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村民委員會的設立極大地推動了中國農村民主法制建設的進程，民主觀念和維權意識正逐步在中國廣大農民群體中形成。然而，村民自治作為改革開放以后出現的新生事物，既沒有現存模式可供選擇，也沒有成熟的經驗可以借鑒，在實際運行中出現的許多問題，因具體民主管理制度尚不完善和監督約束機制不健全等多種因素，而不能得到很好地解決。因此，在現行政治體制框架下，應積極發揮鄉鎮人大在村民自治中的監督作用，以國家權力的至高性確保堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國在基層民主管理活動中的有機統一。

一、加強鄉鎮人大在村民自治中的監督作用十分必要

村民委員會組織法的頒布，極大地推動了基層民主，但在實施中也遇到了不少問題，法律所確定的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的基本原則還不能完全貫徹落實。有的村干部習慣于個人決策，關系村民利益的重大事項，不召集村民會議研究；有的村民代表會議組織形式不規范，誰參加由村干部說了算，村民意愿不能充分表述；有的村雖制定了制度，但群眾反映“寫在紙上、貼在墻上、說在嘴上、落實不到行動上”；有的地方推行“村財鄉代管”削弱了村上的自主權，村上決定的財務支出，還需鄉鎮審批。村務公開問題更為突出，半公開、假公開或是公開不規范等問題普遍存在，群眾戲稱為“村霧公開”。這不僅使村務公開沒有達到預期的目的，反而引發了新的矛盾和問題。造成這種現象的一個重要原因就是目前還沒有形成對村務公開的有力監督機制。如何創制一種有效的監督機制來確保村民的基本權利和利益不受侵犯是個值得深入研究的問題。

在過去，村級組織的領導人都是上級組織任命的，這種體制造成村級組織只對上負責，不對下負責，農民群眾對憲法和法律賦予自己的民主權利不甚了解或是漠然。村民委員會組織法實施后，村民委員會作為基層群眾直選產生的自治組織，與國家政權不再是隸屬關系，農民與村級組織也不再是直接的領導與被領導關系，但在目前鄉村民主制度尚不健全，民主政治生活尚不活躍的特定時期，仍需有一個強有力的外部力量來監督村民委員會組織法的貫徹實施，監督村民委員會在法律規定的范圍之內活動，同時監督鄉鎮政權在行政過程中不侵犯農民的權益。從法律角度看，能擔負起這一職責的機構只有鄉鎮人大。

《村民委員會組織法》總共30條，其中絕大多數內容都是關于村民委員會的性質、組織結構、產生和罷免程序、議事程序及其權利和義務，而在村民委員會的權力監督和制約方面，該法幾乎未作規定。村民委員會由全體村民選舉產生，對全體村民負責，但在現實中全體村民根本不能有效地對村民委員會實施監督。在目前法律規定中還缺乏有效手段的情況下，應積極探索鄉鎮人大作為權力機關，在村民自治中發揮監督作用的途徑和手段。

二、鄉鎮人大在村民自治中行使監督權的法律依據

我國現行法律對鄉鎮人大行使監督權有明確的規定，《地方組織法》第九條規定了鄉鎮人大的職權，主要內容有：保證憲法、法律、上級人大決議在本行政區域內的遵守和執行；決定本行政區域內的民政工作的實施計劃，保護社會主義全民所有的財產和勞動群眾集體所有的財產，保護公民私人所有的合法財產，維護社會秩序，保障公民的人身權利、民主權利和其他權利等13項。1995年，地方組織法規定鄉鎮人大設主席、副主席，在本級人大閉會期間，負責聯系代表，組織代表開展活動，并反映代表和群眾對本級人民政府工作的建議、批評和意見。《村民委員會組織法》第十五條規定，“以威脅、賄賂、偽造選票等不正當手段，妨害村民選舉權、被選舉權，破壞村民委員會選舉，村民有權向鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會和人民政府或者縣級人民代表大會常務委員會和人民政府及其有關主管部門舉報，有關機關應當負責調查并依法處理。”第二十八條規定，“地方各級人民代表大會和縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會在本行政區域內保證本法的實施，保障村民依法行使自治權利。”許多省級人大常委會還依據上述兩部法律制定了實施辦法，對鄉鎮人大在保障實現村民自治中行使監督權作了進一步規定，如《甘肅省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》第二十八條就明確規定，“鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會和縣級以上各級人民代表大會常務委員會應當組織代表視察、開展執法監督檢查，保證《中華人民共和國村民委員會組織法》和本辦法在本地區的實施。”

