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引言：

盡管早在1984年的著名的中央1號文件中，就已經明確提出“允許農民自理口糧進城務工經商”的政策，但在八十年代的中國經濟熱點問題中，農民如何進城、農村小城鎮(zhèn)如何建設的問題并不引人注目。只是隨著九十年代中國地方工業(yè)化和城市化的高速發(fā)展之中各地“開發(fā)區(qū)熱（1992年鄧小平南巡談話之后各地大辦開發(fā)區(qū)導致經濟高速增長）”濫占耕地引發(fā)出的矛盾愈演愈烈，小城鎮(zhèn)建設及其相關的政策問題，才逐漸引起國內外的廣泛討論。

1995年4月，中國國家體改委、中央機構編制委員會、財政部、建設部、農業(yè)部、民政部、公安部、統(tǒng)計局、國土局等11個部委聯(lián)合了農村小城鎮(zhèn)建設的指導性文件，并于當年11月與世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際組織在北京召開了“中國小城鎮(zhèn)建設高級國際研討會”；1996年，該11部委又得到聯(lián)合國開發(fā)計劃署約180萬美元的研究資助，還與各省協(xié)商確定了首批57個國家級試點城鎮(zhèn)。到1997年末，國家級試點城鎮(zhèn)已經擴大到100個。

本文作者作為農業(yè)部的代表，參與了11部委對該項目的協(xié)調指導，以及上述國際組織資助的合作研究和試點。由于長期關注農村和農民問題，我們的研究從一開始就強調指出：考慮到其他發(fā)展中國家城市化的教訓，中國農村小城鎮(zhèn)建設在人口壓力大而資源嚴重短缺的基本國情矛盾制約之下，主要目的并不在于建設一批現代化的城鎮(zhèn)，而是通過城鎮(zhèn)發(fā)展過程中資本的集聚和人口的集中，逐步解決農業(yè)、農村、農民這“三農問題”。即：如何在市場經濟條件下，進一步改革農村社區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產權制度；通過培育城鎮(zhèn)積累功能和自我發(fā)展機制，使已經非農就業(yè)的、過剩的農村人口進入小城鎮(zhèn)，從而減輕有限的農地已經超載的農業(yè)人口負擔，以保證中國農業(yè)有可持續(xù)發(fā)展的必要條件。

然而近年來大量的調查研究已經使我們意識到：在本世紀末中國城市化加速發(fā)展的進程中，地方政府資本原始積累導致城鎮(zhèn)建設大規(guī)模占地已經不可逆轉。而且人們不得不承認，目前這種制度軟約束條件下的行政控制，實際上不能有效抑制各級地方政府在財政嚴重虧損壓力下，對耕地“農轉非（從農業(yè)用地轉為非農業(yè)）”巨額增殖收益的渴求。為此，寫作本文之目的在于立此存照，并再次提醒各方面政策制定者應承擔的歷史責任：長期受制于資源短缺之苦的中國人，必須能夠找到一種相對較低成本的制度類型，以便在不可遏制的現代“圈地運動”中，得以說服地方政府采用某種既對國家、集體、農民三者都有利，又能有效地促進地方城鎮(zhèn)化和二三產業(yè)發(fā)展的新辦法。

一、中國農業(yè)發(fā)展面臨的資源緊約束

1、基本國情矛盾──人地關系的高度緊張

上下5千年的中國歷史上，農業(yè)長期占有重要地位。由于幾千年來農業(yè)生產技術發(fā)達，在土地資源被高度開發(fā)的同時，也客觀上支撐了中國人口的高速增長。自明朝(1303年)中國人口突破6000萬。到1840年的鴉片戰(zhàn)爭，中國人口已達4.2億。其后數百年人口數量居世界第一，因此形成了中國最基本的國情矛盾──人地關系的高度緊張。

從中國歷代人口與耕地變化表中可以清楚看出，人均耕地面積由盛唐時期的17.8畝不斷下降到1949年的2.7畝,下降了7倍。

資料來源:1840年前數據轉引自郭慶:《現代化中的農村剩余勞動力轉移》.中國社會科學出版社,1993,P43;1840年后數據引自吳慧:《中國歷代糧食畝產研究》.農業(yè)出版社,1985,P195。

歷朝歷代的開國之君大多以墾荒、屯田來振興國力。1949年新中國成立后雖然也大面積墾荒造田，而且一度使耕地面積大幅度增加；但在人口政策一度失誤而且人口基數過大的作用下，已經不可能扭轉人均耕地面積不斷下降的趨勢。

2、耕地資源的橫向比較

我國雖然國土面積略大于美國，但屬于人均耕地資源最少的國家之一。橫向比較只相當于世界平均水平的33%，美國的11.2%，巴西的24.5%；即使與同樣屬于人口大國的印度相比，也僅相當于印度的42.2%。

據國家土地局新近的調查匯總，1990-94年平均每年減少耕地面積940萬畝，約相當于每年新增的耕地。而據宋健和于景元的研究，中國人口到2050年人口達到15～16億時才可能停止增長（宋健、于景元《人口控制論》.科學出版社.1985.P238-240）。在當前經濟和技術條件下我國可開發(fā)利用的后備耕地資源只有約10.6億畝；更為嚴峻的是其中可開發(fā)成耕地的極其有限，僅為1.94億畝。因此,人地高度緊張將一直是中國在其實現現代化過程中的最基本國情矛盾。

3、小農經濟條件下人口過剩危機的必然性

在基本國情矛盾制約下，形成了中國傳統(tǒng)農業(yè)社會中的小農經濟結構和傳統(tǒng)的子嗣間平分財產的制度，使農村人口增長的同時農地規(guī)模越來越小，土地不斷析分細化。

小農經濟有一個重要特征，就是資本的平均利潤和地租都不會表現為經營的界限,只有在他扣除實際成本之后,付給自己的工資才是絕對的界限。這使得在小農經濟條件下農民習慣以大量不計報酬的家庭勞動投入替代資本投入，在維持了中國農業(yè)土地生產率不斷提高的同時并不計算人口增加的成本。因此，我們這個傳統(tǒng)的農業(yè)國家所固有的人口與耕地的矛盾，必然帶來人口過剩危機。4、土地生產率高、勞動生產率低

人多地少的國情矛盾和土地占有無限析分的財產制度，使勞動生產率不斷下降。

如果耕地的擴大和生產技術的改進引起的糧食產量的增長速度，低于人口的增長速度，那就必然導致勞動生產率的顯著下降。戰(zhàn)國中晚期的糧食畝產量已達216斤，唐時達到334斤；到清代中葉糧食畝產為367斤。本世紀30年代的糧食單產，實際上比當時已經現代化的美國農業(yè)高得多。然而另一方面，早在戰(zhàn)國中晚期我國每個勞力產糧已經達到3318斤，唐時為歷史最高水平,每個勞力年產糧食4524斤。自唐以來農業(yè)勞動生產率不斷下降：明代保持在4027斤水平上；清代每一勞力生產糧食降為2262斤，而到1949年就只有1150斤，比唐時減少3374斤；減少的比例是74%。

1949年建國后,政府在全國范圍內開展了，農業(yè)生產發(fā)展很快。但是強化了農戶占有小塊土地并主要從事于自然經濟活動的生產方式，農村產業(yè)結構并沒有產生多大的變化，而且中國幾千年沿襲下來的家庭分工結構也沒有改變。雖然1953年后農村逐步實行集體化，土地家庭私有制變成了以社區(qū)集體組織為主體的社會主義公有制。但是，土地的集體所有制仍然未改變中國小農經濟的基本特征：①小塊土地上的大量勞動投入；②勞動的目的不是在利潤的導向下提高農產品的商品率,而是為滿足自己的消費需求。由此造成了解放以來雖然農業(yè)生產力有所進步,但歷史上沿續(xù)下來的土地生產率高,勞動生產率低的總格局并未改變。

2.《中國統(tǒng)計年鑒1994》P329、342、345、358;

3.《中國農村統(tǒng)計年鑒1992》P122;

4.《中國統(tǒng)計年鑒1992》P55;

5.吳慧:《中國歷代糧食畝產研究》,農業(yè)出版社,P220

上表反映的是1952年以來以畝均糧食產量和畝均農業(yè)產值指數衡量的土地生產率、以農業(yè)勞動者勞均產糧和勞均凈產值指數衡量的勞動生產率的變動情況。1978年與1952年相比，糧食畝產提高了1.38倍，以畝均耕地農業(yè)產值指數衡量的土地生產率提高了1.17倍,而以勞均產糧衡量的勞動生產率僅提高了0.12倍,以勞均凈值指數衡量的勞動生產率僅增長了3%。而且我國農業(yè)勞動生產率解放后曾長期處于下降徘徊的局面。勞均產糧1970年還低于1952年的水平,勞均凈產值直到1978年才開始超過1952年的水平。只是1978年改革開放后，隨著大量勞動力轉向非農產業(yè)，農業(yè)勞動生產率才有了穩(wěn)步的提高。

