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一秦代社會經濟水平的提高，保民思想的發展，政治制度的完善和水陸交通的拓展，為秦代社會保障體系的構建提供了較為堅實的社會基礎。

秦國經營的關中地區土地肥沃，宜于耕作，能夠生產充裕的糧食。秦國的征戰擴張為其帶來大量的土地和人口，為糧食生產提供了耕地和勞動力的基礎保障。同時，鐵器和牛耕的使用與推廣使得秦國農業生產力、耕作技術不斷提高。另外，秦國重視水利工程的建設，鄭國渠、都江堰等大型水利設施的修筑促進了農業的發展。秦國的經濟實力不斷增強，使其有能力對社會群體間的不平衡現象予以糾正，對受到天災戰亂而破產的自耕農進行救助。特別是糧食倉儲體系的建設，更是為秦代社會臨災救濟提供了最為可靠的物質保障。秦代統治者對糧食安全極為重視，通過采取設置糧倉的措施，將全國征收上來的糧食牢牢掌控。當時在都城咸陽有“二萬石一積”“十萬石一積”的太倉，在全國各地還到處設置有“萬石一積”的、歸屬縣級地方政府管理的“都倉”(設治于縣治所)、“離邑倉”(設在各鄉)［1］(P69)，以及在水陸交通樞紐設置的“轉運倉”。如《睡虎地秦墓竹簡•倉律》記載:“入禾倉，萬石一積而比黎之為戶。……櫟陽二萬石一積，咸陽十萬一積。”如此就在全國范圍內形成了以行政區劃為依托，既層級分明，又較為嚴密的糧食倉儲體系。同時，秦國對糧食儲存等進行細致嚴密的管理。如《睡虎地秦墓竹簡•倉律》載:“縣嗇夫若丞及倉、鄉相雜以印之，而遺倉嗇夫及離邑倉佐主稟者各一戶以氣(餼)，自封印，皆輒出，馀之索而更為發戶。……長吏相雜以入禾倉及發，見蝝之粟積，義積之，勿令敗。”由此可知，在秦國，糧食入倉，必須進行核計、登記、封印，然后上報相關官吏，并且登記掌握各類消費支出，嚴格管理出禾人、記錄出禾量和倉儲剩余，及時管理倉糧不令腐敗，保障倉儲糧食安全。如有被盜、損失、誤差，都要處罰有關人員。恰如《睡虎地秦墓竹簡•效律》載:“禾、芻稿積廥，有贏、不備而匿弗謁，及者(諸)移贏以賞(償)不備，群它物當負賞(償)而偽出之以彼(貱)賞(償)，皆與盜同法。大嗇夫、丞智(知)而弗罪，以平罪人律論之，有(又)與主廥者共賞(償)不備。”另外，秦國還大力加強對糧食消費的管理。據《睡虎地秦墓竹簡•倉律》記載，秦國曾實行一套嚴格的廩食制度，嚴格管理所有從國家領取口糧者，防止糧食流失，保障糧食倉儲的安全。此外，秦國嚴禁商人販糧，農民賣糧。《商君書•墾令》中記載:“使商無得糴，農無得糶。……商不得糴，則多歲不加樂。多歲不加樂，則饑歲無裕利。”其目的雖是為“抑末固本”，但在災年也可消除商人囤積糧食牟利的行為，使糧食掌控在政府手中，對國家糧食安全有積極保障作用。總之，秦國通過采取設置糧倉、嚴格管理的方式，保障了糧食的安全，為應對社會突發災害，進行社會救濟奠定了基礎。從全國征收儲存來的糧食為受災破產的自耕農提供了生存必需的保障。依托政治區劃而設立的層級分明的糧倉體系，為有序、就近、及時地進行災害救濟提供了極大的便利。轉運倉的設置更是使進行災害救濟而采取跨區域糧食資源調配的構想成為現實，極大地提高了糧食運輸的效率。隨著人類對社會發展認識水平的提高，文明程度的進化，對于社會主體———人類本身的關注度也不斷提高，從而產生保民、民本的社會主體保障思想，這也成為古代社會保障思想的濫觴。商朝開國之主成湯對民的重要性已有所認識，采取了不同于夏桀的利民、保民之策;商代中興時期的君王盤庚，指出要順民之欲、施德于民。