導(dǎo)語：土地建設(shè)的可持續(xù)問題研究一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、土地出讓金收支結(jié)構(gòu)下的“三農(nóng)問題”困境分析

（一）土地流失與土地收益的矛盾隨著土地出讓面積的擴(kuò)大和土地出讓市場(chǎng)化程度的提高，越來越多的農(nóng)地被征用，農(nóng)村土地資源流失與農(nóng)民得不到充足的土地收益的矛盾日益突出。一方面，農(nóng)用土地資源過快和過大規(guī)模地被征用，危及到農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。有數(shù)據(jù)表明2009年和2010年的全國(guó)耕地面積基本維持在18.26億畝的水平，人均耕地面積由10多年前的1.58畝減少到1.38畝，僅為世界平均水平40%，18億畝耕地紅線岌岌可危。而北京、天津、上海、浙江、福建、廣東六省市人均擁有的耕地比聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織確定的0.8畝的警戒線還要低。另一方面，在征收農(nóng)地時(shí)，政府按照“土地被征用前3年平均產(chǎn)值若干倍”確定補(bǔ)償數(shù)額，在出讓土地時(shí)，政府又按照未來這幾十年中每年的地租折算回來（貼現(xiàn)）的方法批租定價(jià)，這種一前一后的不同計(jì)算方法使得同一塊地的前后價(jià)格相差懸殊。而農(nóng)民不但完全享受不到其中的利益，還要承受賴以生存的土地生產(chǎn)資料日漸缺失的后果。

（二）城市開發(fā)與農(nóng)村建設(shè)的不協(xié)調(diào)在我們調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，上海2009年和2010年土地出讓金支出結(jié)構(gòu)安排中雖均有計(jì)提農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金，但是支出金額明顯較少，2010年僅為支出總額的0.21%。我們發(fā)現(xiàn)，上海市本級(jí)土地出讓金支出安排過于集中于征地和拆遷補(bǔ)償支出、城市建設(shè)支出、城鎮(zhèn)廉租住房保障專項(xiàng)資金，其支出結(jié)構(gòu)中體現(xiàn)的城市建設(shè)與農(nóng)村建設(shè)的對(duì)比強(qiáng)烈。事實(shí)上，不僅限于上海等長(zhǎng)三角城市，這種“取之于農(nóng)，用之于城”的做法遍布全國(guó)各地。盲目擴(kuò)大城市建設(shè)規(guī)模，甚至截留征地補(bǔ)償費(fèi)來搞城市建設(shè)，這樣的做法也是屢見不鮮。在土地出讓金支出安排中，政府決策難以將農(nóng)村和城市作為兩個(gè)平等主體來加以對(duì)待，而是不自覺地要求農(nóng)村集體利益服從城市利益，從而導(dǎo)致土地出讓金在城鄉(xiāng)建設(shè)支出使用上的不合理。于是，在城市快速發(fā)展的同時(shí)農(nóng)村建設(shè)卻停滯不前，城鄉(xiāng)二元化加劇。

（三）政府收入與農(nóng)民獲益的反差土地出讓金收入是土地財(cái)政的核心，對(duì)地方政府財(cái)政收入的貢獻(xiàn)可以說是巨大的。以杭州市（包括余杭、蕭山）為例，其在2009年土地出讓金高達(dá)1200億，而當(dāng)年杭州全市財(cái)政總收入1019.43億，其中地方財(cái)政收入520.79億，這意味著杭州1200億的土地出讓金收入是地方財(cái)政收入的2.3倍。與此同時(shí)，農(nóng)民與地方政府間分享土地出讓金的比例嚴(yán)重失調(diào)。在現(xiàn)行征地模式下，政府給被征地農(nóng)民的征地補(bǔ)償包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)3部分，征地補(bǔ)償按照土地被征用前3年平均產(chǎn)值的若干倍來計(jì)算。且不論被征用土地的開發(fā)增值收益部分，單就實(shí)際的征地補(bǔ)償來說，還有將勞動(dòng)力安置費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)給予被征地農(nóng)民，而將土地補(bǔ)償費(fèi)留在村集體組織里，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也會(huì)截留一部分的做法，所以最后到農(nóng)民手里只得很小一部分。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)，土地收益分配中，政府大約得70%，村一級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織得25%，農(nóng)民只得5%。如果把開發(fā)商計(jì)算進(jìn)來，這個(gè)差距將更加明顯，即開發(fā)商（不計(jì)其開發(fā)成本）約占70%，政府約30%，農(nóng)民只勉強(qiáng)得到約2%。其結(jié)果是造成大量的失地農(nóng)民，成為種田無地就業(yè)無崗社保無份的“三無人群”，成為影響社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。