綜上所述，中國傳統(tǒng)農業(yè)中大量剩余勞動力的存在，不是因為農業(yè)勞動生產率提高的結果，而是人口對土地的巨大壓力和小農占有土地的制度共同作用的結果。人地資源的緊張產生了巨量的剩余勞動力，而小農經濟制度又使這些剩余勞動力被滯留在越來越狹小的土地上。因此，緩解中國基本的國情矛盾和提高農業(yè)勞動生產率的首要前提，就是剩余勞動力向非農產業(yè)轉移。但是，建國以來的城市化進展并沒有解決這個首要前提問題。

二、小城鎮(zhèn)建設的背景分析──建國以來的工業(yè)化、城市化進展與城鄉(xiāng)分割的體制問題

1、關于“資源資本化”。

“資源資本化”，是發(fā)展經濟學理論的一個主要觀點，意指資源富集但資本稀缺的欠發(fā)達國家，其經濟開發(fā)過程的實質是資源轉化為資本，亦即必須通過經濟的貨幣化來促進資源從實物形態(tài)轉化為價值形態(tài)，進入可交換的市場。

北京大學中國經濟研究中心的報告指出，1978年中國的經濟貨幣化（M2/gnp）程度只有32％，當時的社會存款僅210億，貸款規(guī)模是1890億，而工農業(yè)總產值約為一萬億；到1995年，中國的經濟貨幣化程度已經高達105％，社會存款近3000億，貸款規(guī)模51000億，幾乎與GNP57650億相差無幾（易綱“中國金融資產結構分析及其政策含義”，中國體改研究會，1997）。世界銀行1996年發(fā)展研究報告在對中國改革開放以來資源資本化程度與其他東歐國家作比較時，也認為中國已經超過70％。可見，改革開放以來中國的所謂“經濟高速增長奇跡”，實質上是政府通過大量發(fā)行貨幣，把原來計劃經濟時代不可貨幣化交換的資源轉化為市場經濟條件下的資本，從而創(chuàng)造了資本增值收益。

2、國家資本原始積累的制度經驗

在改革開放之前，中國曾經歷了從五十年代初到七十年代末近三十年的國家資本原始積累過程。其主要方式是：在國家高度集中的計劃經濟體制下，全額占有城鄉(xiāng)各種資源；全環(huán)節(jié)控制工業(yè)、農業(yè)和其它各產業(yè)的生產、交換、分配、消費等全部經濟過程，從而由中央政府占有城鄉(xiāng)勞動者的全部勞動剩余價值，然后通過國家財政的再分配，轉化為城市工業(yè)資本的原始積累。

近三十年原始積累過程，是中國這個落后農業(yè)國進入現代化的特殊歷史階段，中國人民為此付出了必要的代價。政府在農村通過“統(tǒng)購統(tǒng)銷”的流通體制和“”的組織體制這兩個相輔相成、互為依存的制度體系，直接獲取除農民基本生存消費之外的全部農業(yè)剩余，以保證處于起步階段的城市工業(yè)穩(wěn)定獲得低價原材料供應和工業(yè)勞動力簡單再生產的食品供給；而在城市，則是以非商品交換的計劃體制的內部分配，通過低工資和消費品的計劃配給方式，來獲取城市工人勞動的剩余價值，轉化為國有工業(yè)擴大再生產所需要的投入。正是通過這種高度集中壟斷的資源經濟控制方式，保證了中央政府在不到三十年的工業(yè)化進程中，多數年份都能形成高達30%-40%的積累率,使中國從五十年代初期一個工業(yè)產值和城市人口均占僅15%的典型農業(yè)國，在既缺乏外部市場又幾乎無外來投資的惡劣的國際環(huán)境中，發(fā)展成為工業(yè)產值達70%以上、產業(yè)門類齊全、專業(yè)分工細致的初步工業(yè)化國家。

3、國家工業(yè)化過程中形成的結構問題

國家在工業(yè)化進程中采取的是重工業(yè)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略，必然產生結構性偏差及資本排斥勞動的問題。表2.1反映的是中國就業(yè)結構轉變滯后于工農業(yè)產值結構轉變的情況。

1952年,中國人均國民收入約70美元,國民收入的近60%來自于農業(yè),經濟活動人口中83.5%的勞動者從事農業(yè),工業(yè)勞動力為7.4%,服務業(yè)勞動力為9.1%。到1957年,國民收入中農業(yè)凈產值的份額下降了10個百分點,從57.7%下降為46.8%,而農業(yè)就業(yè)的份額僅下降了兩個百分點,從83.5%降為81.2%。從1957年到1977年的20年間,國民收入中農業(yè)凈產值的份額下降了12個百分點,而就業(yè)中的農業(yè)就業(yè)份額只下降了7個百分點,同期工業(yè)凈產值占國民收入的份額上升了20個百分點,而工業(yè)就業(yè)份額只上升了不到9個百分點。1952年到1977年間的差距就更明顯了,工業(yè)凈產值占國民收入的份額上升了30個百分點,而工業(yè)就業(yè)份額只上升10個百分點。

由于中國的工業(yè)化進程中，國家投資不斷向資本密集的重工業(yè)傾斜，工業(yè)資本吸收勞動力的能力不斷減弱。據統(tǒng)計，每億元投資輕工業(yè)可吸收1.8萬人就業(yè)，而重工業(yè)僅能吸收6千人就業(yè)。中國就業(yè)結構偏差因此不斷擴大，城市化水平因此長期停滯不前。4、計劃經濟時期城市化水平

查閱1951－1978年改革開放之前的統(tǒng)計數據可知，中國城市化水平在計劃經濟時期長期穩(wěn)定。其間，60年代初和“無產階級”曾經有兩次大規(guī)模的“知識青年下鄉(xiāng)”，甚至使城市化率逐年下降。

5、計劃經濟時期的城鄉(xiāng)分割體制

那時的農村縣以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)即為政社合一的本部所在地，除了執(zhí)行國家統(tǒng)購統(tǒng)銷政策的、由政府主辦的供銷社和糧站之外，幾乎沒有其它商業(yè)單位；甚至連存在于農村幾千年的集市貿易也曾經被當作“資本主義尾巴”而禁止。因此，農村小城鎮(zhèn)基本不發(fā)育。

為保證國家工業(yè)化必須的資本原始積累，當時把農業(yè)人口和非農業(yè)人口采用行政手段區(qū)別開來，并通過戶籍制度加以固定。從50年代，國家頒布了一系列的政策和法令，在戶口遷移制度、糧油供應制度、勞動用工制度和社會福利制度等方面，把城市人口和農村人口分割開來。

(1)在戶籍制度方面。1958年1月，全國人大常委會第91次會議討論通過《中華人民共和國戶口登記條例》。該條例第10條第2款對農村人口進入城市作出了帶約束性的規(guī)定：“公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的準予遷入的證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續(xù)。”這一規(guī)定標志著我國以嚴格限制農村人口向城市流動為核心的戶口遷移制度的形成。

(2)在糧油供應制度方面。1953年以后，隨著糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策的實行，中國開始實行糧油計劃供應制度。這一制度原則上規(guī)定國家只負責城市非農業(yè)戶口的糧油供應，不負責農業(yè)戶口的糧油供應。1953年11月，政務院《關于實行糧食的計劃收購和計劃供應的命令》，其中規(guī)定：“在城市、機關、團體、學校、企業(yè)等的人員，可通過其組織進行供應;對一般市民，可發(fā)給購糧證，憑證購買，或暫憑戶口簿購買。”1955年8月國務院的《市鎮(zhèn)糧食定量供應暫行辦法》則統(tǒng)一規(guī)定了市鎮(zhèn)非農業(yè)人口一律實施居民口糧分等定量，并按核定的供應數量按戶發(fā)給市鎮(zhèn)居民糧食供應證，居民憑證使用糧票購買口糧的糧食供應辦法。與此同時，國家對糧食市場加強了管理。1953年11月，政務院《糧食市場管理暫行辦法》，其中規(guī)定：“所有私營糧商，在糧食實行統(tǒng)購統(tǒng)銷后，一律不準私自經營糧食。”“城市和集鎮(zhèn)中的糧食交易場所，得視需要，改為國家糧食市場，在當地政府統(tǒng)一領導下，以工商行政部門為主會同糧食部門共同管理之。”“城市居民購得國家計劃供應的糧食，如有剩余或不足，或因消費習慣關系，須作糧種間的調換時，可到指定的國家糧店、合作社賣出，或到國家糧食市場進行相互間的調劑。”上述規(guī)定基本上排除了農村人口在城市取得口糧的可能性。

