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編者按：本文主要從公共服務體制的內涵；我國農村公共服務體制發展現狀；建立我國農村公共服務體制的路徑選擇進行。論述其中，主要包括：社會建設與人民幸福安康息息相關、加快農村公共服務體制的建立與完善，是構建和諧社會的關鍵、政府這只“有形的手”并不總是能將資源配置達到帕累托最優、公共服務是國家為社會公眾生活和參與社會經濟、政治文化活動提供保障和創造條件、城鄉財政投入的差距、公共教育投入的差距、城鄉公共衛生醫療的差距、農村社會保障水平較低、城鄉基礎設施建設和文化事業發展的差距、構建公共服務相關法律體系、推進行政管理改革且強化公共服務職能、健全農村公共財政體制、完善農村教育制度、社會保障制度和醫療衛生體制等，具體請詳見。

內容摘要：本文對我國農村公共服務體制建立的路徑選擇進行了探討。我國廣大農村基本公共服務領域建設的嚴重滯后已成為制約農村經濟社會發展的突出因素，廣大農民對基本公共服務的需求非常迫切。因此要把建立農村公共服務體制作為新農村建設的重要任務，加大對農村公共服務和社會事業的投入，建立健全基本公共服務體系，實現城鄉基本公共服務均等化，推動新農村建設與和諧社會構建。

關鍵詞：農村公共服務體制建立路徑選擇

十七大指出：社會建設與人民幸福安康息息相關，必須在經濟發展的基礎上，更加注重社會建設，著力保障和改善民生，擴大公共服務，推動建設和諧社會。建立健全農村公共服務體系，擴大農村公共服務，增加和改善農村公共產品供給是貫徹落實十七大精神的具體行動；是縮小城鄉區域發展差距、實現公共服務均等化、促進社會公平正義的重要舉措；是全面建設小康社會、促進和諧社會人人共享的必然途徑。在實現以人為本、構建和諧社會的背景下，“關注民生、重視民生、保障民生、改善民生”是黨和政府的基本職責和服務宗旨。建設服務型政府已成為我國進行政府改革，提高政府績效，促進社會發展的基本要求。對于一個農村人口占全國人口總量近70%的農業大國來說，在城鄉差距進一步拉大、農業和農村經濟發展滯后日益突出并成為制約整個國民經濟和社會發展關鍵因素的客觀現實下，加快農村公共服務體制的建立與完善，是構建和諧社會的關鍵。

1公共服務體制的內涵

所謂公共服務體制，主要是指公共服務供給體制，是由一系列彼此相互聯系的關于公共產品與服務生產和供給方面的制度所構成的完整體系，主要包括公共服務供給主體，即公共產品與服務應該和可以由誰來提供。實踐證明，政府這只“有形的手”并不總是能將資源配置達到帕累托最優，在政府公共服務中引入市場競爭機制，實現公共服務多中心供給的制度安排，是公共服務改革的必然選擇。公共服務供給結構，即應當向社會成員提供哪些公共產品與服務。隨著社會經濟的不斷發展，公共需求的內容也不斷發生變化，公共服務的供給結構必須依據公共需求內容和結構的不斷變化作出相應調整。公共服務供給方式，即怎樣向社會成員提供其所需要的公共產品與服務。公共服務供給對象，即不同類型公共產品與服務主要和應當向哪些人提供。其中有面向所有社會成員，讓所有人都受益的全國性公共產品，也有面向某一地區或社區成員，僅使部分人受益的地方性公共產品，還有僅針對某類特殊人群的。建立完善的公共服務體制，必須明確公共服務的受益對象公共服務監管機制，即如何確保公共產品與服務的有效提供。尤其在公共服務市場化改革的情況下，政府的監管職能更要加強。

農村公共服務是指滿足農村公共需要，市場不能提供或不能完全由市場提供，具有非競爭性和非排他性的社會產品，內容涉及農村生產生活基礎設施、公共事業、公共福利、公共服務等廣泛領域，既包括有形的產品，也包括無形的服務。

2我國農村公共服務體制發展現狀

公共服務是國家為社會公眾生活和參與社會經濟、政治文化活動提供保障和創造條件，具體指為社會提供的各項公共產品和服務。農村公共服務水平的高低，是衡量一個國家和地區農村經濟社會發展和城鄉協調發展水平的重要標志，也是全面推進社會主義新農村建設的關鍵所在。多年來，我國農村公共產品雖不斷增加，但與城市相比，特別是與農業和農村經濟發展及農民生活水平的提高的實際需要相比，有很大差距。隨著信息技術、網絡傳媒的發展，經濟性公共服務是相對比較公平的，主要差距體現在社會性公共服務上。和諧社會旨在和諧，縮小城鄉差距是其根本目的之一。公共服務體制主要包含公共服務供給主體、供給結構、供給方式、供給對象、供給監管等方面的一系列制度安排。

