導(dǎo)語：探索村民大會議事程序之改善一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：在農(nóng)村基層群眾性自治組織中，代表農(nóng)民核心利益的村民會議是維護(hù)農(nóng)民利益最重要的基層組織，在當(dāng)前進(jìn)行的農(nóng)村改革中發(fā)揮著舉足輕重的作用。因此，完善村民會議的議事程序即議事主體的多元性、程序啟動上的易操作性、議題討論的充分性、決議結(jié)果的公開性等，對于保障農(nóng)民權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)民依法民主自治、激發(fā)農(nóng)民參與改革的積極性主動性和創(chuàng)造性、從而確保中國農(nóng)村改革的成功具有極為重要的價值和意義。

關(guān)鍵詞：村民會議；議事程序；正當(dāng)程序

農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的發(fā)展直接關(guān)系到中國現(xiàn)代化建設(shè)的戰(zhàn)略全局。當(dāng)前世界金融危機淫威猶在，中國政府承受著巨大的壓力，同時也面臨著多重發(fā)展機遇。為應(yīng)對全球危機，我們要加快中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，特別是加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革，以改變二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。農(nóng)民無論是在政治上還是經(jīng)濟(jì)上，都處于弱勢地位，屬于典型的弱勢群體。這一龐大的弱勢群體的權(quán)利和利益，通過何種方式使之得到有效、充分地認(rèn)可和保護(hù)事關(guān)他們參與改革的積極性、主動性和創(chuàng)造性，更關(guān)乎農(nóng)村改革的成敗。因此，中國農(nóng)村基層群眾性自治組織村民大會——農(nóng)民自己的權(quán)力性議事機構(gòu)——應(yīng)充分發(fā)揮他的功能與作用。所以完善村民大會的議事程序對促進(jìn)村民自治、實現(xiàn)鄉(xiāng)村民主與法治以及農(nóng)村改革具有不可忽視的價值和意義。

一、正當(dāng)程序的價值和內(nèi)涵

（一）正義追求的多元化

從亞里士多德以來，只關(guān)注實質(zhì)的正義，程序或者過程僅僅起到輔助作用。但是，實踐中會出現(xiàn)程序的不同可能導(dǎo)致案件結(jié)果不同的情況，于是，程序自身的價值以及對合乎正義和不合乎正義的程序進(jìn)行區(qū)分成為某些學(xué)者的關(guān)注焦點。這就是所謂的程序的正義。在英國法律傳統(tǒng)的長期影響下的人們，一般尤其關(guān)注法律程序，信奉“正義先于真實”、“程序先于權(quán)利”。自然正義是英國程序正義觀念的古典表述，根據(jù)這一原則：（1）任何人均不得擔(dān)任自己訴訟案件的法官；（2）法官在制作裁判時應(yīng)聽取雙方當(dāng)事人的陳述。這兩項要求在英國司法制度中得到了忠實的遵循，成為法官解決糾紛時最低限度的程序公正標(biāo)準(zhǔn)。毫無疑問，有關(guān)法律程序本身正當(dāng)性和合理性的標(biāo)準(zhǔn)正是自然正義的兩個要求，實際上這兩個要求也構(gòu)成人們所公認(rèn)的程序正義觀念的基本內(nèi)容。

（二）正義要以人們看得見的方式加以實現(xiàn)

美國哲學(xué)家羅爾斯把程序的正義分為三種：第一種稱為“純粹的程序正義”，是指對合乎正義的結(jié)果的判斷并不存在任何標(biāo)準(zhǔn)，存在的只是一些程序規(guī)則。第二種稱為“完全的程序正義”，指的是在程序之外存在著決定結(jié)果是否合乎正義的某種標(biāo)準(zhǔn)，且同時存在能夠?qū)崿F(xiàn)符合這個標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)果的程序。第三種是“不完全的程序正義”，指的是雖然在程序之外存在著衡量什么是正義的客觀標(biāo)準(zhǔn)，但是完全能夠?qū)崿F(xiàn)符合這個標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)果的程序是不存在的。程序正義被視為看得見的正義，這源自法律格言：正義不僅應(yīng)得到實現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式加以實現(xiàn)。也就是說案件不僅要判得正確、公平，完全符合實體法的規(guī)定和精神，而且還應(yīng)當(dāng)讓人感受到判決過程的公平性和合理性。因此，所謂的看得見的正義，實質(zhì)上就是指裁判過程（相對于裁判結(jié)果而言）的公平，法律程序（相對于實體結(jié)論而言）的正義。