(3)在城市就業(yè)制度方面。自50年代初開始實行的勞動用工制度，原則上只負責城市非農業(yè)人口在城市的就業(yè)安置，不允許農村人口進入城市尋找職業(yè)。1952年8月政務院發(fā)出《關于勞動就業(yè)問題的決定》，指出在當時的歷史條件下，國家還不可能在短期內吸收整批的農村勞動力到城市就業(yè)，因此必須做好農民的說服工作。1957年12月國務院《關于各單位從農村中招用臨時工的暫行規(guī)定》，明確規(guī)定城市“各單位一律不得私自從農村中招工和私自錄用盲目流入城市的農民。農業(yè)社和農村中的機關、團體也不得私自介紹農民到城市和工礦區(qū)找工作。”甚至規(guī)定“招用臨時工必須盡量在當地城市中招用，不足的時候，才可以從農村中招用。”

(4)在社會福利制度方面。早在1951年2月，政務院就了《勞動保險條例》，1953年又進行了修改。該條例詳細規(guī)定了城市國營企業(yè)職工所享有的各項勞保待遇，主要包括職工病傷后的公費醫(yī)療待遇、公費修養(yǎng)與療養(yǎng)待遇，職工退休(職)后的養(yǎng)老金待遇，女職工的產假及獨子保健待遇，職工傷殘后的救濟金待遇以及職工死后的喪葬、撫恤待遇等。條例甚至規(guī)定了職工供養(yǎng)的直系親屬享受半費醫(yī)療及死亡時的喪葬補助等。國家機關、事業(yè)單位工作人員的勞保待遇，國家是以病假、生育、退休、死亡等單項規(guī)定的形式逐步完善起來的。至于城市集體企業(yè)，大都參照國營企業(yè)的辦法實行勞保。除上述在業(yè)人員享有勞保待遇外，50年代形成的城市社會福利制度還保證了城市人口可享有多種補貼，在業(yè)人口可由其所在單位近乎無償提供住房。

中國的城鄉(xiāng)分割的各項具體制度，加劇了城鄉(xiāng)社會的分化。最終形成了以工業(yè)化和計劃經濟為特征的城市經濟體制和以傳統(tǒng)農業(yè)和集體經濟為主要特征的農村經濟體制。正是由于這種二元的社會結構,使得工業(yè)化的推進沒能導致就業(yè)結構和人口結構的同步調整。

6、城鄉(xiāng)分割制度的影響

由于自50年代以來,實行了嚴格的城鄉(xiāng)分割制度,政府通過統(tǒng)購統(tǒng)銷農產品和實行嚴格的戶籍管制將農村人口強制吸附在狹小的土地上。過量的農業(yè)人口擁擠在有限的耕地上,雖然提高了土地生產率,但勞動生產率卻處于停滯狀態(tài)。

1970年與1952年相比，農業(yè)的幾個效益指標都不盡人意。其中，勞均產糧由957公斤下降到873公斤，勞均凈產值1978年僅比1952年增長3%。農業(yè)勞動生產率不提高,糧食的商品率就得不到提高,城市的增長也就失去了動力的來源。相反,由于糧食短缺,使得50年代城市快速發(fā)展的勢頭不得不中斷。甚至導致60年代和“”期間，城市先后有2000多萬人和4000多萬人被迫遣返農村。

7、改革開放以來的城市化進展

到70年代末期,由于國民經濟幾乎到了崩潰的邊緣,政府不得不對經濟進行大的調整，在80年代初實行了“調整、整頓、鞏固、提高”的八字方針,開始對偏斜發(fā)展的工業(yè)化政策進行調整；經濟資源的分配也開始向消費資料部門傾斜,長期落后的城市服務部門得到快速發(fā)展。同時自從1982-84年中國全面推行以“家庭聯(lián)產承包責任制”為名的農村改革政策、客觀上恢復了農民對土地的實際占有權、經營權和收益權以后，近十多年來，中國出現了城市化加速的現象，其中突出表現在縣以下小城鎮(zhèn)迅猛發(fā)展，由1984年的2700多個發(fā)展到現在的18000多個。

不過，盡管1993年與1978年相比,城市化水平提高了10.22個百分點。但是與霍利斯.錢納里等人的標準模式相比（西蒙.庫茲涅茨:《各國經濟的增長》商務印書館1985，H.錢納里:《工業(yè)化和經濟增長的比較研究》.三聯(lián)書店.1989），中國的城市化水平仍然落后于工業(yè)化10多個百分點。

由于農村中不斷增加的過量人口，基本抵銷了土地生產率的提高所帶來的農業(yè)勞動生產率的增長，使得這一階段農業(yè)勞動生產率并沒有顯著的增長。雖然這段時間經濟資源在產出部門間進行了重新分配,但由于舊的城市福利體制和戶籍等政策并沒有改變,每增加一個城市戶口,就增加一份財政補貼。又由于社會保障的費用由國家或集體包起來,負擔越來越重。1990年,僅全國職工保險福利費用總額就達到937.9億元,比1980年增長5.87倍,年均增長21.3%。相當于工資總額的比例由1980年的17.7%猛升到31.8%。正因為城市改革相對滯后，社會經濟體制問題長期得不到解決，城鄉(xiāng)分割的壁壘也就難以突破，所以農村過剩人口只能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)發(fā)展過程中內部消化。

8、小城鎮(zhèn)發(fā)展中地方政府資本的原始積累

資本的原始積累，是任何經濟類型的發(fā)展中國家進入現代化不可逾越的歷史性過程。如果說中央政府是在改革前用了大約30年完成了國家資本的原始積累，那么縣以下各級地方政府，則是在1984-86年進行的財政體制改革完成后，才開始進入資本原始積累階段。

在國家資本原始積累的過程中，形成了由中央政府各部門直接控制的國有大工業(yè)體系，和由地方政府各部門控制的“地方國營”工業(yè)體系。企業(yè)的層次級別不同，占有資本及其收益的數量和質量既會明顯差別。由此又產生了中央與地方政府之間、條塊之間在財產占有及其收益分配上復雜的利益關系。可以認為，在改革前的30年，由市及市以上政府及其各部門占有全部資源和城市工業(yè)資本和格局，一方面較大影響和限制了縣及縣以下（包括大批國營工業(yè)“空白縣”）地方政府占有資產和收益分配的欲望和能力；另一方面，也造成了廣大農村和農民大面積的貧困。

應該認識到，80年代中期以來，中國的各級地方政府不僅是政治、行政主體，也是經濟主體，有其自身的財產和收益，并且有擴張這種財產收益的明確動機和行為。這是中國從計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌階段的歷史現象（參見溫鐵軍“國家資本再分配與民間資本再積累”《新華文摘》1993年12月號）。

而當前農村發(fā)展小城鎮(zhèn)，尤其要對地方政府追求工業(yè)化、城市化的資本原始積累特征予以認識，如果不能防止地方政府重走改革前30年剝奪農業(yè)和農村來進行國家資本原始積累的老路，小城鎮(zhèn)建設對于中國農村經濟和農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展而言，很可能造成負面影響。三、中國農村小城鎮(zhèn)建設的指導思想

1、理論框架

中國的問題，基本上是一個發(fā)展中國家的發(fā)展問題。也就是說，社會主義中國也必須要解決一般發(fā)展中國家都要解決的、從傳統(tǒng)農業(yè)社會向現代工業(yè)社會進步所不可避免的資本的原始積累問題。不同的資本積累方式決定并形成不同的制度，也必然帶來不同的制度成本。有鑒于此，我曾經明確提出“兩個歷史階段”和“兩個基本矛盾”的理論框架，來概括農村小城鎮(zhèn)建設面臨的宏觀經濟問題。

所謂“兩個歷史階段”，是指改革前完成的中央政府工業(yè)資本原始積累和改革后開始的地方政府資本原始積累。所謂兩個基本矛盾，則是指“人地關系高度緊張”這一基本國情矛盾和“城鄉(xiāng)分割的二元結構”這一基本體制矛盾（參見“農村改革與發(fā)展面臨的兩個基本矛盾”《戰(zhàn)略與管理》1996年第3期）。

