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提要新型農村社會養老保險工作在全國的試點,使8億農民“老有所養”逐漸成為現實。從河北試點情況看,還存在諸如縣級財政配套資金難到位、新舊農保制度難銜接等問題。應進一步明確政府責任、加大宣傳力度,按照差異化、非均衡式發展路徑,加快試點工作的開展。

關鍵詞:新農保;政府責任;差異化

2009年12月23日河北省召開了新農保試點工作會議,并于2009年年底前經省政府批準印發了試點具體辦法,新型農村社會養老保險(以下簡稱“新農?！?參保登記和基礎養老金發放工作全面展開。截至2010年2月10日,全省18個試點縣(市)共有175.1萬人登記參保,收繳養老保險費5.31億元,適齡人員(不含在校學生、現役軍人)參保率51.2%。18個試點縣(市)均已發放了首批基礎養老金,58.8萬農村老年人開始享受新農保待遇,發放率達到75.9%,共發放養老金5,123.82萬元。根據國務院的部署,2010年試點將擴大到全國23%的縣。為加快新農保制度在河北省的推進,在總結各地試點經驗的基礎上,我們提出新農保制度的建設應結合河北實際,以差異化、多層次、復合式路徑展開,加快制度重構,以保證這項關系河北4,000萬農民晚年幸福的惠民工程盡快在全省展開。

一、新農保試點中存在的突出問題

推行試點的新農保與17年前開始實行的由個人負擔的“舊農?！毕啾扔辛撕艽蟮倪M步:明確個人、集體、政府合理分擔責任,權利與義務相適應。但是,新農保在解決農村養老方面也面臨著許多挑戰,其發展依然任重道遠。

(一)縣級財政資金配套壓力大,財務可持續性差。舊農保之所以難以為繼,一個很重要的原因是政府責任不到位。新農保注重強化政府責任,基礎養老金部分由財政出資,中央和地方財政各分擔一部分。這意味著財政在農村社會養老上的巨大投入。如何保證地方財政,特別是縣、鄉財政充分安排資金對農民養老繳費進行補貼,將是需要解決的主要難題。當前,河北省張家口、承德等地,縣、鄉財政基本上是“吃飯財政”,入不敷出。如果僅簡單地匡算新農保資金配套一項,或許短期財政農保支付壓力不大,但是考慮到近年來出臺的與民生相關的惠民政策,都要求地方政府給予“資金配套”,如新農合和城鎮居民醫保每人每月40元,新農保每人每月30元,城市職工養老保險和城鄉低保縣分擔10%,看起來哪項都不高,但是加起來就是一個很龐大的數字,這對縣級財政的壓力是顯而易見的。如何保證縣級財政資金及時、足額到位,將是影響新農保持續發展的關鍵點。一些專家建議用土地出讓金、國有資產利潤及增值減持等反哺農民,但在當前行政考核評價體系沒有根本改變的情況下,短期內讓地方官員轉變急功近利的心態,克服GDP偏好、工程偏好而關注民生,是不太現實的。為此,應重構省級政府、市級政府及與縣級政府之間的財政關系,省級、市級財政應按照各縣經濟和社會發展水平的不同對養老保險的保費補貼予以分擔,以加大對貧困縣的支持力度。

(二)新農?；鶎庸芾砥脚_脆弱,管理能力嚴重不足。新農保的高效運行,需要建立一套完備、統一的管理信息系統。雖然各地多為經辦機構配備了電腦、打印機等管理設備,但距離信息化管理還有很大差距。一方面“新農保”的經辦力量嚴重不足,目前我國的縣級市,只有57.4%建立了農保經辦機構,鄉鎮只有14.1%;經辦機構基礎設施落后,經辦人員編制缺位、業務素質偏低,很多基層經辦人員不熟悉業務流程、對新農保政策把握不準,工作效率低、工作漏洞多,難以適應新農保制度的快速發展;另一方面資金投入嚴重不足、信息平臺建設滯后。在一些鄉鎮,新農保整個業務流程的實施還停留在手工操作層面,經辦自動化水平較低,目前的機構網絡對于保費繳納、歸集上解、待遇領取等無法做到簡單、便捷、安全,信息平臺嚴重滯后。一些地方的新農保保費和養老金由縣郵局代收,制度平臺、管理平臺、技術平臺亟待加強。因此,必須加大管理建設投入,一方面配備較為先進的管理硬件,為信息化管理奠定基礎;一方面加大基層管理人員、特別是一線經辦人員的培訓力度,提高其業務素質,實現新農保制度的管理創新、技術創新和服務創新。

(三)保障水平

低,難以發揮養老保障功能。新農保養老金賬戶由基礎養老金和個人賬戶養老金組成,支付終身?；A養老金為每人每月55元,而2010年河北省農村平均最低生活保障水平是58元,就是說目前的基礎養老金比農村的低保還要低。個人賬戶儲蓄額為個人繳納的保險費加上當地政府對每人每月30元的補助以及其他集體補助之和。個人繳費標準設為每年100元、200元、300元、400元、500元5個檔次,多繳多得。繳納15年并到60歲后,每人每月可以領到養老金。我們以最高檔次個人繳費額進行計算:一位村民選擇最高檔次繳納,500元×15年=7500元,加上各級政府補助30元×15年=450元,那么他個人賬戶至少有7,950元,另外還加上一年期的利息。這位農民繳滿15年新農保后,他個人賬戶金額8,000元,而他60歲后每年每月可以按時領到的養老金只有:8,000元÷139(系數)+55元(基礎養老金)=112.6元。

