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一、造成失地農民群體陷入嚴重的生存和發展危機的原因

造成失地農民群體陷入嚴重的生存和發展危機的原因概括起來主要有以下幾方面:1、部分政策制定者和執行者對城市化的片面化理解城市化水平一般是由該區域的城鎮人口比重來表示，而不是簡單地將農民由農村轉移到城市的數量和規模當作統計數據。如果失地農民不能享受市民所擁有同等生存基礎和生存機會的話，那對于他們來說，城市化的實質則只是由過去的農民轉變為“城市貧民”，這就徹底違背了政府大力推進城市化建設的初衷。然而，在實際工作開展過程中，修馬路、開發房地產、建形象工程等大量勞民傷財、與社會經濟發展不相適應的現象成了部分地區城市化進程的體現。這些主觀性的城市化不僅無法給失地農民解決實際問題，反而更增加了農民甚至市民的生活負擔，嚴重降低生活質量，阻礙社會經濟的快速發展。2、市場化的用工制度與現行行政征地制度不匹配據我國國土資源管理部門相關數據統計，在過去的二三十年中，我國非農建設占用耕地面積有近70%是通過政府行為強制實現的。實施傳統的征地制度的同時，政府也相應地采取了一套與之匹配的安置制度，隨著經濟體制改革的不斷推進，企業用工方式日益市場化，之前所謂的“國營”企業已逐漸退出歷史舞臺，再沒有“鐵飯碗”了，那些通過政府行為而產生的失地農民不能簡單依靠之前老的就業安置辦法來妥善處理，將加入市場化競爭當中去，對于剛剛失去土地的農民來說，他們一無所有。3、現行征地過程存在違法、違規行為在農村，集體土地所有權證大多發給村民委員會，使村民委員會成為實際所有者，農民只有承包經營權。我國土地管理法規定，征用耕地的土地補償費用為該土地征用前3年平均產值的6至10倍，安置費為4至6倍。但在實際落實過程中，一些地方政府和部分決策者為了提升政績，在征地過程中存在大量的違法、違規行為，如擴大征地范圍、自行制定土地政策，或者為實現招商引資，變相降低成本，“低征高賣”，牟取暴利。這些現象的產生，受損害最深的永遠都是處于社會最基層的農民。

二、失地農民社會保障體系的建立

土地性質的轉變是經濟社會發展、城市化進程中的一種必然現象，那么，如何保障失地農民利益不受損失，盡可能地妥善安置和解決失地農民的生產生活問題，則成為城市化過程中政府責無旁貸的緊迫任務。在綜述相關領域研究成果的基礎上，結合導致失地農民陷入生存危機的原因，現從社會保障體系方面考慮，提出以下幾點意見:1、樹立“以農民為本”的城市化思想無論城市化建設如何發展，農業仍將處于我國發展的基礎性地位，同時也起著關鍵性作用，農村的市場極為龐大，而農民也是我國經濟發展的重要力量，政府的決策和行為必須以滿足農民的切身利益為基本出發點，各級政府要牢固樹立“以農民為本”的指導思想，始終以增加農民收入，改善農民生活環境，促進農民市民化，妥善解決失地農民現狀為根本的出發點和落腳點。城市化過程中既要考慮經濟發展，又要著眼于建立和完善失地農民社會保障體系。2、完善現有土地征用制度土地征用制度改革的初衷在于從根本上解決土地使用權的獲取方式。無論是公益性建設還是工商業經營，政府政策的制定都可以采取相對寬松的原則，并且根據不同情形區別對待。(1)補償式:針對通過政府強制性征地行為，可以通過提高補償及安置費用標準、為失地農民提供失業、養老及醫療保險等保障，降低失地后的生活風險，實現一定程度上的“公平補償”。(2)協商式:對于不屬于政府公益性或不適合采取強制性征地的情況，可適當采取談判機制和競爭機制，在土地性質轉變完成后，應由失地農民與用地方自行協商解決補償問題，也可通過失地農民集體入股或其他方式合作經營，參與到經濟實體當中去，實現由于土地流轉產生的增值利潤的分配。3、妥善解決失地農民安置問題單純提高補償標準并不能很好地解決農民長期發展的問題，從長遠來看，鼓勵失地農民再就業才是解決他們所面臨困境的有效途徑。政府要在為失地農民提供基本生活保障的同時，要從思想上著手，消除“等靠要”的陳舊落后思想，通過提高自身素質跟能力，牢固樹立新的價值觀念，鼓勵并創造更多地就業培訓機會，提高勞動技能，逐漸適應企業的用工要求，通過他們自身努力來豐富勞動力市場，尋找好的就業機會，實現雙向選擇。4、多種方式完善社會保障體系各地需要依照各自區域經濟發展水平的不同，因地制宜，采取多種方式，妥善解決失地農民的安置問題，將失地農民納入城鎮社會保障體系、加商業保險或建立小城鎮社會保險等多種途徑和方式。農民是我國城市化建設過程中不可或缺的一部分，無論是土地出讓還是勞動力輸出，都為城市化進程做在突出貢獻，極大地降低了城市化、現代化的成本。也正因為如此，我國各級政府在大力推進城市化進程的同時，更應該注重建立和完善失地農民的社會保障體系，逐步消除失地農民的生活困擾，從制度上保障我國的城市化建設穩步前進。基金項目:本文系秦皇島市社科聯2013年社會科學重點應用性課題“秦皇島城鎮化進程中政府行為研究”項目階段性研究成果。

作者：徐琳單位：燕山大學