2、指導思想

在上述理論框架指導下，小城鎮(zhèn)建設應提出的具體指導思想如下：

（1）中國農村小城鎮(zhèn)建設的首要目標，應是促進農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。為此，任何小城鎮(zhèn)試點都必須做到有效地吸納農業(yè)剩余人口，緩和農村“人地關系高度緊張”這一基本國情矛盾對農業(yè)發(fā)展的制約。

已經進行了20年的農村改革，雖然在一段時間里使農業(yè)生產和農民收入獲得較大增長，但并不意味著農業(yè)面臨的土地資源短缺的矛盾和城鄉(xiāng)分割的二元結構體制有了根本性的變化。事實上，農業(yè)耕地仍在不斷減少，土地承載的農業(yè)人口也在不斷增加，到本世紀末中國仍將有約二億農業(yè)勞動力剩余。以致于中國農業(yè)“勞動生產率低，商品率低，積累率低，農民收入低”的不利局面相對城市現代化發(fā)展而言會更顯嚴重。因此，當前農村小城鎮(zhèn)建設中任何法律的和政策的安排，包括縣以下城鎮(zhèn)用地政策的安排，都應該有利于農業(yè)人口非農化，緩解農村人地關系高度緊張的基本國情矛盾。

（2）縣以下小城鎮(zhèn)的產權結構應以非國有的股份制和股份合作制經濟為主體；不必強調發(fā)展國有國營經濟。

農村改革之初，大多數鄉(xiāng)及鄉(xiāng)以下基層、生產大隊和生產隊，并不存在國有資產。解體過程中產生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府及其所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，其所占有的資產從初始投入上看既不應是政府的，也當然不是國有的。農村城鎮(zhèn)建設中非國家投入形成的資產也應定性為農民集體所有。

改革開放之前的國家資本原始積累過程中，中央政府通過高度集中的計劃經濟體制提取全額農業(yè)剩余；但由此而形成的約1萬億國有資產（其中6-8千億來自從農村提取的積累），卻幾乎沒有投入到農村（政府各部門控制的座落在農村社區(qū)的產業(yè)除外），而是大部投入到城市和國營工業(yè)。據抽樣調查，在農村改革開始的1978年，全國“三級所有”的集體資產總額為14,000億元，其中主要份額仍是土地資產，約為12,000億元，占85.7%（資料來源：“改革面臨制度創(chuàng)新”，上海三聯(lián)書店1988年第一版）。

改革10多年之后到1994年，據估計農村社會資產總值已達約90,000億元，其中約值70,000億元的土地資產雖然分包到戶，但作為中央政府反復強調的、必須長期穩(wěn)定的基本制度，性質上仍是“統(tǒng)分結合，雙層經營（參見1984年中央1號文件）”的農村社區(qū)成員共同享有的集體財產，既不是私有資產，也不是國有資產。

因此，不僅現行土地征用“五統(tǒng)一”的前提只能是中央政府一再堅持的農村基本制度；而且必須對縣以下城鎮(zhèn)政府占用資產的集體所有制屬性，通過清產核資、推行股份合作制，重新予以明確。

（3）小城鎮(zhèn)土地制度必須體現農民作為農村財產所有者的權益。

中國土地資源高度稀缺。在市場經濟條件下，越是稀缺資源，其價格越高；其所有者交易地位越高。國際上通行的政府行政或法律干預土地問題的原則，應是使交易成本相應降低，稀缺資源得到保護。而且首先應明確一切法律和制度必須立足于對所有者權益的承認和保障（參見《各國土地制度與政策》經濟學院出版社1993年第一版）。包括縣以下小城鎮(zhèn)建設在內的農村土地資源配置，其土地從第一產業(yè)向二、三產業(yè)轉移過程中的增殖收益，主要應返還給農業(yè)和農民。否則，必然造成稀缺要素加速流出農業(yè)，成為地方政府資本原始積累的重要來源，重演導致農業(yè)衰落和小農破產的又一次歷史性剝奪。

為此，改革現行農村土地制度是小城鎮(zhèn)建設的當務之急。要允許農村集體土地作股參與城鎮(zhèn)開發(fā)，鼓勵農民把在農田水利基本建設中已經創(chuàng)造出來的“以地換地、以地滾地”，或者“股田制”的辦法，用到城鎮(zhèn)建設中去，本文介紹的案例說明：這種調整存量資產、加速地方工業(yè)化的制度變遷，因為不損害任何人的利益而幾乎全無痛苦。此類群眾中自發(fā)產生的,制度成本最低的,切實可行做法，不僅能降低農村人口的進城“門檻”，而且可有效減少農民上訪告狀，維持安定團結。

四、農村小城鎮(zhèn)的發(fā)展過程

80年代以來，無論是體制變革的深度還是廣度，農村都比城市要大得多，因而小城鎮(zhèn)的發(fā)展也受到了這種不同步體制變革的深刻影響。

1、農村小城鎮(zhèn)資本的積聚

農村小城鎮(zhèn)的發(fā)展過程，基本上是農村工商業(yè)資本積累和集中的過程。農村城鎮(zhèn)資本積聚主要有兩個來源：鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展和農村集市貿易的繁榮。

由于家庭聯(lián)產承包責任制的推行，計劃經濟下的統(tǒng)購統(tǒng)銷和集體化難以為繼。農民一方面從再次獲得的對土地的支配權中得到了與其花費勞動成正比的報酬,勞動者和生產資料的直接結合釋放了他們長期受到壓抑的積極性，農業(yè)特別是糧食生產因此得到了較快的發(fā)展,農產品也出現了較多的剩余。

另一方面，農民在解體后也相應取得了人身自由，有了脫離土地進入其它產業(yè)的條件。由于農業(yè)所固有的特性:(1)農產品的需求彈性相對工業(yè)品要低；(2)土地資源的不可移動性；(3)受自然影響使生產帶有不穩(wěn)定性；(4)農業(yè)改造投資大收效慢,使得務農的收益遠低于其它行業(yè)。這種中國所特有的資源稟賦條件下的利益比較，自然使農民在滿足溫飽之后轉向收益更高的非農產業(yè)。

但是由于農村改革相對超前，而且城市就業(yè)的高門檻和城鄉(xiāng)分割的經濟體制，使農民進入城市就業(yè)的機會成本過高。于是就地興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也就成了必然選擇。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)為基礎，各地農村工業(yè)品市場漸次興起；政府同時又采取了逐步放開農產品價格、恢復集市貿易，允許農民自帶口糧進鎮(zhèn)務工經商的政策，使得傳統(tǒng)的農村集鎮(zhèn)迅速發(fā)展起來。

2、促進小城鎮(zhèn)發(fā)展的其他重要因素

某一特定時點的小城鎮(zhèn)發(fā)展，往往是各種因素綜合作用的結果。正如英國經濟學家艾倫.W.伊文思(Alan.W.Evans)在回答“什么是城市發(fā)展的原因”時所指出的:“事實上,沒有哪一種理論能夠獨立解釋各城市的發(fā)展”（Alan.W.Evans:《城市經濟學》,第92,94頁,上海遠東出版社,1992）。應該看到，以下三個因素對農村小城鎮(zhèn)的發(fā)展也起到了重要的作用：

(1)資金要素在農村高度稀缺，而在人口過剩條件下勞動力則無限供給。大量廉價勞動力和廉價土地資源是降低企業(yè)競爭成本的有利的初始條件，也是農村吸引外資和自身企業(yè)發(fā)展的環(huán)境優(yōu)勢所在。

(2)城市的工業(yè)和外資企業(yè)在農村尋求新的體制“空間”。由于80年代初期和中期城市經濟體制改革滯后于農村，在傳統(tǒng)的工業(yè)中心邊緣和沿海開放區(qū)內，為回避傳統(tǒng)體制的約束和提高企業(yè)運行效率，城市工業(yè)向周圍的農村輻射地帶擴散和外資企業(yè)向沿海農村投資出現了較高的增長勢頭。

(3)尋求“避稅”效應是農村非農產業(yè)發(fā)展和市場發(fā)育的重要前提。稅收管理體制的薄弱和農村稅收政策的優(yōu)惠，是農村非農產業(yè)降低企業(yè)成本、增加資本積累的重要條件。大量的農村專業(yè)化的批發(fā)市場主要以“避稅”效應應運而生，這些批發(fā)市場的興起，形成了人口的迅速聚集，是許多規(guī)模較大的小城鎮(zhèn)發(fā)展的前提。

3、農村小城鎮(zhèn)的兩種類型

農村小城鎮(zhèn)發(fā)展過程中自然產生兩種類型。

第一種是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)成長帶動小城鎮(zhèn)成長。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中發(fā)展產生規(guī)模效應,帶動商業(yè)、金融、交通、通訊、文化、教育的全面發(fā)展。對投資的吸引力逐步變大，擴張速度加快。