如果將這一數字進一步與其他群體的養老金待遇相比,更顯捉襟見肘。2010年調整后的企業退休人員月人均養老金為1,320元,公務員的養老金待遇平均比企業職工高出1.1倍。這意味著,每月112元的農民養老金,僅僅是企業退休金的8%,更不到公務員退休金的7%。對于這些已經喪失勞動能力、貧病交加的老人而言,每月100元左右的生活很難想像,新農保的養老保障功能嚴重缺失。

二、分區域、多層次、復合式農村養老保險制度重構

在當前及今后一段時期,必須建立分區域、多層次、復合式農村養老保險制度,才能使農民真正實現老有所養。

(一)強化政府在新農保制度推進中的主導作用

1、政策責任。省、市、縣、鄉各級政府要把新農保作為振興農村經濟的重要配套工程,逐步推行新農保工作的規范化管理,從籌劃組織實施、溝通協調服務、運營監督管理等方面提高行政職能和公共服務能力。在制度推進過程中,省政府應明確漸推漸進的改革路徑,構建農村社會養老保障制度的整體和統一的框架,既考慮各地實際,又統籌全局。市、縣、鄉政府也要及時跟進,明確定位,形成省、市、縣、鄉四位一體的政府主導體系。

2、財政責任。新農保制度持續發展的關鍵,是政府財政補貼的及時、足額到位。雖然新農保提出建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的籌資模式,但集體補助并不是強制性的,而且河北的集體經濟遠不如東部沿海發達,這很容易造成集體補助的缺失。因此,各地在制定具體政策時,要合理確定籌資標準的高低和各方責任的負擔比例。特別是省、市、縣三級政府的財政負擔比例,可以考慮按3∶3∶4的標準承擔籌資責任,這一方面可減輕農民負擔,另一方面也可避免基礎養老金過分依賴縣鄉財政的窘境,防止由于縣鄉財政不發達導致農民的實際待遇下降。在具體補貼方式上也要有所側重:一是對參保農民實行普惠式補貼;二是對貧困區域實行傾斜性補貼;三是對特殊群體(農村低保戶、五保戶等)實行重點補貼,以此來保證新農保制度的普惠性。

3、法律監管責任。河北新農保制度實行縣級統籌,這是比較低的統籌層次,地方部門管理往往容易造成賬目的混亂、責任不清、制度變更頻繁,這就容易發生基金的挪用、侵占、流失等問題。同時,管理體制的不順暢也會加大省級人力資源社會保障部門對縣市農保工作監督的難度。從目前來看,一方面國家應盡快出臺有關這方面的法律法規,依靠法律的強制性保證新農保制度的順利開展;另一方面應建立一個有法律界人士參加的、獨立于政府之外的監督機構,負責對新農保整個工作的專門監督。

(二)因地制宜,差異化、非均衡式推進。河北省地區發展水平差異很大,無論是在人均收入水平、經濟結構和城市化水平、財政能力等方面,各地差距都很大,而且這種差距在一個較長時期內都必將存在。這種差異性也說明新農保制度需要在因地制宜的基礎上,允許和鼓勵地區之間存在多樣性。因此,新農保在擴面過程中,應根據經濟發展水平、農民人均純收入狀況,在同一制度模式下,實施差異化、非均衡式發展策略。一方面唐山、秦皇島、廊坊、石家莊、滄州等地經濟較發達,集體經濟活躍,應鼓勵村集體等經濟組織為農民參保提供補助,具體補助比例可由村民委員會召開村民會議民主確定;對于五保戶、傷殘家庭等弱勢群體,應強制性要求村集體按最低繳費標準為其個人賬戶繳費,并承擔基礎養老金的支付,以保證制度的普惠性;另一方面張家口、承德等地區經濟欠發達,集體經濟不活躍,有些地方甚至沒有集體經濟,個人賬戶養老金的繳納就要靠省、市、縣、鄉四級財政共同努力。省、市兩級財政要承擔較高補貼比例,對國家級貧困縣省、市按7∶3全額補貼,對經濟發展一般的縣按70%進行補貼,剩下的30%由縣鄉自行解決。

這里所指的差異化、非均衡,是指我們可以根據經濟發展水平將省內各市劃分為不同區域,同一個市內也可以根據經濟發展水平的不同劃分為若干區域,不同區域的省級財政支持力度、各方繳費比例、優惠政策是不一致的,但同一區域內的政府支持力度、各方負擔比例、待遇水平應是一致的。這種區域式非均衡發展策略,既能夠調動市縣積極性,發揮集體補貼的作用,又能夠減輕省級財政的壓力,讓有限的資源發揮最大的效力,保證經濟不發達地區新農保制度的順利推進。在此基礎上,隨著收入水平和經濟結構趨同,地區之間財政支付的養老金給予水平也逐步趨同,最終實現制度模式與制度實踐的完整統一。

(三)加大宣傳力度。通過調查發現,很多農民對新農保不了解,經常把新、舊農?；鞛橐徽?由此造成參保意愿不強。為此,各省、市、縣、鄉、村應依托現有機構和人員,成立專門的新農保宣傳辦公室,加大宣傳力度,在各級人力資源和社會保障部門的業務指導下,印發宣傳手冊、明白紙,通過報紙、廣播、電視、網絡等媒體對新農保進行全方位宣傳,各鎮也采用拉橫幅、貼標語、深入村組等辦培訓班等形式進行宣傳?？稍诿總€村設立一名業務宣講員,由村主任擔任,在接受系統培訓后,專門負責深入農民家中、深入田間地頭,將新農保制度的具體政策對農民講清、講透,徹底打消農民心中的疑慮,保證適齡農民都加入到新農保中來。

參考文獻:

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