戶(hù)則不予以補(bǔ)貼。

因此，盡管糧食直接補(bǔ)貼、農(nóng)資增支綜合直補(bǔ)、最低收購(gòu)價(jià)、良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼等政策，都有使農(nóng)民增收、糧食增產(chǎn)的效果，但實(shí)際上，由于各自承擔(dān)的政策功能不同，其作用機(jī)理和操作方法有很大差異，相互之間難以相互替代或者進(jìn)行歸并。如果取消最低收購(gòu)價(jià)，把良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼簡(jiǎn)單并人綜合補(bǔ)貼，建立綜合補(bǔ)貼制度，那么實(shí)際上糧食補(bǔ)貼政策就失去了提高糧食綜合生產(chǎn)能力、穩(wěn)定糧食生產(chǎn)和供給的作用。這顯然與我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)發(fā)展所面臨的雙重任務(wù)是不符的。

從美國(guó)、歐盟、日本等國(guó)糧食補(bǔ)貼政策的實(shí)踐看，盡管這些國(guó)家在20世紀(jì)90年代以后逐步建立了農(nóng)民收入綜合補(bǔ)貼制度，但仍保留了包括價(jià)格支持和其他生產(chǎn)性專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼等糧食補(bǔ)貼政策。在美國(guó)，盡管建立了以直接支付和反周期支付為主要內(nèi)容的農(nóng)民收入補(bǔ)貼制度，但仍然保留了無(wú)追索權(quán)貸款作為對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持的政策工具。同時(shí)，還實(shí)施了農(nóng)田水利建設(shè)貸款利息補(bǔ)貼、農(nóng)場(chǎng)糧食儲(chǔ)備設(shè)施建設(shè)補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、水土保持補(bǔ)貼等專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼政策，引導(dǎo)農(nóng)民增加農(nóng)業(yè)投入，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件；在歐盟，2003年起開(kāi)始實(shí)施“單一農(nóng)場(chǎng)支付”政策，作為對(duì)農(nóng)民收入補(bǔ)貼的主要手段，但同時(shí)仍然保留了價(jià)格支持、農(nóng)業(yè)貸款利息補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼等專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼政策；在日本，對(duì)山區(qū)、半山區(qū)農(nóng)民的直接支付與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施投入補(bǔ)貼也是并存的。從這些國(guó)家糧食補(bǔ)貼政策發(fā)展歷程看，早期以促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼為主，后期以保障農(nóng)民收入的綜合補(bǔ)貼為主，但后者并沒(méi)有取代前者。如歐盟各國(guó)在20世紀(jì)50-60年代就開(kāi)始對(duì)農(nóng)民的農(nóng)業(yè)貸款、農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和購(gòu)置農(nóng)機(jī)具給予財(cái)政補(bǔ)貼，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的改善。在20世紀(jì)90年代以后，歐美等國(guó)的農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力達(dá)到很高的水平后，才逐漸開(kāi)始使用限產(chǎn)支付和脫鉤支付來(lái)保障農(nóng)民收入。日本的山區(qū)、半山區(qū)直接支付也是在2000年才出臺(tái)的。但在這些國(guó)家，以收人為主要目標(biāo)的直接補(bǔ)貼的發(fā)展并沒(méi)有完全取代原有生產(chǎn)性專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼，美國(guó)、歐盟和日本仍然保留了不少專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼政策。當(dāng)然，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展和糧食綜合生產(chǎn)能力的提高，部分專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼和價(jià)格支持失去了自身的價(jià)值，逐漸被削減或者轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合補(bǔ)貼。但這種取消和變化是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力達(dá)到一定水平、農(nóng)業(yè)發(fā)展所面臨的任務(wù)轉(zhuǎn)變后才出現(xiàn)的。

和歐美日等發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平還不是很高，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力還是一個(gè)重要任務(wù)，因此還不能以綜合性收入補(bǔ)貼取代生產(chǎn)性專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼。應(yīng)穩(wěn)定以現(xiàn)有的綜合性收入補(bǔ)貼與專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼、最低收購(gòu)價(jià)為主要框架的糧食補(bǔ)貼政策體系，兼顧國(guó)家糧食安全和農(nóng)民增收的雙重任務(wù)。

（三）以生產(chǎn)性專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼為投入重點(diǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展

盡管促進(jìn)農(nóng)民增收、縮小城鄉(xiāng)居民收入差距已經(jīng)成為財(cái)政支農(nóng)政策的重要目標(biāo)，但從我國(guó)財(cái)政支農(nóng)的規(guī)模和農(nóng)民增收的途徑看，當(dāng)前綜合性收入補(bǔ)貼還難以成為促進(jìn)農(nóng)民增收的主要手段。我國(guó)直接補(bǔ)貼規(guī)模盡管有了大幅度增加，但目前也不過(guò)300億元左右。和歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家動(dòng)輒幾百億美元甚至上千億美元的補(bǔ)貼相比，規(guī)模很小。我國(guó)農(nóng)民數(shù)量又非常龐大，即使扣除外出轉(zhuǎn)移就業(yè)的勞動(dòng)力和人口，農(nóng)業(yè)人口也在6億以上，人均直接補(bǔ)貼數(shù)額50元左右。而目前城鄉(xiāng)居民收入差距高達(dá)7161元（2005年數(shù)據(jù)），即使把所有財(cái)政支農(nóng)資金用于對(duì)農(nóng)民進(jìn)行收入補(bǔ)貼，對(duì)于城鄉(xiāng)居民之間收入的巨大差距來(lái)說(shuō)也是微不足道的。因此，只有通過(guò)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加快農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，才能從根本上縮小城鄉(xiāng)居民收入差距。糧食直接補(bǔ)貼、農(nóng)資增支綜合直補(bǔ)等政策目前更多體現(xiàn)為一種政策取向，還無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)對(duì)種糧農(nóng)民的收入保障作用。因此綜合性收入補(bǔ)貼規(guī)模應(yīng)該在現(xiàn)有規(guī)模基礎(chǔ)上根據(jù)財(cái)力許可逐步增加，提高對(duì)種糧農(nóng)戶(hù)收入的保障力度。