二、正當(dāng)程序?qū)χ袊迕翊髸h事程序的價值

依托法治建設(shè)的程序正義在中國舉步維艱，國人應(yīng)當(dāng)尊重程序正義，樹立程序正義的思想和理念，用程序的正義保障結(jié)果的公正。只有從最基層著手、從最底層的農(nóng)民開始培養(yǎng)程序正義的理念、權(quán)利觀念，才能扭轉(zhuǎn)中國千百年來根深蒂固的權(quán)力意識。而完善中國農(nóng)村村民大會議事程序正是培養(yǎng)農(nóng)民權(quán)利意識、正義理念的良好契機。

（一）正當(dāng)程序有利于增進(jìn)中國農(nóng)民的法律文化水平及權(quán)利意識

盡管中國的法制建設(shè)已經(jīng)開展了幾十年，取得的成就讓世人矚目，但是，占中國2/3的農(nóng)民的法律意識、法律思維和法律觀念卻和中國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)的成就很不協(xié)調(diào)，落后的法制觀念、法律文化不能適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)呼吁現(xiàn)代的法律文化，強調(diào)權(quán)利意識。

（二）正當(dāng)程序有利于農(nóng)民利益和權(quán)利的保護(hù)和實現(xiàn)，有利于實現(xiàn)公平和正義

農(nóng)民的弱勢群體地位的改變不僅僅是要改善他們的經(jīng)濟(jì)地位和經(jīng)濟(jì)條件，更為重要的是他們需要獲得一種保護(hù)自己的有力手段，這種手段就是法律。我們毫無疑問需要結(jié)果公平，需要實質(zhì)正義，但是，這種實質(zhì)正義的實現(xiàn)離不開程序正義的保障。所以要使農(nóng)民的權(quán)利和利益獲得最有效的保護(hù)，就必須首先實現(xiàn)程序正義。

三、村民大會的正當(dāng)議事程序

在英美法律中，“正當(dāng)程序”是有關(guān)程序的最高原則。就正當(dāng)程序的最低標(biāo)準(zhǔn)而言，它要求：公民的權(quán)利和義務(wù)將因為決定而受到影響時，在決定前必須給予他知情和申辯的權(quán)利；對于決定者而言，就是履行告知和聽證的義務(wù)[1]。英美法律中“正當(dāng)法律程序”實際上主要是司法程序或行政決議程序，而本文所指村民通過村民大會行使權(quán)利，對重大事項進(jìn)行表決時所經(jīng)過的時間和空間過程就是一種決議程序。保證決議結(jié)果的合理性或正義性（獲得絕大多數(shù)人的同意并符合絕大多數(shù)人的利益但又不損害少數(shù)人的利益），就必須使村民大會議事程序本身具有合理性或正當(dāng)性，即程序參加主體的多元性，程序啟動上的簡易性、可操作性，程序討論的民主性、充分性。