周文王奉行惠民、保民之策，力行仁政，得到民眾擁護，國力日趨強盛，為武王翦滅商奠定了堅實的基礎;周武王時期，大力提倡愛民、保民的民本主張，“欲至于萬年惟王，子子孫孫永保民”［2］(P20)。至春秋戰國，井田制、分封制遭到破壞，原有的社會體制瓦解，整個社會的各個階層都處在內部成員不斷流動和外部地位升降的過程中，打破了原有等級森嚴的分封制社會秩序，代表各個階層的主張得以在這一時代自由地辯論，使得統治者能夠傾聽到各個社會階層的訴求，對于社會各階層，尤其是社會弱勢群體的關注要勝于以前的任何時代。社會保障的思想在這一時期得到迅猛發展。儒家的“仁政”“忠孝”思想、墨家的“節用”“尚同”思想，以及道家的“小國寡民”平均思想等無不蘊含著社會保障的精神。秦代雖是奉行法家思想的治國理念，但也無法擺脫當時社會思潮的影響，法治體系之中不免帶有這一時代的烙印。秦國自秦孝公重用商鞅進行變法之后，逐漸建立了一整套中央集權的政治制度。秦始皇統一六國后，其政治制度得到了進一步的完善。在這套政治制度中，君主和中央的權力得到空前的強化，皇帝的權力至高無上。中央政府設置三公九卿分管政務，政府官員各司其職，分工明細，運轉效率大為提高。在地方上施行縣制取代分封，形成一套以縣、鄉、亭、里為單位，等級分明的地方管理系統，皇帝對地方的控制力度得以強化，政令執行效率也大為改善。這種高效的政治制度使得政府可以及時地掌控全國的政務情況，有效地對整個國家的資源進行調配，有能力應對天災、戰爭等各種突發狀況。這就為秦代社會保障體系的構建提供了強有力的政治保障。秦國本處西陲，至秦穆公時，“開地千里，遂霸西戎”［3］(P194)，拓展了西方大道。秦開巴蜀，越宛有郢，國土廣闊，道路也得以延伸，著名的秦蜀棧道已成為秦攻伐六國的后方供給線。秦始皇統一六國，為了鞏固統治，將戰國時各國間的道路溝通，又在全國范圍內先后修建了馳道、直道、五尺道、新道等道路，形成了以咸陽為中心的全國陸路交通網絡。陸路交通運輸工具也較以前有所改進，雙轅車模型最早見于戰國秦墓［4］(P835)，在秦統一六國之后雙轅車得以推廣，成為當時主要的陸路交通運輸工具，載貨能力較以前大為提升。同時，造船技術的提高，戰爭的需要，以及大型水利工程的建設，使秦代的水路運輸迅速發展，水上運輸能力也不斷提高。交通運輸的發展使秦朝對于全國的控制力度空前強大，能夠及時獲得各地信息，對于災害等突發狀況做出及時應對;而運輸能力的提高，則使政府可以進行跨區域的資源調配，頗利于調粟救災等措施的實行。

二秦代的社會保障體系主要由社會救濟、養老保障和社會福利等構建而成。

(一)社會救濟在我國古代社會，人類生產活動受到自然界的極大制約，抵御災害的能力非常有限，遇到自然災害、戰亂病疫，極易遭到破壞。進入春秋戰國，農業生產從“千耦齊耘”的多人共同勞作的井田制生產方式，逐漸轉變為以家庭為單位的個體小農生產方式。在這種小農經濟的經營模式中，小農始終處于被統治階級的壓榨狀態下，受到自然災害及人為因素的破壞就會迅速喪失生產能力成為流民，進而威脅到統治者的統治秩序，國家的財政也會因為納稅群體的數量減少而大受損失。因此，自然災害一旦發生，便會引起統治者的高度關注。為了減少經濟損失，穩定統治秩序，統治者便采取諸如禳弭救災、災害預防，臨災救濟和災后補救等多種措施進行社會救濟。在古代社會，當自然災害發生的時候，人類在自然力量的威懾面前顯得極為渺小，加之認識世界能力的低下，對于一些災害的發生難以解釋，從而產生畏懼心理，把災害產生的原因歸于鬼神，故而采取禳弭祈祝神明的方式減輕或者消弭災害。