二、農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展模式的構(gòu)建

（一）征地環(huán)節(jié)前——賦予土地增值收益權(quán)目前造成土地出讓金利益分配格局的嚴(yán)重不公平，一方面是政府“土地財(cái)政”下的“濫用權(quán)力”，另一方面，則是制度上的不合理。在我國(guó)，只有所謂的農(nóng)村征地補(bǔ)償制度，而沒有真正賦予農(nóng)民賣方身份或者所有者身份。我們認(rèn)為，這是造成農(nóng)村征地利益分配格局嚴(yán)重不公的根本原因。我們先看看其他國(guó)家在農(nóng)村土地利益分配格局上的做法——土地發(fā)展權(quán)。土地發(fā)展權(quán)制度從1947年英國(guó)的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》創(chuàng)建以來，已經(jīng)有半個(gè)多世紀(jì)的時(shí)間了，具有代表性的是英國(guó)的國(guó)家所有土地發(fā)展權(quán)制度，美國(guó)的可轉(zhuǎn)讓發(fā)展權(quán)制度，法國(guó)的與土地發(fā)展權(quán)相似的法定上限密度制度。土地發(fā)展權(quán)指改變土地利用性質(zhì)的權(quán)利，即土地權(quán)利人有權(quán)決定將土地利用性質(zhì)由農(nóng)用地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地或者由建設(shè)用地變?yōu)檗r(nóng)用地的權(quán)利。這個(gè)權(quán)利類似于開發(fā)權(quán)，即權(quán)利人可決定開發(fā)與否，要開發(fā)權(quán)利人的土地，就必須給付足夠的對(duì)價(jià)。這樣農(nóng)民的權(quán)利便得到了保護(hù)，利益分配格局便有了公平合理的制度。那么，土地發(fā)展權(quán)是否適用于我國(guó)農(nóng)地征收中呢？答案是否定的。根據(jù)物權(quán)法定原則，在我國(guó)現(xiàn)有物權(quán)體系中，土地發(fā)展權(quán)不是我國(guó)的法定物權(quán)種類之一。當(dāng)然，國(guó)外土地發(fā)展權(quán)制度還是值得我們學(xué)習(xí)與借鑒的，那便是賦予農(nóng)民以土地增值收益權(quán)。本文所講的農(nóng)村土地增值收益權(quán)指農(nóng)民所享有的是指獲取基于農(nóng)地而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益的可能性，是農(nóng)民因農(nóng)地用途轉(zhuǎn)化帶來土地增值而享有的經(jīng)濟(jì)利益索取權(quán)。我們知道，完整的所有權(quán)應(yīng)當(dāng)包括占有、使用、收益、處置等四項(xiàng)權(quán)利。因此，收益權(quán)是所有權(quán)的一項(xiàng)不可或缺的基本權(quán)能，農(nóng)村土地作為集體所有之土地，其最終受益對(duì)象亦應(yīng)當(dāng)指向作為集體成員的農(nóng)民，因此農(nóng)民當(dāng)然應(yīng)當(dāng)享有其土地增值收益權(quán)。所以，依據(jù)法理上的可行與實(shí)踐的需要，國(guó)家應(yīng)當(dāng)制定明確的細(xì)則以確認(rèn)農(nóng)民的土地增值收益權(quán)，并以此為基礎(chǔ)變革當(dāng)今的征地補(bǔ)償制度，變補(bǔ)償為購(gòu)買，這才能真正矯正扭曲的農(nóng)地征收利益分配格局，改變當(dāng)今“漲價(jià)歸公”的格局。

（二）征地環(huán)節(jié)中——支出立法化、創(chuàng)新化由上文分析可知，我國(guó)土地出讓金支出普遍支農(nóng)不足的原因，主要是我國(guó)缺乏對(duì)于土地出讓金支出的明確規(guī)定。而對(duì)癥下藥的方案便是強(qiáng)制規(guī)定支農(nóng)支出比例。

1.直接支農(nóng)支出為了能夠真正貫徹“取之于農(nóng)，用之于農(nóng)”的政策，土地出讓金支出必須有固定比例用于被征地農(nóng)村的支出，這部分的資金應(yīng)限定在被征地農(nóng)村范圍。這也是對(duì)農(nóng)民土地增值收益權(quán)及農(nóng)村集體土地所有權(quán)的尊重與實(shí)現(xiàn)。至于支農(nóng)支出中的直接支農(nóng)支出比例的確定，本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)結(jié)合被征地農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)水平、被征地面積來決定。基本原則可以是被征地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平越高，其直接支農(nóng)支出比例越低，反之亦然。