第二種是商品集散地形成、發(fā)展帶動小城鎮(zhèn)的發(fā)展。由于經濟地理位置優(yōu)越，交通、通訊便利,從建設有形貿易場所開始,逐漸形成工業(yè)品或農副產品集散地。產生商業(yè)消費規(guī)模和集中經濟效益,帶動鄉(xiāng)村人口集中和金融、信息、服務、交通、通訊、工業(yè)、文化、教育等的全面發(fā)展。如河北的白溝鎮(zhèn)、遼寧的西柳鎮(zhèn)等。

農村工商業(yè)與小城鎮(zhèn)的發(fā)展相互促進。從1978年到1993年,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)人數增長了4.4倍,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產值增長了64倍;農村集市貿易成交額增長了22倍。同期小城鎮(zhèn)的數量由2173個增加到14539個,增長了6.7倍。

4、區(qū)域差別

由于小城鎮(zhèn)發(fā)展取決于農村工商業(yè)的發(fā)展，所以農村工商業(yè)發(fā)展快的地區(qū)，小城鎮(zhèn)發(fā)展速度就快。橫向對比表明：1978年,東、中、西部小城鎮(zhèn)數量占全國小城鎮(zhèn)數量的比重分別為32.25%、38.75%、29%。到1993年,東、中、西部小城鎮(zhèn)數量占全國小城鎮(zhèn)數量的比重分別為43%、32%和25%，呈現明顯的階梯分布。五、小城鎮(zhèn)建設中的主要矛盾──地方政府原始積累與城鎮(zhèn)化征占農民土地

1、地方政府追求地方工業(yè)化的資本原始積累

八十年代中期解體，在公社一級建立鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）地方政府。同期開始的財政體制改革，也是要解決中央財政的“統(tǒng)收統(tǒng)支”與地方政府追求發(fā)展之間的矛盾。當時形成了從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級地方政府各級財政“收支包干、增收分成”的財政體制，一定意義上確立了各級地方政府與中央政府作為不同經濟主體之間較為明確的收益分配關系。財政分級承包制的實行，更進一步刺激了地方政府在現代化的目標導向下，按照中央政府進行原始積累的制度經驗，追求本地工業(yè)化、城市化的欲望。

然而，農村改革已經部分地破除了過去中央政府借以從農村提取原始積累的流通體制和組織體制，解體后新組建的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級地方政府，客觀上已不可能像改革前中央政府那樣，直接占有農業(yè)剩余來形成自已的資本積累。其可能做到的，只是占有原在社一級形成的集體資產，興辦由鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級政府直接控制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。這就是地方政府追求地方工業(yè)化的“啟動資本”。

2、“以地生財、以地興鎮(zhèn)”

進入九十年代以來，隨著中央和地方國營企業(yè)虧損面的擴大，各級政府財政狀況有所惡化；農民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)負擔日漸沉重的反映也在不斷增加。據農業(yè)部和國家統(tǒng)計局1994年的調查，全國1000家上交利稅最高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，資產負債率已達88.6%，比同期國營企業(yè)還要高！在這種局面之下，地方財政虧損面擴大，尤其是落后地區(qū)地方財政赤字嚴重，致使地方政府工業(yè)化，城市化的發(fā)展目標更是礙難實現。

開辟新的財政收入來源，盡快完成地方政府資本的原始積累過程，是中央、地方完成財政分權以后，尤其是九十年代以來，各地地方政府的重要行為特征。1992年，全國范圍內發(fā)生的“開發(fā)區(qū)熱”即昭示了地方政府通過農村土地向非農化轉移過程中，大量獲取土地資本增殖收益，用于地方政府原始積累的實質。

在目前中央政府強調宏觀緊縮的政策環(huán)境下，一些地方政府又進一步提出“以地生財、以地興鎮(zhèn)”的口號，并做出了相應的政策安排，這也反映了地方政府以占有土地資本化過程中產生的增殖收益作為資本原始積累來源的明確目標。從調查情況看，有些縣級地方財政收入的20－30%來自于土地出讓收益。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預算外收入的80%，來源于土地出讓收益。相對而言，這些地方在土地和資金這兩大稀缺要素流出農業(yè)的同時，農業(yè)人口進入城鎮(zhèn)的比例，卻隨著地價上升而不斷下降。

綜上所述可以認為：中國80年代中期開始的財政體制改革，使地方政府得到了工業(yè)化、城市化發(fā)展的自主權，但失去了中央政府在改革開放之前借以獲取原始積累的集中壟斷的計劃體制。九十年代“開發(fā)區(qū)熱”和“以地生財”，都反映了地方政府占有土地資本增殖收益作為資本原始積累的行為特征，這事實上正在加劇稀缺要素流出農業(yè)的嚴峻局面。統(tǒng)計數據表明，這并不能有助于實現農業(yè)過剩人口向小城鎮(zhèn)轉移的政策目標。

3、農村小城鎮(zhèn)建設中的五種地價

按照《土地法》和有關規(guī)定，縣以下農村小城鎮(zhèn)建設與大中城市一樣，農業(yè)用地轉為非農建設用地，必須由當地縣市土地管理局代表政府，行使“統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一征用，統(tǒng)一開發(fā)，統(tǒng)一管理，統(tǒng)一出讓”的“五統(tǒng)一”權力，集體土地必須首先征為國有才能進入一級市場。從我們掌握的資料看，多數縣市在土地資本增殖收益的分配上給各鄉(xiāng)鎮(zhèn)留成的比例為40－60%，這就使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府征占農地的利益動機更為明確。

集體所有制的農業(yè)用地被征為國有，變成非農用地的過程中，土地資本可呈幾倍乃至十幾倍增殖。據我們調查共有五種地價：

一是征地價，即地方政府或由政府支持的公司以國家為名，向農村集體支付的最低補償費用。

二是成本價，即征地價加上地方各級政府收取的各類費用。

三是行政劃撥價，即政府財政開支的事業(yè)單位、公益性建設用地以及部分法權單位，以成本價或低于成本價占有土地；其中，低于成本價出讓土地所造成的虧損一般由地方財政負擔，但最終還是要轉移到社會公眾頭上。

四是協(xié)議出讓價，即根據實際需要，把成本價再加10%－20%即可成交。

五是市場拍賣出讓。

4、土地“農轉非”及其收益分配

據了解，土地法頒布幾年來農地減少的趨勢并未緩解；而且已經被征占為國有的土地中，市場化有償出讓的土地仍占很低比例。而如果以成本價為100，則農民只得5－10%；村級集體經濟得25－30%；60－70%為政府及各部門所得。至于從成本價到出讓價之間所生成的土地資本巨額增值收益，則大部分被中間商或腐敗分子所得。

由于全國各地的區(qū)位特點和經濟發(fā)展水平差異，地價在其實現過程中所表現的價格水平及其收益在各經濟主體（包括地方政府）之間的分配比例，差別是很大的。茲以典型案例說明如下：

案例1：廣東省南海市（縣級市）

南海地處珠江三角洲商品經濟高度發(fā)達地區(qū)。廣東省1992年前因征占土地引發(fā)的農民上訪占總發(fā)案數的近一半；此后因逐步推行以土地為中心的“社區(qū)股份合作制”，承認農民地權并允許作價入股，參與二三產業(yè)利潤分配，矛盾沖突才逐漸平息下來。這里征占土地的情況較有代表性。

南海市里水鎮(zhèn)是國家11部委小城鎮(zhèn)綜合改革試點鎮(zhèn)之一。據調查，該鎮(zhèn)1994－1995年征用集體農地每畝需支付補償費3－5萬元（這筆直接成本最終是由土地使用者交付）。其中管理區(qū)一級得10%；村一級得70%；其余30%由村集體分給農民。征用土地以后，大部分采取招標、協(xié)議或拍賣的辦法出讓土地使用權。土地的實際開發(fā)一般由獲得土地使用期權的單位自行投資開發(fā)。

土地使用者除掉要支付給村一級補償費用以外，還要向市、鎮(zhèn)兩級政府交納各種費用。鎮(zhèn)一級收取的費用有：土地使用權出讓業(yè)務費2000－3000元/畝，級差地租1－4萬元/畝,大環(huán)境配套及道路建設基金1.8萬,總計為3－6.1萬元。除掉業(yè)務費以外，都進入鎮(zhèn)級財政預算外收入。市一級收取的費有：土地使用權出讓金1－2萬元/畝，土地使用權出讓業(yè)務費2000－3000元/畝，耕地占用稅3333元/畝，農業(yè)任務保險金3000元/畝，口糧差價款3000元/畝，農田水利建設費1330元/畝，墾復金13330元/畝，總計約為3.6－4.7萬元/畝，其中大部分作為市財政預算外收入。上述費用綜合算帳，成本價約為每畝10－15萬元，其中市鎮(zhèn)兩級政府所取費用約占70%。