這種救災的方式在人類社會產生的初期就已形成，并貫穿古代社會的始終，殷墟出土文獻中的諸如商王令雨足年等祈禱活動的記載便是顯例。至秦代，禳弭救災非但沒有消衰，反而同陰陽五行之說結合，使其更加深入人心。秦人對于山川、河流、星宿等重要自然景觀都設立祠堂奉祀，并設有專門職官管理祭祀之事，“諸此祠皆太祝常主，以歲時奉祠之”［3］(P1377)，以此祈求風調雨順，五谷豐登。遇到災荒之年，民間及政府也會用祭祀的方式祈求消災。自然災害的發生不以人的意志而轉移，但有些災害可以通過采取措施進行預先防治。人類對于一些水旱災害的治理，就是通過興修水利工程的措施進行防治的。戰國時期，秦國興建的都江堰和鄭國渠兩大水利工程便是成功的范例。岷江在雨季時水量暴增，水患成災，危及百姓與農田。秦昭王時，蜀守李冰主持修建都江堰，將岷江分流，消除水患災害。秦王政令鄭國主持修建的鄭國渠，引涇水入洛河，極大地提高了關中地區抵御旱災的能力，“于是關中為沃野，無兇年，秦以富強”［3］(P1408)。賑濟就是當發生自然災害時，政府給災民發放谷物及錢款等救災物資進行災時救助。其主要包括兩個方面:賑谷救災和賑款救災。賑谷救災是救濟災民最直接、最有效的災害救助措施。政府通過撥發國家平時儲備的糧食對受災民眾進行救助，使災民得以維持生存。政府對于災區的救助首先會從本地糧倉調糧救濟，如遇本地區難以應急，便只能從外地調粟救濟。這對國家糧食儲備安全保障的要求很高，同時也要兼顧運輸成本，古諺曰:“百里不販樵，千里不販糴。”［3］(P3271)在運輸成本過高的情況下，政府還會采取移民就粟的辦法進行救助。賑款救災作為一種應急性的救助措施，相對賑谷救災更為方便快捷，但撥款受到災年糧價波動的影響，很難起到與賑谷同等的效果。限于國家財力，光靠政府的財力救災，難以周轉靈便。勸民助賑作為一種有積極意義的救災措施便應運而生。政府鼓勵社會各界人士積極參與抗災救災，對捐資出物的賑濟者給予授爵和免罪的獎勵。秦代統治者也采取了這種措施。當時的富人紛紛出錢賑災，獲得爵位及免除罪行的獎勵，緩解了政府抗災救災的壓力。例如，秦王政四年(前243)十月，“蝗蟲從東方來，蔽天。天下疫。百姓內粟千石，拜爵一級”［3］(P224)。在經歷了巨大的災害之后，如何調動百姓的積極性，克服重重困難，恢復生產，重建家園，是政府在災后所面臨的又一重大課題。除了在臨災時直接給予災民糧食、錢物以外，政府在災后還可通過貸賑的措施，讓百姓恢復生產，重建家園。貸賑不同于賑濟，它是指有償提供給災民種子、耕牛、生產工具，甚至田地等，使災民可以恢復生產。等到災年過后，政府再從百姓那里收回當時貸賑的本金等。如《睡虎地秦墓竹簡•廄苑律》載:“叚(假)鐵器，銷敝不勝而毀者，為用書，受勿責。”該律令雖是為平時農民向政府借用鐵農具所作的規定，但肯定也適用于災年。當災區農民在災后恢復生產時，該法令的存在更能為災后農民進行生產耕作發揮作用。(二)養老保障秦朝崇尚以法治國，以吏為師。以養老為主的孝道為儒家所提倡，故有人認為秦朝不重視孝道養老。不過，這種觀點并不全面。商鞅變法中推行的個體家庭制措施，沉重打擊了宗族制度，個體小家庭代替了龐大的宗族，養老對象由祖先轉變為家中父母，父權家長制得以形成，父權得到強化。父權與皇權是相統一的，國家統治者對威脅父權的行為進行嚴懲，客觀上督促了子女履行對父母的贍養義務。另外，統治階層也提倡孝道。如“仲父”呂不韋在其主編的《呂氏春秋》中就有專門討論孝道的“孝行覽”，并提倡把孝敬贍養老人作為選拔人才的重要標準。