2.支農(nóng)專項(xiàng)基金國(guó)際通行的專項(xiàng)基金管理運(yùn)作模式主要有以下三種：一是國(guó)家財(cái)政成立資金運(yùn)用部或投資公司，直接運(yùn)行管理。二是建立起準(zhǔn)政府性質(zhì)的專項(xiàng)資金管理機(jī)構(gòu)。三是完全交由民營(yíng)或私營(yíng)的基金管理公司以及信托投資公司管理運(yùn)用。國(guó)家政府機(jī)關(guān)直接管理模式，優(yōu)點(diǎn)是統(tǒng)一管理，基金運(yùn)用能夠與國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策相結(jié)合，有利于國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，缺點(diǎn)則是有可能產(chǎn)生官僚主義，效率低，難以獲得穩(wěn)定的收益率；準(zhǔn)政府性質(zhì)的社會(huì)保障基金管理模式，優(yōu)點(diǎn)是各部門權(quán)責(zé)明確，機(jī)構(gòu)清晰，缺點(diǎn)則是可能造成“長(zhǎng)資短用”現(xiàn)象；完全由私營(yíng)的基金管理公司以及信托投資公司運(yùn)營(yíng)，優(yōu)點(diǎn)是收益率較高，克服了公共管理模式的弊病，引入了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，但是，問題在于基金管理費(fèi)用會(huì)過大。建立中國(guó)支農(nóng)專項(xiàng)基金管理模式必須考慮到中國(guó)的實(shí)際情況。由于我國(guó)尚無支農(nóng)專項(xiàng)基金先例，因此，我們可以考察社保基金的管理。現(xiàn)階段，中國(guó)社會(huì)保障基金主要還是國(guó)家政府機(jī)關(guān)進(jìn)行直接管理，即第一種模式。同時(shí)為克服當(dāng)前社會(huì)保障基金管理較混亂，成本高而效率低等弊端，可以考慮建立這樣的一種模式：建立強(qiáng)制性的準(zhǔn)政府性質(zhì)的支農(nóng)專項(xiàng)基金管理機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)將其資金委托商業(yè)銀行管理，多家競(jìng)爭(zhēng)性的管理公司專門負(fù)責(zé)支農(nóng)專項(xiàng)基金的保值增值。

（三）征地環(huán)節(jié)后——落實(shí)公開、加強(qiáng)監(jiān)督土地出讓金支出作為公共財(cái)政支出的一部分，是政府為履行其經(jīng)濟(jì)職能，提供公共服務(wù)，除了法律規(guī)定須保密的以外，政府有義務(wù)向社會(huì)公開其支出的數(shù)額、使用過程、效果，接受社會(huì)公眾的質(zhì)詢、監(jiān)督和約束。為此，必須建立完善的信息公開機(jī)制及監(jiān)督方法以保證支農(nóng)支出真正用到實(shí)處：

（1）以《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》為基礎(chǔ)，出臺(tái)支農(nóng)支出的公開規(guī)定。

（2）加強(qiáng)信息供求雙方的良性互動(dòng)，提高信息的易得性，如對(duì)外發(fā)行年度執(zhí)行預(yù)算的詳細(xì)資料，數(shù)據(jù)文獻(xiàn)設(shè)置在省級(jí)圖書館等。

（3）促進(jìn)各方監(jiān)督，完善信息公開方面的訴訟制度。對(duì)于被征地農(nóng)民的監(jiān)督權(quán)，本文認(rèn)為，完善其訴權(quán)是一個(gè)重要手段。

在我國(guó)的現(xiàn)行行政訴訟理論下，被征地農(nóng)民是否具備提起行政訴訟的資格其實(shí)存疑。這就要求我國(guó)立法機(jī)關(guān)在行政訴訟法的修改中盡快引入公益訴訟制度，突破“直接利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)，以起到高效的監(jiān)督，促使支農(nóng)支出真正落到實(shí)處，促進(jìn)農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。

三、結(jié)論

十八大報(bào)告提出“到2020年實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番”，這是國(guó)家再次確認(rèn)全面建成小康社會(huì)的同步發(fā)展指標(biāo)。為了實(shí)現(xiàn)同步發(fā)展的目標(biāo)，“三農(nóng)”問題乃重中之重，農(nóng)民土地增值收益權(quán)的確認(rèn)勢(shì)在必行，土地出讓金固定支農(nóng)比例必須確立。相信隨著土地出讓金收支結(jié)構(gòu)的完善，其對(duì)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的作用將愈發(fā)明顯，同步發(fā)展，共同富裕的偉大目標(biāo)也將進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)。

作者：朱璐艷藍(lán)天單位：中國(guó)人民大學(xué)。