當前，我國正處于從初步小康向全面小康社會過渡、從生存型社會向發展型社會轉變的關鍵時期。在這一過程中，社會成員的公共需求呈現出全面快速增長的趨勢。然而，由于政府轉型的滯后，各級政府對公共服務職能缺乏深刻的理解和緊迫感，使得公共產品和服務的供給機制尚未建立起來。而公共需求的全面快速增長與公共產品嚴重不足、公共服務不到位之間的矛盾已成為我國突出的社會矛盾，因此，盡快建立社會主義公共服務體制，為全體公民提供充足有效的公共產品與服務，是新階段解決社會矛盾的迫切要求。

（一）城鄉財政投入的差距

公共財政的投入直接決定公共服務的質量。據相關資料統計，1990-1998年期間，國家用于農村的各項支出總和占全國財政支出比重為15%。而占全國總人口30%的城鎮人口卻使用了政府財政支出的50%。

（二）公共教育投入的差距

第一，城鎮中小學生生均國家財政性教育經費支出是農村的1.5倍，城鎮中小學生生均預算內教育經費支出是農村的1.3倍。第二，減免農村中小學學雜費政策未出臺之前，從學雜費占人均收入和人均消費支出的比重看，農村普通小學生是城鎮學生的2.5-2.6倍，普通中學生是城鎮學生的1.2-1.3倍，高等教育農村負擔更重。第三，從辦學條件上看，無論是學校的固定資產，還是學校的校舍建設、師資隊伍，農村與城鎮都有很大的差距。第四，農村從國家教育投入中的受益比城鎮少，全國絕大部分的高校都設在城區，絕大多數國家重點中學、小學都在城鎮，絕大多數知識分子都在城鎮工作。

（三）城鄉公共衛生醫療的差距

與城市和發達地區相比，廣大農村及中西部偏遠地區的公共衛生體系不健全，人民面臨著巨大的疾病風險和經濟負擔。從衛生支出絕對額看，城鎮是農村的2.2倍；從醫療條件看，城鎮每百萬人口擁有的醫療病床數是農村的6.19倍，擁有的衛生技術人員數是農村的1.85倍。農村的醫院基礎設施與城鎮相比有很大差距。

（四）農村社會保障水平較低

農村最低生活保障覆蓋率比城市低；農村醫療保險制度還不完善，造成大病致貧返貧現象；養老保險幾乎沒有，造成普通農民負擔過重，不僅要負擔兒女的教育費用，而且要負擔老人的疾病治療和贍養費用。

（五）城鄉基礎設施建設和文化事業發展的差距

農村與城市、農民收入與城鎮居民收入差距的拉大，集中體現在農村生產、生活條件與城市的差距過大。長期以來，中央財政對城鎮基礎設施建設、公共服務投入了大量資金，而農村基礎設施建設和公共設施服務基本上靠農民自己投入，這就造成了城鄉在基礎設施建設、公共服務方面差距拉大。十六屆五中全會提出建設社會主義新農村，最重要的就是要改變農村基礎設施、公共服務落后的狀況。在基礎設施投入上，城鎮人均固定資產投資額是農村的近6.89倍，政府預算內投資城鄉差距是11.11倍。在基礎設施和文化產品使用上，農村的公路建設，家庭擁有電視、電話、冰箱、電腦，以及文化法律保障等方面等與城鎮相比差距巨大。

3建立我國農村公共服務體制的路徑選擇

農村地區公共產品匱乏、公共服務供給嚴重不足，因此，要建立農村公共服務體制就應以向農民提供基本而有保障的公共產品與服務，實現城鄉公共服務均等化，促進農村經濟、社會全面發展為基本目標。在服務型政府的執政理念下，在科學發展觀的正確方針指導下，在建設和諧社會的目標指引下，有一個良好的社會發展環境，此時是不斷完善我國各項社會制度的關鍵時期。構建和諧，緩和矛盾，協調發展是達到人的全面發展、社會的全面進步的基本要求。要解決當前農村的相對落后狀況，完善農村公共服務體制具有重要意義。建立我國農村公共服務體制的路徑如下：