秦朝崇尚的法家思想，雖然提倡以法治國，但并不排斥養老，也注重孝道。韓非子主張孝道要絕對服從于法律，依靠法律行使孝道。這是法家提倡的孝道與儒家的不同之處。秦始皇繼承和發展了韓非所提倡的孝道觀，去掉了溫情的外衣，用極其暴厲的手段來保障養老政策的施行。這突出地表現在對不孝罪的懲戒方面。為維護小家庭的穩定與社會的安定，秦國對于犯有不孝罪者，處罰相當嚴厲。“毆大父母，黥為城旦舂。今毆高大父母，可(何)論?比大父母”［5］(P184)。毆打祖父母的罪行是要被處以黥為城旦舂，毆打曾祖父母是以毆打祖父母的處罰為基礎的。對不孝罪的處罰是何等嚴厲，由此可見一斑。不僅如此，為了維護孝道，秦律使父權也處于絕對的統治地位。《睡虎地秦墓竹簡•法律答問》載:“父盜子，不為盜。”“子盜父母，父母擅殺……不為公室告。”說的是:父母盜竊兒子的財產，不算盜竊，不會受到法律制裁;但兒子盜竊父母的財產，父母可以自主做出處罰，甚至為此處死兒子，都不算犯法。秦朝法律對于孝道的重視，樹立了父母在家庭中絕對的地位。秦統一全國后，更是將孝與忠相結合。李斯曾言:“夫忠臣不避死而庶幾，孝子不勤勞而見危，人臣各守其職而已矣。”［3］(P2550)由此可見，秦朝當時把孝養父母與忠報祖國看作為人的基本職責，并將君臣關系比作父子關系，使孝道在潛移默化中成為一種習慣性的不可抗拒的理念。(三)社會福利我國古代官員致仕制度的起源可以追溯到商代。商代初期的名臣伊尹，年七十，《尚書•太甲下》正義曰:其“告老致政事于君，欲歸私邑以自安”。伊尹致仕后想要回到自己的封邑安度余年。他的封邑是商王所賜，但在其致仕之后仍歸其所有，可以看做商王朝對致仕官員的優待。由此可知，早在商代初期，政府已對官員退休后的生活做出保障。周代對于官員的退休年齡做出了更為具體的規定，《尚書大傳•卷二》載:“大夫七十而致仕，老于鄉里，名曰父師，士曰少師，以教鄉人子弟于門塾之基而教之學焉。”周代官員在退休歸鄉養老的同時還擔任父師、少師，以教鄉人子弟讀書。可見周代對于官員退休后的生活做出了更為詳細的安置。秦始皇時，大將王翦攻打楚國前，“請園池為子孫業”［3］(P2340)。秦皇朝建立后，王翦沒有再擔任官職，其所獲宅地封賞仍為其所有，可見秦代官員退休以后仍然得到政府的優恤。當然，官員退休后待遇的厚薄與其任官的高低、功勞的多寡，以及皇帝的寵信有直接關系。秦代官吏受命出差時，其出差期間日常飲食都是由政府撥給，如《睡虎地秦墓竹簡•傳食律》載:“御史卒人使者，食粺米半斗，醬駟(四)分升一，采(菜)羹，給之韭蔥。其有爵者，自官士大夫以上，爵食之。使者之從者，食(糲)米半斗;仆，少半斗。”就是說，御史卒人出差，每餐粺米半斗，醬四分之一升，有菜羹，并供給韭蔥。有爵位者其爵為大夫、官大夫以上的，要依照其爵位高低等級供應飯食。出差者的隨從和駕車仆人也有飯食。可以看出，秦代對于官吏的福利優待規定極為詳細，秦政府對官吏階層的社會保障工作較為重視。

三秦代構建的社會保障體系具有以下主要特征。