實地調查證明，由于地方政府在土地開發(fā)中占有的收益過高，致使企業(yè)進入成本增加；不僅外來企業(yè)不愿進鎮(zhèn)，甚至導致原來在里水鎮(zhèn)興辦的企業(yè)也紛紛搬遷到鎮(zhèn)周邊土地價格相對低廉的各村，這使里水鎮(zhèn)區(qū)經濟正在“空心化”。

另據調查，南海市國土局1992年在平洲鎮(zhèn)夏北管理區(qū)洲表村征地463畝（其中的15%作為村里自留開發(fā)），每畝付給征地補償費2.8萬元（這筆費用最終要由用地單位支付）。其中鎮(zhèn)里得3000元，占10.7%，管理區(qū)即行政村得5000元，占17.9%，自然村級集體經濟組織得1.4萬元，占50%，社員得6000元，占21.4%。近年來征地費用提高了一倍以上，但比例基本未變。

根據廣東地方規(guī)定，村一級在本村被征占土地上所取得的15%的土地使用權，名義上可以由村級組織自行開發(fā)，但除掉不需要支付上述征地費用外，仍要向市、鎮(zhèn)兩級交納土地使用業(yè)務費，級差地租，使用權出讓金，大環(huán)境配套費，道路建設基金，耕地占用稅，農業(yè)任務保險金，口糧差價款，農田水利建設費，墾復金等。這樣算下來，大概需每畝再交給政府10萬元左右（這些不包括土地開發(fā)費用）。在廣東這種商品經濟發(fā)達地區(qū)，事實上村級經濟組織大多數并不按照這些規(guī)定交納，村內發(fā)展二三產業(yè)包括與外界合資辦企業(yè)，仍然按照農村集體非農占地的辦法執(zhí)行（資料來源：廣東省政府農研中心、南海市農村改革試驗區(qū)辦公室，里水鎮(zhèn)政府）。

案例2：山東省威海市（地區(qū)級市）

威海地處膠東半島北端，濱臨渤海。在這種農村集體經濟高度發(fā)達的區(qū)域中（包括蘇南、遼東、浙北等）政府收回地權的交易成本最低。

威海市八十年代以來農村小城鎮(zhèn)已有較大發(fā)展，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)和農民新村建設原占用農村集體土地，并未由政府征為國有或實行“五統(tǒng)一”原則。集體土地從農業(yè)向工業(yè)轉移過程中發(fā)生的級差地租，事實上已經轉化為通過“以工補農”在農村社區(qū)內部進行分配調節(jié)的鄉(xiāng)村工業(yè)利潤和農民收入。但進入九十年代以來，當地政府對此采取了以“轉權讓利，統(tǒng)一出讓”為主的土地政策，重新回收了這部分級差地租。這些政策是：

（1）對鎮(zhèn)辦企業(yè)、聯(lián)合體企業(yè)、村辦企業(yè)（使用本村的土地除外）、個體企業(yè)等新增非農建設用地，采取由市（縣）人民政府統(tǒng)一征用、統(tǒng)一出讓的方式，經出讓獲得的土地收益60%返還給鎮(zhèn)政府。

（2）座落在小城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內的農村社區(qū)若進行舊村改造，村級集體所有的土地也先征為國有后，再出讓給村委會用于農民住宅建設；其地租收取標準，可根據拆遷位置適當降低。

（3）對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已經以土地使用權作價入股建立的中外合資企業(yè)、內聯(lián)企業(yè)以及股份制改造企業(yè)，將原企業(yè)使用的農村集體土地實行“空轉”征為國有，（即將原集體所有在名義上更換為國家所有）再出讓給原占地企業(yè)，并酌情減免地租。

（4）對鎮(zhèn)辦企業(yè)轉讓、出租、抵押存量集體土地使用權，以及破產、兼并、租賃的企業(yè)，將原集體土地征為國有，其土地使用權納入出讓軌道；對鎮(zhèn)辦企業(yè)不再轉讓而繼續(xù)使用的集體土地使用權，則補交土地使用費。

（5）在有條件的鎮(zhèn)，對農村居民住宅建設用地，實行將農村宅基地用地指標集中使用，統(tǒng)一征用、出讓、建設住宅小區(qū)的政策，并在地租上給予優(yōu)惠。

以上措施使威海市各級政府從農村集體經濟中回收了巨額土地資本增殖收益。據威海市國土局統(tǒng)計，全市僅出讓給鎮(zhèn)以下村級企業(yè)的土地即達370萬平方米，獲出讓金總額2.4億元，地租收益1.1億元，其中返還給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府8000萬元。（資料來源：國家土地管理局“全國小城鎮(zhèn)建設用地制度改革經驗交流會”，1995年10月）

案例3：湖南省瀏陽市（縣級市）

瀏陽市屬內陸不發(fā)達傳統(tǒng)農區(qū)，地方工業(yè)基礎十分薄弱。該市大瑤集鎮(zhèn)是個有260多年歷史的商品集散地，當地政府在財政十分困難的情況下，采取“以地生財”的辦法發(fā)展小城鎮(zhèn)。自1992年以來，國土局代表市政府在大瑤集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內統(tǒng)一征用了113.31畝集體土地，出讓臨街面土地53.97畝，收取出讓金1600多萬元，平均每畝出讓價約為30萬元。其中60%左右返還給鎮(zhèn)政府。這種辦法極大調動了全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府征用土地，有償出讓的積極性，到1995年6月底，已收取出讓金4500萬元。地方政府“以地生財”使大瑤集鎮(zhèn)地價不斷提高，從1992年的每平方米平均340元（每畝22.64萬元）漲到1994年的857元/平方米，地價上漲了1.52倍。（資料來源同上）

案例4：安徽省六安市（縣級市）

六安市地處安徽省西北部大別山區(qū)，經濟基礎較弱，地方財政長期匱乏。從1992年下半年起，該市開始在農村集鎮(zhèn)實行統(tǒng)一征用、出讓集體土地，先后在12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一征用土地348.42畝，政府支付的征地三項補償費（征地價）僅為每畝0.8－1.5萬元。出讓土地204畝，累計收取出讓金1489.7萬元；平均出讓價約為每畝7.3萬元。

在土地增殖收益的分配上，市政府采取對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府傾斜的政策：一是將收取級差地租的50%返還給鄉(xiāng)鎮(zhèn)；二是將集鎮(zhèn)建設配套費和鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理費列入開發(fā)成本，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府每開發(fā)一條占地20畝左右的商品街，一般可獲得10萬元左右的直接收益。（資料來源同上）

以上4個案例分析表明，盡管區(qū)域條件和經濟發(fā)展水平各異，但是各級地方政府做為一種有行政權力的經濟主體，在征占及出讓土地方面的行為是一致的──盡可能以最低價格征用，以最高價格賣出，最大限度獲取土地資本的增殖收益。

應當承認，在與原土地名義所有者──農村集體經濟組織的交易中，地方政府為降低交易費用所做的政策設計是精巧的、有效的。原來擁有土地長期使用權、經營權和大部分受益權以及部分處置權的農民，在征地成本價中只得到5－10%；而付給村集體的25－30%一般是由村干部掌握使用的。所以，低價征用政策的精巧之處正在于它利用了現行農村集體經濟產權關系不清晰的弱點。六、農村小城鎮(zhèn)改革的經驗啟示

從國情矛盾出發(fā)本來應該強調，農村小城鎮(zhèn)發(fā)展的基本內容是怎樣讓更多的農村人口進城，同時讓土地更少地被占用；是要最多地把農業(yè)人口離土離鄉(xiāng)轉移出村，然后讓盡可能少的農民在土地上搞農業(yè)、特別是種植業(yè)的規(guī)模經營。但是，按照現在的小城鎮(zhèn)建設方式很難達到這個目標，現行城鎮(zhèn)用地制度不僅不能維護農村經濟主體的財產權益，而且無力制止濫占農地、引起農民反抗的新圈地運動，確有必要予以修訂。而目前最為有效的改革，是允許農民土地作股，發(fā)展小城鎮(zhèn)。現將有關典型經驗概述如下：