三、完善我國(guó)糧食補(bǔ)貼政策的具體建議

1.增加資金投入規(guī)模，擴(kuò)大專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼范圍和補(bǔ)貼環(huán)節(jié)。擴(kuò)大良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼的覆蓋面。按照農(nóng)業(yè)部?jī)?yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品布局規(guī)劃，把水稻、玉米、小麥、大豆良種補(bǔ)貼盡快擴(kuò)展到所有優(yōu)勢(shì)主產(chǎn)區(qū)。把農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼實(shí)施范圍擴(kuò)展到全國(guó)所有縣份，并針對(duì)我國(guó)水資源短缺的實(shí)際情況，將旱作節(jié)水灌溉機(jī)械列入農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼的目錄。設(shè)立針對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和農(nóng)產(chǎn)品購(gòu)銷(xiāo)的專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼。通過(guò)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)給予經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼，促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)盡快在全國(guó)范圍推開(kāi)，建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與災(zāi)害救助相結(jié)合的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)抵御機(jī)制。以糧食購(gòu)銷(xiāo)補(bǔ)貼的方式，對(duì)銷(xiāo)區(qū)的企業(yè)到主產(chǎn)區(qū)收購(gòu)糧食給予運(yùn)費(fèi)補(bǔ)貼，或者對(duì)于主產(chǎn)區(qū)糧食購(gòu)銷(xiāo)企業(yè)采取分品種、分級(jí)別收購(gòu)、儲(chǔ)存給予一定的補(bǔ)貼，促進(jìn)主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效。

2.完善糧食補(bǔ)貼政策的操作方式。一是統(tǒng)一各地綜合性收入補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)放辦法。在補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)上，糧食直接補(bǔ)貼和農(nóng)資增支綜合直補(bǔ)應(yīng)全國(guó)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有種糧農(nóng)民的公平，也便于社會(huì)監(jiān)督。在發(fā)放辦法上，統(tǒng)一按照計(jì)稅面積和計(jì)稅常產(chǎn)發(fā)放，確定后若干年不變。統(tǒng)一在農(nóng)村信用社為所有農(nóng)戶(hù)建立帳戶(hù)，每年按照補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)把補(bǔ)貼打人農(nóng)戶(hù)的賬戶(hù)，避免基層政府中間截留和抵扣。二是進(jìn)一步規(guī)范生產(chǎn)性專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼的操作辦法。采取各項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼發(fā)放與農(nóng)戶(hù)生產(chǎn)行為相掛鉤的方式，盡量在全國(guó)實(shí)行統(tǒng)一的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，并通過(guò)報(bào)紙、電視和網(wǎng)絡(luò)向社會(huì)公布，做到公平、公正和公開(kāi)。為了適應(yīng)各地區(qū)的實(shí)際需要，把農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼的具體內(nèi)容分為耕作類(lèi)、收獲類(lèi)、灌溉類(lèi)等幾個(gè)大類(lèi)，并根據(jù)不同類(lèi)型地區(qū)的特點(diǎn)提出補(bǔ)貼的主要類(lèi)別。農(nóng)業(yè)部和財(cái)政部等可以在總結(jié)各地做法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，分別針對(duì)良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼和其他生產(chǎn)性專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼，出臺(tái)比較規(guī)范的操作細(xì)則和辦法。

3.進(jìn)一步完善水稻、小麥和玉米的最低收購(gòu)價(jià)政策體系。一是盡快出臺(tái)玉米最低收購(gòu)價(jià)預(yù)案，建立完備的糧食最低收購(gòu)價(jià)預(yù)案體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)主要糧食品種價(jià)格的宏觀調(diào)控。二是完善現(xiàn)行最低收購(gòu)價(jià)－11N，案啟動(dòng)制度。針對(duì)目前最低收購(gòu)價(jià)時(shí)間比較晚、不能發(fā)揮對(duì)農(nóng)民糧食生產(chǎn)引導(dǎo)作用的問(wèn)題，建議每年年初公布水稻、玉米兩個(gè)品種的最低收購(gòu)價(jià)格，每年秋季公布下一年小麥最低收購(gòu)價(jià)。或者借鑒美國(guó)無(wú)追索權(quán)貸款的做法，各品種的最低收購(gòu)價(jià)一定三年或五年不變。

4.逐步建立綜合性收入補(bǔ)貼與農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、農(nóng)資價(jià)格的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。為了真正發(fā)揮種糧直接補(bǔ)貼和農(nóng)資增支綜合補(bǔ)貼對(duì)于種糧農(nóng)民收入的保障作用，應(yīng)根據(jù)國(guó)家財(cái)力逐步增加綜合性收入補(bǔ)貼資金規(guī)模，并逐漸把補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)資價(jià)格的變化、糧食價(jià)格變化聯(lián)系起來(lái)，不斷提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，縮小種糧農(nóng)民與其他產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)者之間的收入差距。