三、鄉鎮人大行使監督權的手段和途徑

鄉鎮人民代表大會是我國最基層一級地方國家權力機關，依照憲法和《地方組織法》的規定，具有保證憲法、法律、上級人大決議在本行政區域內的遵守和執行的監督職能。這種監督，不同于群眾監督、社會監督、輿論監督和執政黨的監督，而是國家權力機關的監督，是國家權力的象征，體現了人民民主專政的國家本質。村民自治作為一種基層民主制度是法定的，鄉鎮人大完全可以通過行使監督權，確保村委會組織法在本行政區域內貫徹實施，從而促進村民自治的健康發展。鄉鎮人大可以通過以下手段來行使監督權。

（一）加強對鄉規民約和與村民自治相關的規范性文件合法性的審查。備案審查是立法法對有立法權機關的立法行為所作的約束性規定，目的是維護國家法制的統一。村規民約雖不屬立法范疇，《村委會組織法》也對其備案有相應規定，如該法第二十條規定：“村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規民約，并報鄉、民族鄉、鎮人民政府備案。”該規定沒有明確報鄉鎮人大備案審查的內容，但同時又規定“村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表討論決定的事項不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容。”而這正是鄉鎮人大行使監督職權，保障憲法和法律在本行政區域內遵守和執行的重要內容。在現行法律框架下，可以在鄉鎮人民代表大會上聽取鄉鎮人民政府關于村規民約備案情況的書面匯報并將備案的村規民約作為附件印發大會。同時，還應加強對政府的同村民自治相關的規范性文件的審查，主要看其是否與憲法、法律和法規相抵觸，這是人大實施法律監督的一種具體形式。目前，規范性文件的審查工作還是各級人大工作普遍存在的一個薄弱環節，鄉鎮人大要真正履行好這一職責，必須堅定不移地推進基層民主，不斷提高代表素質，切實加強鄉鎮人大機構建設。

（二）把監督同代表工作聯系起來，組織代表開展視察和執法檢查。在鄉鎮人大閉會期間，人大主席可以把視察村民委員會的村務公開情況作為代表小組活動的重要內容，圍繞村民委員會組織法的貫徹執行情況及群眾普遍關心的實施中出現的問題，組織各行政村中的各級人大代表開展視察活動，將視察和執法檢查中提出的意見反饋給鄉鎮人民政府和村委會，責成政府解決問題，還可將帶有共性的問題提交代表大會審議。視察中要注重調查研究，只有深入了解村民自治過程中出現的問題，吃透情況，掌握第一手材料，提出的意見、建議才能更有針對性。還應探索建立健全視察意見反饋機制，以可行的方式向鄉鎮政府及村委會反饋視察意見，并跟蹤監督整改情況，從而增強監督的實效。

（三）加強對村民委員會選舉公正合法性的監督。村委會換屆選舉不規范，甚至不符合法定程序是目前不容忽視的現象。有的地方鄉鎮政府在村委會換屆選舉中違法指定人選或派選；有的地方存在落后勢力或家族、宗族勢力操縱選舉的現象；有的地方選舉組織工作混亂，村民參選率不高，賄選時有發生。鄉鎮人大有受理有關破壞村委會選舉的舉報的責任和調查處理的權力，不少地方權力機關還專門制定了村委會選舉方面的法規。鄉鎮人大要充分發揮權力機關作用，不能僅限于事后監督，更要加強對村委會選舉過程的監督。

（四）加強對鄉鎮人民政府侵權行為和村委會工作的監督。村民自治是村民依法辦理自己的事情，實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督。鄉鎮人民政府與村委會僅是工作指導關系。法律明確規定鄉鎮人民政府不得干預屬于村民自治范圍內的事項，但實際中卻存在著大量鄉鎮政府侵犯村民自治權和其他合法權益的行為，有的干預村委會的民主選舉，有的將行政處罰擴大化，有的亂收費亂攤派，有的直接派干部干預村級事務或是強行推行鄉鎮經濟政策、強行征稅。這些違背村民自治基本原則的鄉鎮政府行為，不僅沒有體現黨的領導、依法治國及人民當家作主的有機統一，而且破壞了黨和政府在人民群眾中的形象。從法律設置的約束機制的角度分析，只有鄉鎮人大擁有對鄉鎮政府監督的職權。而鄉鎮人大在監督上的缺位也助長了這種不正常的行政風氣，不利于發揚社會主義民主。鄉鎮人大要充分行使法律賦予的監督權，積極采取執法檢查、述職評議等形式加強監督，促進鄉鎮政府依法行政，加強對村委會工作的指導，不斷改進存在的問題。