（一）程序參加主體的全面性、多元性

正當(dāng)程序首先要設(shè)定程序的參加者，并保證程序參與主體的廣泛性、包容性、全面性、多元化。只有所有相關(guān)主體均參與程序，才能使他們的權(quán)利有獲得保障的機會。如果連參與的機會都沒有，何談維護(hù)自己的利益。根據(jù)《村委會組織法》第17條規(guī)定，村民大會議事主體為本村18周歲以上村民，包括戶的代表，必要時受到邀請的駐本村的企業(yè)、事業(yè)單位和群眾組織的代表?！罢匍_村民會議，應(yīng)當(dāng)有本村18周歲以上的村民過半數(shù)參加，或者有本村2/3以上戶的代表參加。”[2]以上對參加村民大會的主體性規(guī)定存在嚴(yán)重缺陷。盡管會議主體包括駐本村的企業(yè)、事業(yè)單位和群眾性組織的代表，但反觀一下中國農(nóng)村目前的現(xiàn)狀就可知一二了。中國農(nóng)村生產(chǎn)力比較落后，農(nóng)民本身的文化、權(quán)利意識比較落后，別說18周歲以上的村民，甚至連不滿16周歲初中未畢業(yè)的許多年輕人也都為了生計出門打工。這樣，18周歲以上的“留守”村民只占18周歲以上村民的很小部分，那么召開村民會議要求18周歲以上村民過半數(shù)參加基本不可能。同時，召開村民會議討論決定的事項均屬事關(guān)全村所有人或絕大多數(shù)人的利益的重大事項，怎么能讓這么小比例的人去決定他們所不能代表的另外一些人的想法和利益呢？如果這樣的決定被村民大會通過又被村委會嚴(yán)格執(zhí)行，那么該決議的正當(dāng)性就蕩然無存了。如果說民主具有“多數(shù)人暴政”的傾向，那么它顯然也會造成少數(shù)人專制！《村委會組織法》第17條規(guī)定“或者有本村2/3以上戶的代表參加”，如果參加村民大會來決定關(guān)系全村重大利益的事項只有2/3人口或稍多一點的戶代表，他們的代表性也值得推敲。法諺有言：只有自己才是自己最忠實的利益代表，所以村民大會的理想狀態(tài)是所有具有資格的主體都參與決策。然而在中國廣大農(nóng)村地區(qū)，整戶外出務(wù)工的戶也不少讓他們派代表千里迢迢回來參加村民大會行使權(quán)利的成本過高，也不太具有現(xiàn)實性。為解決這個難題，可借鑒比較成熟的公司治理制度，公司股東表決權(quán)行使制度及表決權(quán)制度?！豆痉ā返?07條規(guī)定，股東可以委托人出席股東會會議，人應(yīng)當(dāng)向公司提交股東授權(quán)委托書，并在授權(quán)范圍內(nèi)行使表決權(quán)?！氨頉Q權(quán)”是指享有表決權(quán)的人授權(quán)另外的人進(jìn)行投票，其關(guān)系屬于本人與人的關(guān)系[3]。村民根據(jù)其所享有的土地面積這一易于計量的單位行使表決權(quán)并且可通過書面委托他人代為行使。這就可以解決村民大會參與代表的缺位問題。但為避免表決權(quán)委托的負(fù)面效應(yīng)——少數(shù)人行使過多的委托表決權(quán)以影響村民大會決議的正當(dāng)性——我認(rèn)為應(yīng)將《村委會組織法》第17條“2/3以上戶的代表參加”修改為“95%以上戶的代表參加”，并增加表決權(quán)行使制度及其制度的規(guī)定。這樣，既能從技術(shù)層面保證村民大會的全體參與性，又能從制度層面上保證缺位村民表決權(quán)的行使，從而保證了全體村民通過村民大會實現(xiàn)充分自治。

（二）議事程序啟動應(yīng)具有易行性、可操作性

正當(dāng)程序應(yīng)保證主體的全面和充分參與，還應(yīng)保證參與主體易于啟動程序且啟動后易于操作，否則程序主體的權(quán)利將得不到切實有效的保障。無論程序在形式上多么完美無缺，如果它不能被普通的程序主體所發(fā)動，那么它的價值和意義就只存在于理論上而不具有現(xiàn)實性?！洞逦瘯M織法》第18條規(guī)定，村民會議由村委會召集。有1/10以上村民提議，應(yīng)當(dāng)召集村民會議。從以上規(guī)定可知，村民大會的召開即議事程序的啟動主要由村委會負(fù)責(zé)。從法理上看，這一充分體現(xiàn)現(xiàn)代社會民主理念和實踐設(shè)置的基層社會組織——村民委員會，行使著全體村民所授予的廣泛權(quán)利，代表全體村民的利益。所有涉及全村村民切身利益的重大事項均應(yīng)由其主動提交村民大會審議討論并決定，然后村委會應(yīng)恪盡職守地執(zhí)行該決議，并主動接受村民大會和全體村民的監(jiān)督。而反觀現(xiàn)實生活，村委會濫用權(quán)力、以權(quán)謀私、貪污腐敗現(xiàn)象時有發(fā)生，究其原因，我認(rèn)為有兩個方面：（1）理性選擇理論的一元行為假定早就告訴我們：人的利己性是根植于每個人內(nèi)心深處不可磨滅的人性。“村官”也是人，謀私乃本性。只有3～7人組成的村委會既是村民大會的常設(shè)機構(gòu)，又是其決議執(zhí)行機構(gòu)。實際上全村的重大事項往往是由村委會獨自作出決定，并不經(jīng)過村民大會的審議過程。這樣就使村民大會的審議權(quán)、監(jiān)督權(quán)虛置，盡管權(quán)力集中的唯一借口是提高效率，卻無形中增加了違背村民自治的宗旨、權(quán)力濫用、以權(quán)謀私、侵犯全村村民利益的可能性風(fēng)險。解決辦法：為了化解人的利己本性給管理帶來的損害，避免村委會身兼兩職、一權(quán)獨大的現(xiàn)象，可建立行之有效的權(quán)利分化及事前事中監(jiān)督機制，即強化村民大會的最高權(quán)力地位，加強村民代表大會（由各村民小組選出的代表組成）對村委會決議執(zhí)行情況的日常監(jiān)督，向村民大會提交議題及針對村委會成員的個性化監(jiān)督權(quán)。這樣橫向分權(quán)的設(shè)置賦予了村民代表大會隨時向村民大會提交重大議題的權(quán)利，可有效防止村委會基于自身私人利益而不作為（應(yīng)當(dāng)提交村民大會審議而不提交），使得村委會的權(quán)力運作受到有效的監(jiān)督及制約，確保了村（下轉(zhuǎn)52頁）（上接44頁）民大會的最高地位，確保了村民大會議事程序的易啟動、易操作。（2）民主理念及正當(dāng)程序均要求每個人的利益、觀點都應(yīng)該受到尊重，侵害或忽視任一個體的合法合理權(quán)益都是有損正義的。因此，就村級自治而言，僅僅對村委會進(jìn)行橫向分權(quán)制約性設(shè)置是不夠的，全村村民及由村民組成的戶的積極有效監(jiān)督也是必不可少的。竊以為，應(yīng)將第18條“1/10以上村民提議召開村民會議”的規(guī)定加以修改，規(guī)定一個具體人數(shù)如30名村名聯(lián)名即可提出召集村名大會的議題，這樣能使程序啟動權(quán)普遍化且簡單易行，極易激發(fā)村民通過村民大會或村民代表大會維權(quán)的意識和行動，極易調(diào)動村民的積極性、主動性和創(chuàng)造性，從而促進(jìn)基層村民自治的有效實現(xiàn)。