其一，政府在秦代社會保障體系的構建中所起的主導作用，使社會保障在具體實施的過程中，多具程序化、法律化特色。社會保障措施的實施要依賴于國家財政，政府必然成為實施社會保障的主體。在秦代社會保障體系的構建過程中，政府同樣發揮著組織者和執行者的主導作用。秦代社會保障所依賴的糧食倉儲建設，水陸交通網絡體系建設，以及相關法令的頒布與實施，無不是由秦代政府所主持，而具體保障措施的實施也是主要依靠政府行政管理體系完成的。秦代社會保障有其標準，各類社會保障措施的施行都有特定的程序，具有程序化的特點。措施的實施一般按照上報、核查、施行、監察的程序進行，由地方官吏逐級上報，直至中央根據各地情況進行處理。在交通不發達，信息傳輸慢的古代社會，這樣的制度程序化使社會保障措施的實施進程較為緩慢。另外，秦代社會保障的措施大多依靠法律、法規保障實行，其社會保障具有法律化的特色。這一特點在出土的睡虎地秦墓竹簡中表現得格外突出，不管是農田水利，還是糧食安全和災害救助，都以法律的形式呈現，以法律規范各項保障措施。法律的強制性能夠產生快捷、高效的社會效果，使統治者的意念迅速下達和執行，且法律不會輕易被更改，故而由法律規范的社會保障體系有著持久延續下去的可能，對于秦代社會保障體系的傳承有積極作用。縝密詳細的法律規范體系為社會保障的具體實施提供了依據，使得執行力度和效率大為加強。其二，道德雖已成為維系秦代社會保障體系的重要因素，但階級的不同與階層內部的差異，卻使其社會保障的福利待遇差別明顯。中華文化在幾千年的發展歷程中，具有十分濃重的道德倫理色彩。《論語•子路》載:“名不正則言不順，言不順則事不成，事不成則禮樂不興，禮樂不興則刑法不中，刑法不中則民無所措手足。”由此可見，道德在社會建設、社會保障中的重要性。在道德的規范下，百姓就會表現出對社會保障維系的極大積極性。達官貴人在災年慷慨施舍，在道德上受到贊譽，在仕途上也利于升遷。雖然個人救助有些追名逐利的成份，但在道德的層面上就顯得非常名正言順。秦代對富人納粟賑災行為的拜爵獎勵，亦是道德在秦代社會保障體系中重要作用的顯現，積極作用不可低估。秦代是有階級差別、等級分化的社會，處于統治階層的地主階級掌握著國家運轉，在進行社會保障福利政策的實施過程中有著特別的優待。為提高官吏隊伍的工作積極性，維護統治階層內部穩定，秦代統治者對于官吏階層的福利待遇比較完備，而對于平民百姓的關注卻遠遠不足。即使在官吏階層內部，也因官爵地位的高低，其福利待遇也有差別。其三，對于民眾自身保障能力的忽視與破壞，使秦代社會保障體系中具有的維護社會安定等功能難以正常發揮，甚至喪失殆盡。秦代統治者并沒有充分認識到國家財政稅收與民眾自身生存保障的關系，往往過多地征收賦稅，如漢人董仲舒所言:秦“田租口賦，鹽鐵之利，二十倍于古”［6］(P1137)。其對小農群體過分壓榨，極大地削弱了小農本身自我生存保障的力量。所以，一旦發生自然災害，農民因沒有足夠的自保能力就極易破產。惡劣的自然條件雖是主要誘因，而統治者過多地索取則為災害的發生負有不可推卸的責任。秦代的統治者并沒有意識到這點，賑濟災民雖是其在全國各地設置糧倉目的之一，但有時卻成為促成災害加劇的罪魁禍首。當秦代統治者，如秦始皇、秦二世殘酷剝削廣大農民的勞動成果，在全國各地普遍建立糧倉，廣積糧食之時，其結果必然是“男子疾耕不足于糧餉，女子紡績不足于帷幕”，以致“百姓靡敝，孤寡老弱不能相養，道路死者相望”［3］(P2954)。通常情況下，糧食是國家的必備物資，是維持國家機器運行的根本保障，多儲存糧食，就能確保政權穩定，社會和諧。然而，政府過多的糧食儲存卻在秦末的社會保障體系的構建中，并沒有發揮出上述正能量，而是走向了它的反面。公元前207年，劉邦進兵關中，攻取陳留，所獲秦之糧倉積粟甚多，足夠反秦義軍食用，最終滅掉秦王朝［7］(P17)。所以，如何掌握好國家征收與民眾積儲之間的平衡點，是政府能否成功有效地實施社會保障的關鍵。

作者:張弘呂成震單位:濟南大學