1、山東省濟陽縣孫耿鎮(zhèn)的“地滾地、地換地”，是農村城鎮(zhèn)化的一個好例。鎮(zhèn)政府動員農民把各村承包到戶的土地每人交出5厘（0.003公頃），集中起來滾到鎮(zhèn)中心。全鎮(zhèn)54個村都不再分散辦企業(yè)，而是地滾地、地換地，換到鎮(zhèn)中心統(tǒng)一建立工業(yè)開發(fā)區(qū)。工業(yè)帶動的非農就業(yè)增長了20%；鎮(zhèn)財政從1992年的40萬增長到1996年的1億5千萬。這是基層干部群眾的偉大創(chuàng)造!可惜很多人對此不理解。套用現代經濟學的概念來評價，這種政府主導的傳統(tǒng)農區(qū)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化，其制度變遷成本趨零。因為沒有同農民發(fā)生任何矛盾，地權還歸村，各村把土地作股建立鎮(zhèn)級農民集體所有的股份公司，統(tǒng)一經營集中到鎮(zhèn)中心的一千多畝地，產生的收益各村按股分紅。安徽省渦陽縣青壇鎮(zhèn)也有相同的作法，各村集地滾地，人均集出2厘地，促進了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化。

應看到孫耿創(chuàng)造有一定的國際比較意義。因為包括中國在內的發(fā)展中國家，工業(yè)化的資本原始積累幾乎都要付出沉重的代價。而孫耿人的這種做法，卻顯示出制度變遷成本極低。這是中國農村基層干部群眾在改革與發(fā)展上的又一創(chuàng)造。

孫耿鎮(zhèn)得以成功的操作經驗如下：

一是全鎮(zhèn)每一個農業(yè)人口都拿出一塊地，并且一樣多，這就體現出一個公共選擇的原則，就是“一致性”；二是每個人集出的地數量很少，僅占人均土地的約二十分之一，雖然土地自古以來是農民的命根子，但對人均占有土地近2畝的孫耿人來講，拿出0.05畝并不影響群眾生活，個人利益損失很少，集體利益卻可以產生很大的增量；三是實行家庭承包責任制以來，特別是最近幾年，隨著人口不斷增加和產業(yè)結構的不斷調整，農村土地已經過多次調整，基本上是3年左右調一次，干部群眾都有了一定的獻地經驗。在集地過程中全面推行農地“兩田制”，這就與宏觀政策變化有機地結合起來，也使孫耿“集地”這個特殊的制度安排具有表面上的普遍性，所以人人都能接受；四是孫耿鎮(zhèn)、村兩級干部出以公心，協(xié)調能力強。而且并沒有為“集地”增加新的開支。這是依托傳統(tǒng)組織制度資源嫁接現代化的最好例證，因為交易費用趨零。

孫耿通過“集地滾地”，在農村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化占用土地這個最易于直接剝奪農民的環(huán)節(jié)上，有效地維護了農民和村集體利益，也保護了政府的形象。由于農民的財產權益不受影響，土地集體所有的權屬關系沒有改變，致使調地自始至終沒有發(fā)生矛盾和沖突，沒有一個農民因此而上告上訪。這也避免了傳統(tǒng)農區(qū)工業(yè)化初期“村村點火”，有悖于國情的制度成本。有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)二、三產業(yè)一開始就呈現出規(guī)模化、團地化發(fā)展勢頭。

“集地滾地”的方法成功地證明，從傳統(tǒng)經濟向現代經濟過渡，政府完全能夠以最低的費用與農民進行土地交易；在啟動地方現代化所必須的“地方工商業(yè)”經濟之初，短時間、無痛苦地完成工商業(yè)資本的原始積累。之所以能夠實現制度成本最低，經濟效益最好的制度變遷，就因為有效地防止了政府和各種部門以國家為名剝奪農民的土地權益。關鍵看政府的制度選擇。

2、就像我們不鼓勵“村村點火、戶戶冒煙”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一樣，搞小城鎮(zhèn)建設試驗也需要在改革區(qū)劃的前提下加強規(guī)劃。一個縣只能搞3－5個中心鎮(zhèn)；聚集的人口規(guī)模至少應該在5萬以上，否則沒有第三產業(yè)發(fā)展所必須的人口規(guī)模。

在這方面淄博市的淄川區(qū)和博山區(qū)基層干部群眾創(chuàng)造的經驗非常有價值，已經積累了重要的操作經驗。主要是利用政府和鄉(xiāng)村組織的政治權威和行政能力，大規(guī)模地動遷人口，給予輸入地的村優(yōu)惠政策，讓那些資源過于短缺的山區(qū)人口搬到城鎮(zhèn)來。跨行政區(qū)域、跨社區(qū)的優(yōu)化要素。

淄博山區(qū)調動人口集中到城郊和中心鎮(zhèn)的優(yōu)惠政策仍然是土地。就是把農村宅基地指標集中放到城郊小城鎮(zhèn)的輸入地的村，讓農民新村按城市的標準建樓房，節(jié)約土地。但卻沒有現在城市房地產開發(fā)面臨的一系列收費太多和中間盤剝問題。本村農民搬進樓房，留下舊的房子不拆，讓從山區(qū)搬來的農民住。山區(qū)人口搬遷出來也不用再往山里送扶貧物資了；生態(tài)恢復，水土保持經費也省了。

這樣做對于輸入地而言也是利大于弊，一是成規(guī)模地增加了消費人口，有利于發(fā)展第三產業(yè)。二是降低城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)勞動力成本，提高了企業(yè)效益。三是以最低的成本推進了農村城市化。

3、發(fā)達地區(qū)已經出現了“農轉非”人口倒流回農村的“非轉農”現象。農民不進城，其原因在于離土離鄉(xiāng)就會破財，失去原在農村事實上已經占有的財產收益。針對這種情況，廣東南海里水鎮(zhèn)草場管理區(qū)所進行的把包括土地在內的全部集體資產折股量化到人，“農民股權生不增，死不減”的做法有相當的意義。

他們的做法是，在農村社區(qū)合作經濟組織中，將原屬集體所有的土地資源、現有固定資產和自有資金以股份的形式全部折股量化，按照一定標準把全部股權一次性配置給社區(qū)內農民個人所有，股權可以在一定范圍內流動，并以股份合作制方式組織運行。

股權有三種形式：一是基本股，占3股，配置對象為1995年12月31日前戶口在該區(qū)的農業(yè)人員；二是承包權股，占3股，16周歲以下配2股；三是年齡、勞動貢獻股，按承包責任田的期數和年齡為依據計算，足股占9股。這部分股權一次性配置給農民以后不再作調整，新增人口不再分配股權。對于新出生人口和結婚遷入的人口通過定期擴股配售新股，新出生的配售5股，新嫁入的配售6股，配售新股有優(yōu)惠，按照當時股值的30%計算。這種做法雖然仍沒有完全把虛股折實，但適合農民的經濟承受能力。未來則設想發(fā)行全額現金股。同時，股權作為個人私有財產，可在本區(qū)內流動，允許股權轉讓、贈送、抵押、繼承。為保證股權正常、規(guī)范、健康地流動，他們在股份合作社中建立管理機構，統(tǒng)一發(fā)放股權證書，一人一證，凡進行轉讓、贈送、抵押或繼承的，必須到股份合作社、管理區(qū)有關管理機構辦理手續(xù)，否則不予承認。

草場管理區(qū)的做法可以說是目前最為徹底的產權制度改革，對于解決已經進城務工經商農民不愿放棄土地的問題，提供了一條可行之路。七、農村小城鎮(zhèn)建設的制度成本分析

1、基本國情矛盾與農業(yè)面臨的資源緊約束均未能有效緩解

中國統(tǒng)計年鑒上的數據反映出這樣一個基本事實：中國農業(yè)做為國民經濟基礎產業(yè)的地位，因其面臨的基本國情矛盾──人地關系高度緊張──不僅并未得到有效緩解反而在加劇，而不斷弱化。因此，中央政府才決定1996年停止征用土地1年。

從近年公布的統(tǒng)計數據上看，1988年到1994年農村人口增加了3184萬，同期耕地總面積減少了1222.65萬畝，年均減少203.78萬畝。1994年農村人均耕地面積僅1.66畝，下降了0.08畝。若從1992年興起“開發(fā)區(qū)熱”之后計算，則年均減少373.3萬畝；后3年（1991--1994）比前3年（1988--1991）耕地減少的平均幅度增加了9.95倍。

本文一再強調，農村小城鎮(zhèn)建設的最主要的政策目標，應是加快農業(yè)過剩人口向縣以下城鎮(zhèn)轉移，進而緩解耕地所承載的農業(yè)人口壓力，促進農業(yè)規(guī)模經營，提高農業(yè)的勞動生產率和商品率，以保證農業(yè)在市場濟的競爭條件下不致衰敗破產。