（一）構建公共服務相關法律體系

服務型政府以服務為理念，是有限政府，必然也是法治政府。一切事物的執行以法律為準繩，構建相關的關于公共服務的法律體系，可以從法律的層面為公共服務提供法律保障。加大公共服務的相關立法，可以讓人民具體了解政府的公共服務職能以及范圍，避免擁有公共服務權力的政府利用公共服務權有選擇性的提供服務，進而產生不公正、不公平后果，同時滋生腐敗，也可以讓人民對政府的公共服務形成一個評價體系。目前城鄉公共服務的差距，部分原因是由于公共服務不公造成的。相關法律體系包括相關法律問責制，公民代表參與公共政策（尤其是與公共服務有關的政策）的咨詢建議制度等。

（二）推進行政管理改革且強化公共服務職能

我國在鄉村實行鄉村自治管理，村民委員會負責村民各項事務的管理和服務，并設村黨支部書記和村主任等職，在一般農民心中他們是“官”。我國的行政升遷制度對村的基層干部不起作用，鄉村干部雖由村民直選，但受鄉鎮政府影響極大。村民委員會的主要職能是提供鄉村的公共服務，辦理公共事務和公益事業，上傳下達中央政策，處理村民糾紛等。但事實偏重“下達”功能，缺少公共服務功能。主要原因在于村干部升遷機制缺失，公共財政上自上而下轉到村級手中，按照經濟學的假設，人的自私性會導致村干部尋求自身利益的最大化行為。因此在推進行政改革過程中，建立健全村民監督制度、村務公開制度，完善村干部管理制度，是促使村干部做好公共服務的關鍵。

（三）健全農村公共財政體制

提出的“向人民學習，為人民服務，請人民評判，讓人民滿意”，這四句話高度概括了服務的本質，公共財政是用來提供公共服務的，但必須做到公平公正，這樣人民才會滿意。縮小城鄉差距有賴于公共財政向弱勢群體傾斜。主要措施有：進一步進行稅費改革，農村公共產品的供給應更依靠政府，加大對農村信貸投入，調整農民土地的征用政策，加大對農村公共產品的投入等。

（四）完善農村教育制度、社會保障制度和醫療衛生體制

強調：要加快衛生事業改革與發展，切實把醫療衛生工作的重點放在農村，加強農村衛生基礎設施和衛生隊伍建設。在談到教育時，他說：要切實把教育放在優先發展的戰略地位，重點加強農村義務教育，完善以政府投入為主的經費保障機制。這突出了中央對農村問題的重視，完善農村教育制度關鍵在于調整農村教育結構，進一步免除農村中小學教育學雜費，改善師資隊伍建設，加大公共教育財政投入。完善社會保障制度的關鍵在于加大扶貧力度，健全農村養老制度、最低生活保障制度，加強農村基礎設施建設。完善醫療衛生體制的關鍵是建立新型農村合作醫療制度，理順農村衛生管理體制，實施鄉村衛生組織一體化管理；加大農村衛生投入力度，扶持農村醫療衛生基礎設施建設；開展公共衛生教育活動；建立醫療保險制度等。

除此之外，由于農民法律知識比較缺乏，文化程度比較低，要從根源上解決農村的落后狀況，必須提高農民的科學文化水平，充分發揮農民的主觀能動性。只有這樣，政府的功能才可以更傾向于劃漿，而非掌舵，才更具備治理而非統治的職能。在此基礎上，政府才能提供人民真正需要的公共服務，社會才會更加和諧。

本文以公共管理學為理論基礎，以農村公共服務為主線，系統分析了我國農村公共服務的現狀及存在的主要問題，提出了建立我國農村公共服務體制的總體思路和四個方面的具體對策建議，以期為我國新農村建設提供可資借鑒的理論依據和對策措施。

綜上所述，改革開放以來，我國農村發生了翻天覆地的變化。2006年，中央取消了農業稅，農民負擔更加減輕，廣大農民的生活質量也得到顯著改善。但是長期以來，我國實行城鄉二元公共服務體制，農村公共服務和產品供給嚴重不足，束縛了農村生產力的發展，也導致農民政治權利的缺失，構建較為完善的農村公共服務體系勢在必行。提供公共服務是國家、政府最基本的職能之一，作為公共服務的重要組成部分，農村公共服務是為滿足農村公共需要而提供的具有一定的非排他性和非競爭性社會服務，建立農村公共服務體制對促進城鄉公共服務均等化，推動新農村建設與和諧社會構建具有重要意義。