（三）議事程序召開的民主性、議題討論的充分性、結(jié)果的公開性

正當(dāng)性程序是由程序主體對權(quán)利進(jìn)行的討論、辯駁和說服，并且是直接參與、充分表達(dá)、平等對話，達(dá)到集思廣益，促進(jìn)理性選擇的效果的過程。程序就是為了溝通意見并使意見達(dá)成一致，從而實現(xiàn)優(yōu)化選擇，使決定做得最公正合理[1]。村民行使權(quán)利，作出決議比如采取村民大會的會議形式，可現(xiàn)行《村委會組織法》卻沒有對會議形式和會議通知以及會議具體步驟作出明確的規(guī)定，然而村民大會以及村委會屬群眾自治組織，會議的形式、通知及其步驟都可以通過村民大會的章程予以確定。會議表決應(yīng)根據(jù)事項的重要性將議題劃分為特別事項和一般性事項。表決應(yīng)采取“多數(shù)決規(guī)則”（表決某一事項，必須滿足法定出席數(shù)額的要求，并經(jīng)出席會議的多數(shù)表決通過），對于特定事項，如當(dāng)前中，農(nóng)民是散戶經(jīng)營還是規(guī)?；?jīng)營的問題，是采取合伙形式還是將土地作為資本入股搞公司化等問題必須要求絕大多數(shù)3/4以上通過。對于一般性事項，如村委會的財政開支預(yù)算等只需要1/2以上通過即可?！洞迕裎瘑T會組織法》中對村民大會的決議事項的表決要求是“半數(shù)的半數(shù)”原則：即不區(qū)分決議事項的重要性程度，所有的決議事項只需“18周歲以上村民過半數(shù)參加……參加會議的村民過半數(shù)以上表決通過?！逼浣Y(jié)果可能導(dǎo)致表決贊成的人數(shù)只占所有有資格參加村民大會的村民的總數(shù)的1/4，這將造成“少數(shù)派專制”的現(xiàn)象，與村民自治的宗旨相左。因此本人認(rèn)為表決應(yīng)采取“多數(shù)決規(guī)則”。表決應(yīng)采取投票或舉手的方式，表決結(jié)果應(yīng)當(dāng)場宣布并與固定地點及時向全村公開，以利于監(jiān)督?？傊?，村民通過自己的自治權(quán)利組織——村民大會，討論并決議事關(guān)自身的所有重大事項，由他們站在各自的立場上自由表達(dá)自身的利益需求，在不同的利益訴求相互博弈、相互妥協(xié)的過程中達(dá)成可被共同接納的決定。

綜上所述，在當(dāng)前中國正在進(jìn)行的農(nóng)村改革的背景下，作為村民實現(xiàn)其自治權(quán)的基層群眾性自治組織的村民大會應(yīng)得以完善和加強，而確立其基層自治組織的最高地位、完善其議事程序則是該議題的核心。因為唯有使所有的村民參與自治、充分表達(dá)，才能有助于實現(xiàn)基層群眾自我管理，自我決定的村民自治。因此，擴展并修正村民大會議事程序的參與主體、完善村民大會議事程序的啟動、健全農(nóng)村基層自治管理制度、強化合理性議事程序等對于維護(hù)村民自身權(quán)利和利益，確保農(nóng)村改革的成功具有極為重要的價值和意義。