統(tǒng)計數據反映出，1988-1994年農村總勞力增長了11.45%，這基本上與人口增長比例同步。但隨著耕地大幅度減少，農業(yè)面臨的資源緊約束問題日趨嚴重，農村勞力已經大量向非農業(yè)轉移，農村非農就業(yè)勞力已占總勞力的26.79%。但滯留在農村的非農就業(yè)勞力增長了38.94%；而能夠正式轉入城鎮(zhèn)就業(yè)的勞力占整個非農就業(yè)勞力的比例，不僅一直就非常低，而且從1988年的1.82%，下降為1994的1.63%。

農村產業(yè)結構的調整盡管可以帶動就業(yè)結構的跟進調整，但勞動力非農就業(yè)后，如果進不了城鎮(zhèn)，其農業(yè)承包地退掉的比例極小，這就無法改變人地關系緊張狀況。據對廣東省外來民工的293份有效問卷調查顯示，只有2家退掉家鄉(xiāng)的承包地（參見"在流動中實現精英移民"，廣東外來農民工聯(lián)合調查組，戰(zhàn)略與管理》1995年第5期）。

考慮到國家征用農民土地與農民轉換身分進城就業(yè)歷來高度相關，所以我們摘引占地和就業(yè)兩組數據，做出表7.1“1989-1994年國家基建占地與農民進城就業(yè)對比”。

表7.1的數據反映出，國家占地與農民進城的比例近4年下降了28%；1989--1991年是1.21，此后1992--1995僅為0.88。這只能使我們認為：現行政策有利于農村最稀缺要素──土地流入城市，而使最過剩要素─－勞動力大量滯留在農村。從國家宏觀決策的高度看，現行土地制度的成本是使人地關系高度緊張這個基本國情矛盾更趨嚴重。

2、城鎮(zhèn)人口不規(guī)模和農村工業(yè)分散化

本文在背景和案例分析中，揭示了縣以下地方政府以占有土地收益為資本原始積累來源的實質和行為方式。以下數據將說明地方政府與農村集體在土地征占問題上的矛盾怎樣導致既濫占耕地，又不能有效促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集中；從而使宏觀制度成本不斷加大的。

1985年以來國家和鄉(xiāng)村占地面積都呈先降后升,上升都是從1992年開始；而農民占地10年來一直是平穩(wěn)下降的趨勢。本文以中國的經濟周期為依據，分別做3個階段年均變動計算，可得表7.2"非農占地結構統(tǒng)計"：

考察中國經濟的周期性波動，可知（a）1985-88為經濟高增長階段，（b）1989-1991年為滯脹及蕭條階段；而（c）1992年以后則從復蘇轉為高漲階段(參見“國際金融資本的全球性危機與中國改革”《戰(zhàn)略與管理》1994年第6期)。那么，c比b國家占地增長為1.9倍；鄉(xiāng)村占地增長為3.2倍；唯有農民占地是穩(wěn)定且略有下降的。由此可見土地資本增殖收益在經濟高漲期的貢獻份額。

如果全國的統(tǒng)計數據不足以做結構性分析，本文再以廣東南海市里水鎮(zhèn)的統(tǒng)計數據做進一步分析（參見表7.3里水鎮(zhèn)非農占地統(tǒng)計表）。與全國的統(tǒng)計數據有所不同的是，國家占地多為公益事業(yè)和道路橋梁水電設施用地；鄉(xiāng)鎮(zhèn)占地才反映地方政府所屬企業(yè)占地或房地產業(yè)占地。而村一級，在廣東稱為管理區(qū)，是鎮(zhèn)政府的派出機構，既有政府行政職能又有村級集體的經濟職能，村級占地反映村集體所有制企業(yè)占地和商住小區(qū)的房地產占地。

雖然這只是一個鎮(zhèn)的個案調查，但表中(2)/(1)的結果仍是十分令人震動的：鄉(xiāng)鎮(zhèn)占地增長了6.87倍，村占地增長了51.0倍；農民占地僅增長了13%；而國家占地則是下降的。

我們在近幾年對廣東的調查中了解到，廣東農村經濟總量中鄉(xiāng)鎮(zhèn)級集體經濟占30-40%。這部分資產和收益，已基本上轉化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府所有，實際上已不再具有農村社區(qū)集體所有的性質。在村以下推行以土地為中心的社區(qū)股份合作制的過程中，這部分原屬農民的集體資產，既可看作是一種農村社區(qū)為保住村以下資產以股份形式體現的產權不受侵犯，而向地方政府支付的制度費用，也可認為是地方政府資本原始積累的主要來源。

但是還應該認識到，任何帶有行政權力的經濟主體，倘若沒有切實可行的剛性制度約束，都不會自覺地扼制以行政權力擴張和維護經濟利益的欲望和行為。很多地方政府和有行政職能的村（管理區(qū)），都在盡其所能占有土地資本及其增殖收益。政府可以用國家名義為自己或其所屬企業(yè)強行低價征占農村土地，先在成本價上占有70%的收益，再高價轉讓獲取暴利；致使農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下企業(yè)和非農勞力難以支付進鎮(zhèn)辦廠經商或居住的高地價而不得不留在村以下社區(qū)，并進一步在村以下社區(qū)占用耕地，興辦鄉(xiāng)村企業(yè)。從里水鎮(zhèn)調查的數據看，盡管農村非農就業(yè)已達56.42%，但都進不了城。該鎮(zhèn)農業(yè)人口1989年為76.7%，1994年反而增加了，達到77.39%。這與耕地大幅減少形成極大反差。

正是由于進不了城鎮(zhèn)，有開發(fā)條件的村則在社區(qū)范圍內，盡可能把除用于保證基本口糧供給需要的農田之外所有土地，都轉化為工業(yè)和商住用地。本文案例中提到的洲表村，原有1540畝土地已被政府征占調用了1100多畝。村集體于是規(guī)劃了本村200畝開發(fā)區(qū)，20畝商住區(qū)；現余400多畝地中規(guī)劃為基本農田保護區(qū)的僅80畝。此外，南海市羅村鎮(zhèn)下柏管理區(qū)，為防止農村土地被強行征占，而早在1992年推行社區(qū)股份合作制時，既已將全村4600多畝土地中的50%用于工業(yè)開發(fā)，16.3%用于商住區(qū)。其實質也在于把土地資本增殖收益截留在社區(qū)以內（參見《南海市農村土地股從合作制論文集之六》1990年6月南海系列印刷公司）。

地方政府和農村社區(qū)集體在土地問題上的矛盾中很難做是非判斷，但這畢竟直接造成了各類經濟主體掠奪式地占用土地。不僅使農村耕地面積銳減，而且加劇了農村工業(yè)分散布局，城鎮(zhèn)形不成規(guī)模經濟的老問題。有關研究報告指出，中國2079萬家鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中，分布在村以下的1990家，占92%；進入縣城的僅為1%；集中到建制鎮(zhèn)和集鎮(zhèn)的不過7%（參見“中國城市化道路與農村改革和發(fā)展”《中國社會科學》1995年第一期）。顯然，這種制度成本對于中國這樣一個人多地少且城市化嚴重不足的發(fā)展中國家而言，實在已不能繼續(xù)承受。

綜上所述可以認為：市場經濟的根本內容是實行資本經營。目前農村基本要素如土地、資金還不能進入市場，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)資產也沒有進入要素市場的條件，農民不能攜帶股份化的土地和資產等要素離村進城進鎮(zhèn)。因此，要進一步優(yōu)化資本結構，就要把土地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的資產價值化。從根本上解決產權主體不清的矛盾，推進農村剩余資源的資本化。通過深化產權制度改革，促進農村生產力要素從實物形態(tài)向價值形態(tài)轉化，解決工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展中的人口聚集的要求與農民進城“門檻”太高的矛盾，使農民利益得到保護，資源配置得到優(yōu)化組合。通過這種深化改革，會逐步解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的社區(qū)封閉、產業(yè)布局分散、集體企業(yè)負債和負擔偏高等問題。

農村小城鎮(zhèn)建設必須下決心降低農民進城“門檻”，城鎮(zhèn)用地制度也只能以盡快轉移農業(yè)過剩人口為主要政策目標。但是，由于現行體制條件下制度約束軟化是重所周知的事實，我們很難設想以某種憑借行政系統(tǒng)操作的制度設計，來解決縣以下地方政府以占有土地資本增值收益做為原始積累之源的普遍性問題。因此，現實的考慮也許是“兩害相權取其輕”──即按照本文提出“縣以下城鎮(zhèn)建設用地制度應與大中城市在目標和方法上相區(qū)別”的政策建議來發(fā)展小城鎮(zhèn)，這雖然也會造成必要的制度成本，但是損失會小得多。